新環(huán)保法視角下環(huán)保NGO公益訴訟分析

◎ 楊偉偉 謝 菊

環(huán)保NGO（Non-governmental-organization）是指致力于環(huán)境保護，為社會提供環(huán)境公益服務的非營利性、非政府性的社會組織[1]。2015年1月1日開始實施的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“新環(huán)保法”）規(guī)定：“依法在設區(qū)以上的市級人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。新環(huán)保法賦予了環(huán)保NGO公益訴訟的主體資格，結束了環(huán)保NGO長期公益訴訟無法可依的局面，標志著我國環(huán)境公益訴訟困局的破冰。為了更好地推進新環(huán)保法的施行，本文結合新環(huán)保法相關內容，在對近年來環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟面臨問題及原因進行分析的基礎上，提出了相應對策，以期促進新環(huán)保法的有效施行。

一、環(huán)保NGO參與公益訴訟普遍存在的問題

參與環(huán)境公益訴訟的數量不多，參與環(huán)境公益訴訟的主觀意愿不強，公益訴訟的實際效果欠佳是環(huán)保NGO公益訴訟普遍存在的問題。

（一）參與數量不多

環(huán)保NGO參與公益訴訟的數量并不多，主要體現在以下兩方面：

一是提起公益訴訟的環(huán)保NGO的數量不多。自1996年以來，我國環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速,而在十一五期間，我國環(huán)境信訪30多萬件，行政復議2614件。相比之下，公益訴訟案件僅1010件[2]，且大多由行政機關和地方檢察院提起，由環(huán)保NGO提起的環(huán)境公益訴訟極少。據最高法出臺的關于環(huán)境公益訴訟的司法解釋，截止到2015年1月，全國共計700余家環(huán)保NGO有資格依法向人民法院提起公益訴訟。但自今年1月1日至3月31日，僅有中華環(huán)保聯合會、自然之友和福建綠家園三家環(huán)保NGO提起公益訴訟，僅占可提起公益訴訟主體的0.43%。與不斷出現的環(huán)境群體性事件相比，提起公益訴訟的案件少。也就是說，新環(huán)保法的施行并沒有導致環(huán)保NGO井噴式地提起公益訴訟。

二是公益訴訟的立案數量不多。據統(tǒng)計，自今年1月1日新環(huán)保法實施至3月31日，環(huán)保NGO提起的公益訴訟僅立案四起，一起是由自然之友和福建綠家園環(huán)保組織共同提起的，其余三起則是由中華環(huán)保聯合會提起的[3]。今年2月貴州省最高法院統(tǒng)計結果顯示，該省近年來環(huán)境糾紛數量大幅度增長，但真正通過公益訴訟渠道解決的不足1%[4]。

（二）主觀意愿不強

據自然之友的調查結果，截至今年2月2日，全國僅有十幾家民間環(huán)保NGO“有意愿”開展環(huán)境公益訴訟嘗試，“多家民間環(huán)保NGO坦言無意參與公益訴訟[5]?！?/p>

據民政部門2015年的統(tǒng)計顯示，根據新環(huán)保法全國有資格提起環(huán)境公益訴訟的700余家NGO中，絕大多數是具有官方背景的行業(yè)協(xié)會[6]。這些環(huán)保NGO主要開展環(huán)保知識的宣傳和教育，對環(huán)保領域的維權行為極少涉及。據中華環(huán)保聯合會2015年的一項調查顯示，只有30%的官辦環(huán)保NGO表示會將環(huán)境公益訴訟作為首要維權手段[7]，官辦環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟的主觀意愿普遍不強。筆者認為，這與官辦環(huán)保NGO礙于地方政府的行政壓力不無關系。

（三）環(huán)境公益訴訟判決執(zhí)行欠佳

環(huán)境公益訴訟判決后的執(zhí)行結果難以達到預期目標，也是環(huán)保NGO公益訴訟普遍存在的問題。判決結果難以達到預期目標主要體現在以下兩方面：

