“第二屆國家治理體系和治理能力建設高峰論壇”綜述

劉彬彬，華中科技大學 國家治理研究院 哲學系，湖北 武漢 430074

郭恒碩，華中科技大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430074

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“第二屆國家治理體系和治理能力建設高峰論壇”綜述

劉彬彬，華中科技大學 國家治理研究院 哲學系，湖北 武漢 430074

郭恒碩，華中科技大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430074

2015年5月23日，華中科技大學國家治理研究院舉辦“第二屆國家治理體系和治理能力建設高峰論壇”。來自教育部教育發(fā)展研究中心、國家發(fā)展和改革委員會、湖北省委省政府、湖北省社會科學界聯(lián)合會、中央黨校、中央編譯局、中國可持續(xù)發(fā)展研究會等單位的領導和研究人員，與來自清華大學、武漢大學、華中師范大學、重慶大學、廣州大學、華南師范大學、華南理工大學、華中科技大學等高校的專家學者共同出席了本次論壇。

華中科技大學校長丁烈云教授在致辭中指出，黨的十八大以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經上升為黨和國家的最高意志。推進國家治理現(xiàn)代化不應只是源自中央的頂層設計，更需要人民的智慧，各級各類智庫肩負著義不容辭的責任。丁烈云充分肯定了國家治理研究院一年來在資源整合、課題申報等各方面取得的成績，希望其能建設成學校人文社科交叉研究平臺和國家治理體系和治理能力建設湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，并在三到五年內建成為國內外具有一定影響力的高校新型智庫。

圍繞“國家(地方)治理的理論與實踐”的主題，與會專家學者就如下問題展開了討論。

一、“四個全面”治國方略的闡述與實施

教育部教育發(fā)展研究中心主任張力從政策延續(xù)性角度闡述了“四個全面”戰(zhàn)略布局，指出鄧小平提出的“社會主義現(xiàn)代化‘三步走’”戰(zhàn)略成為此后黨和政府推進和落實國家治理任務的戰(zhàn)略目標，全面建成小康社會是“三步走”戰(zhàn)略的重要一步。在新的歷史條件下，黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革的總目標，四中全會對全面推進依法治國做出的新部署，共同目的就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面深化改革與全面推進依法治國的關系是一破一立，攻堅克難與建章立制，猶如鳥之雙翼、車之兩輪，共同保證全面建成小康社會奮斗目標的順利實現(xiàn)。習近平總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局，既有戰(zhàn)略目標，也有戰(zhàn)略舉措，每一個“全面”都具有重大戰(zhàn)略意義。全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。

國家發(fā)展與改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇教授認為，“四個全面”戰(zhàn)略布局中的“全面建成小康社會”戰(zhàn)略目標到2020年實現(xiàn)了之后，應當以“建設社會主義福祉社會(2020—2050)”為下一階段目標。在這個目標下繼續(xù)深入開展全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨三大戰(zhàn)略，最后順利地實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢目標。

華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康教授從省域治理層面對“四個全面”戰(zhàn)略布局進行了解讀，認為 “四個全面”戰(zhàn)略布局必須貫徹到省級以及基層治理單位，把戰(zhàn)略、制度和具體措施相銜接起來。

二、國家治理的理論與實踐研究

國家治理的概念、理論以及實踐是理論研究的