一是索賠金額后續(xù)使用的問題。新環(huán)保法實施之后，環(huán)保NGO提起訴訟立案的四起環(huán)境案件均向法院申請，要求污染企業(yè)賠償款項。如2015年3月19日中華環(huán)保聯合會訴山東德州晶華集團空氣污染一案，要求索賠2820萬元環(huán)境修復費[8]。然而，在判決生效后的執(zhí)行階段，如何確保索賠款項真正用于環(huán)境修復卻很棘手。目前不少省份將法院判發(fā)的賠償款項轉入各省專設的生態(tài)修復基金或財政專戶，用以修復被破壞的生態(tài)環(huán)境。但環(huán)保NGO無法對該資金的分配和使用行使有效監(jiān)督。

二是判決中的有關環(huán)境修復的具體措施無法得到認真落實。環(huán)境公益訴訟案件審理結束之后，由于企業(yè)與地方政府之間利益相連，地方政府出于維護自身利益的目的，不執(zhí)法或者是執(zhí)法不嚴現象普遍存在，故而缺少對污染企業(yè)后續(xù)環(huán)境修復的監(jiān)管，造成生效的判決措施不能得到有效的執(zhí)行，環(huán)境污染問題反復發(fā)生。

二、造成環(huán)保NGO公益訴訟困境的原因分析

筆者認為，新環(huán)保法公益訴訟條款存在欠缺、公益訴訟原告訴求保障不足和環(huán)保NGO自身能力薄弱是造成上述困境的主要原因。

（一）環(huán)境公益訴訟條款規(guī)定存在欠缺

新環(huán)保法公益訴訟條款對環(huán)保NGO公益訴訟主體范圍的限制過多，以及缺少對環(huán)境公益行政訴訟的具體規(guī)定，直接影響環(huán)保NGO參與公益訴訟。

其一，新環(huán)保法第五十八條規(guī)定，只有符合“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”條件的環(huán)保NGO，才能依法向人民法院提起訴訟。此條款對環(huán)保NGO的合法性、專業(yè)性、連續(xù)性、公信力和公益性作出了嚴格規(guī)定。根據此條款，全國僅300余家環(huán)保NGO有提起公益訴訟的資格。截至2014年底，我國共有生態(tài)環(huán)境類NGO將近7000個，有資格提起公益訴訟的僅占4.3%。雖然最高法出臺的司法解釋將訴訟主體擴大至700余家，但具備資格的環(huán)保NGO仍僅占10%。而在美國，其公民訴訟條款規(guī)定：任何人（包括任何環(huán)保NGO）均有權代表自己對任何人（包括美國政府及其政府機構）提起一項民事訴訟[9]。與美國相比，新環(huán)保法對我國環(huán)境公益訴訟主體范圍的界定則過于狹窄。嚴格的限定條件，將諸多民間環(huán)保NGO排除在外。

其二，新環(huán)保法對環(huán)保NGO能否提起環(huán)境行政公益訴訟并沒有清晰的界定。新環(huán)保法第五十八條規(guī)定，“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”，可以向人民法院提起訴訟。這條條款屬總括式的規(guī)定，沒有明確環(huán)保NGO能否就行政機關監(jiān)管失職行為提起公益訴訟。而且，在新修訂的行政訴訟法中，也沒有確認環(huán)境行政公益訴訟制度。但在現實生活中，因行政機關疏于履行環(huán)境管理、監(jiān)督職責導致環(huán)境污染的事件屢屢發(fā)生。由于行政機關不作為或者濫作為造成的環(huán)境損害，較之被告企業(yè)的污染行為更為嚴重。而新環(huán)保法和新修訂的行政訴訟法均未對環(huán)境公益訴訟做出相關規(guī)定，從而導致環(huán)保NGO無法提起環(huán)境行政公益訴訟。縱觀國外，無論美國還是印度，均將環(huán)境行政公益訴訟納入環(huán)保NGO公益訴訟之范圍。

（二）公益訴訟原告訴求保障不足

環(huán)境公益訴訟原告訴求保障不足是制約環(huán)保NGO提起環(huán)境公益訴訟的重要因素。環(huán)保NGO公益訴求保障不足主要體現在立案難、取證難和訴訟費用高三方面。

其一，立案難。因環(huán)境公益訴訟涉及多方利益主體，而在現有司法體制的制約下，各級人民法院的人事、財政大權往往掌握在同級政府手中[10]。因此出于自身利益的考慮，地方法院不愿受理環(huán)境公益訴訟。2013年，中華環(huán)保聯合會一共提起8起環(huán)保公益訴訟，但無一案件被法院受理?？v觀2000年至2013年環(huán)境公益訴訟的整體實踐，在已受理的環(huán)境公益訴訟案件中，由環(huán)保NGO提起立案的僅占13%[11]。

其二，取證難。環(huán)境公益訴訟在證據搜集方面也存在較多困難。在環(huán)境污染信息不對稱的情況下，環(huán)保NGO很難獲取相關的證據。加之地方保護主義，一些地方政府拒絕提供有關環(huán)境污染的數據。而環(huán)保NGO如果要請求賠償，又必須提供專業(yè)鑒定單位評估的損失額。但目前我國還沒有一家經官方授權的專門從事環(huán)境污染損害程度的鑒定機構，導致環(huán)保NGO鑒定無門，無法獲取相關的證據資料。

其三，訴訟費用高。中華環(huán)保聯合會副秘書長表示，一般說來，一個典型的環(huán)保公益訴訟案件需要費用20萬至30萬，主要用于取證、調查，支付調研費、鑒定費和評估費等費用[11]。據北京大學2014年的一項調查顯示，只有4%的環(huán)保NGO認為環(huán)境公益訴訟費用不是問題，96%的環(huán)保NGO認為公益訴訟費用超過了組織自身的可承受范圍[12]。

（三）環(huán)保NGO自身能力薄弱

據中國社科院2014年底的一項調查顯示，全國符合提起公益訴訟資格且有能力提起的，不到30家[13]，僅占可提起公益訴訟環(huán)保NGO總數的4.3%。專業(yè)性不足、資金短缺和訴訟能力弱是影響環(huán)保NGO參與公益訴訟的主要因素。

其一，專業(yè)性不足。環(huán)境公益訴訟涉及復雜且專業(yè)的環(huán)境問題，訴訟前期的調研取證更需要專業(yè)人士和專家隊伍的支持。而目前我國環(huán)保NGO多數處于初創(chuàng)階段，缺乏專職的環(huán)境工程師，一些環(huán)保NGO僅有幾位專職工作人員和實習生，工作多集中于環(huán)境教育和宣傳，搜集環(huán)境污染證據的能力明顯不足。

其二，資金短缺。據中華環(huán)保聯合會2014年對我國民間環(huán)保NGO的調查，沒有固定經費來源的占76.1%，基本沒有資金來源的占22.5%，資金在5萬元以下的占81.5%[14]。另外，我國大部分環(huán)保NGO均是依靠開展環(huán)保項目的經費來維持組織機構的自身運轉，而受資助的環(huán)保項目則有年限限制，一般以一年為期。而在公益訴訟過程中，從立案到判決再到執(zhí)行均需要環(huán)保NGO大量的財力投入，大部分的環(huán)保NGO因資金短缺難以承受，因此環(huán)保NGO參與公益訴訟的主觀意愿并不強烈。

其三，訴訟能力弱。目前我國環(huán)保NGO提起公益訴訟主要是求助于志愿性或者是公益性的律師。大多數的環(huán)保NGO缺少專門的法律工作人員，缺乏訴訟經驗，欠缺環(huán)保法律知識。由于資金的匱乏，又沒有能力聘請專門的訴訟律師代理訴訟。

三、新環(huán)保法視角下環(huán)保NGO走出公益訴訟困境的對策

筆者認為，只有完善環(huán)境公益訴訟條款，對環(huán)保NGO采取多元激勵措施，加強環(huán)保 NGO的自身能力建設，才可能真正使環(huán)保NGO走出公益訴訟的困境。

（一）完善環(huán)境公益訴訟相關條款

其一，明確界定環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的類型。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，兩者相輔相成且地位相等，均為環(huán)境公益訴訟不可缺少的一部分。而新環(huán)保法和新修訂的行政訴訟法卻對環(huán)境行政公益訴訟沒有清晰的界定，從而導致環(huán)境行政公益訴訟無法施展。與此同時，最高法也僅就環(huán)境民事公益訴訟出臺了司法解釋，而對環(huán)境行政公益訴訟沒有涉及，新修訂的行政訴訟法亦是如此。因此，相關部門應加快完善環(huán)境行政公益訴訟方面的法律法規(guī)，對行政機關在環(huán)境保護方面的不作為和濫作為是否符合“污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公眾利益行為”作出司法解釋，從而為環(huán)保NGO提起環(huán)境行政公益訴訟奠定良好的制度基礎。

其二，逐步降低環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟的門檻。新環(huán)保法對參與公益訴訟的環(huán)保NGO的條件作出了嚴格的限定，從而導致諸多草根類環(huán)保NGO無法獲得提起公益訴訟的主體資格。筆者認為，相關部門不應因擔憂環(huán)境公益濫訴行為的發(fā)生，而對參與環(huán)境公益訴訟的主體資格設置過于嚴格。新環(huán)保法應逐步放開對環(huán)保NGO的專業(yè)性和公益性的限制，從而使環(huán)保NGO充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)督和生態(tài)保護的作用。另外，由于新環(huán)保法的規(guī)定仍比較原則化和抽象化，在公益訴訟的程序、公益訴訟的實操等方面缺乏完整全面的實體規(guī)范。因此，應制定和健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則，從環(huán)保NGO提起公益訴訟開始，至立案審理再到判決生效整個訴訟過程，均應有完整的規(guī)則加以規(guī)范約束，從而使得環(huán)保NGO公益訴訟有法可依，減少地方保護主義對環(huán)境公益訴訟的不當干預。

其三，給予環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟一定的費用支持。目前我國環(huán)境公益訴訟的費用一般由原告自行支付，其中包括鑒定費、律師費、調研費等等，高昂的訴訟費用是制約環(huán)保NGO提起公益訴訟的重要因素。建議借鑒相關做法，如美國《有毒物質控制法》和《瀕臨物種法》等16項環(huán)境保護法律均授權法院在“認為適當時”判發(fā)律師費用用于當事人；除了律師費用外，法院還可以酌定專家鑒定費，用于環(huán)境公益訴訟技術支援和支付參與評估的花費[15]，應完善我國環(huán)境公益訴訟條款，在政策層面對環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟費用給予一定的支持。

（二）采取多元化的激勵措施

其一，精神激勵。一是要提高環(huán)保NGO工作人員的社會地位和政治待遇。各級黨代會、人代會和政協(xié)會議要將在環(huán)境治理方面作出突出貢獻的環(huán)保NGO工作人員吸納整合，發(fā)揮其參政議政和建言獻策的作用，從政治上體現對環(huán)保NGO的重視。二是要發(fā)動電視、廣播、雜志、報紙等多種媒體，加大對環(huán)境公益訴訟方面卓有成效的環(huán)保NGO的宣傳，提高環(huán)保NGO公益訴訟的意愿，堅定其熱愛環(huán)境、保護環(huán)境的信念。三是要大力宣傳公益訴訟的法律精神，建立正確的輿論導向。四是要鼓勵環(huán)保NGO參與到判決執(zhí)行過程之中，監(jiān)督賠償款的后續(xù)分配使用，既實現了賠償款全額用于環(huán)境修復和生態(tài)保護的目的，又在一定程度上激勵了環(huán)保NGO參與的積極性。

其二，給予環(huán)保NGO訴訟費用減免的激勵。通過多種形式給予環(huán)保NGO費用的減免激勵，解決其公益訴訟費用難題。一是允許環(huán)保NGO通過環(huán)境公益訴訟獲取一定的收入，用以支付環(huán)境公益訴訟相關的訴訟費用。環(huán)境公益訴訟案件勝訴之后從賠償款中給予環(huán)保NGO一定的金額，用以支付各種公益訴訟費用。二是為環(huán)保NGO減免相關的訴訟費用。將訴訟費用由敗訴的被告承擔，讓被告企業(yè)支付原告的訴訟費用，從而免除原告高昂的訴訟費用。三是政府應加大環(huán)境公益訴訟專項資金支持力度，各地方政府應設立環(huán)境公益訴訟專項基金，便于環(huán)保類NGO在提起環(huán)境公益訴訟時提出申請資助，從而盡可能的解決環(huán)保NGO訴訟費用的擔憂。

其三，降低環(huán)保NGO的登記門檻和制定優(yōu)惠的稅收減免激勵。通過降低環(huán)保NGO的登記門檻和制定稅收減免政策，促進環(huán)保NGO的良性發(fā)展，從而大力激發(fā)環(huán)保NGO參與公益訴訟的積極性。雖然十八屆三中全會決定指出公益慈善類的社會組織直接登記，這類社會組織是否包括環(huán)保NGO并沒有明確說明。目前我國對環(huán)保NGO仍實行雙重管理制度，一些民間環(huán)保NGO因找不到業(yè)務主管單位仍處于登記難的狀態(tài)。因此，為大力促進環(huán)保NGO的良性發(fā)展，促使其發(fā)揮在環(huán)境治理方面的積極作用，政府部門應降低環(huán)保NGO的登記門檻，讓環(huán)保NGO直接登記，免除注冊費用，為環(huán)保NGO的成立和成長搭建平臺，拓展空間[16]。而在環(huán)保NGO的稅收優(yōu)惠政策方面，因我國目前仍沒有系統(tǒng)的NGO稅收優(yōu)惠法，故環(huán)保NGO的稅收優(yōu)惠地位也沒有得到真正的確認，從而導致僅有2%的環(huán)保NGO能夠享受稅收減免政策[17]。因此，我國應完善相關稅收優(yōu)惠政策，擴大環(huán)保NGO享受稅收優(yōu)惠的稅種，拓寬其稅收減免范圍，促進其健康發(fā)展。

（三）強化環(huán)保NGO的能力建設

其一，加強環(huán)保專業(yè)知識的學習與培訓。環(huán)境污染案件專業(yè)性和復雜性極高，對環(huán)保NGO專業(yè)化的要求極高，需要環(huán)保NGO對環(huán)境問題極為熟悉，且要掌握全面的環(huán)境專業(yè)知識和環(huán)保技能。環(huán)保NGO要鼓勵環(huán)保NGO與高校、民間法律援助中心和國內外環(huán)保組織之間的交流合作，提高其環(huán)境公益訴訟能力。

其二，拓寬環(huán)保NGO籌資渠道。我國環(huán)保類NGO通常采取運營收費主導型、政府主導型和外國援助主導型三種籌資模式。如果既要保證環(huán)保NGO的獨立性又要解決資金困境，唯有采取多元化籌資才是唯一正確的選擇。環(huán)保NGO要通過向公眾募捐、與企業(yè)合作、爭取政府部門財政補助、申請基金會資金支持等多種渠道募集資源。

[1][16]謝菊,劉磊.環(huán)境治理中社會組織參與的現狀與對策[J],環(huán)境保護,2013:(12):21-23.

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[17]郗岳.環(huán)保NGO生存多艱[N],新金融觀察報,2015-03-16.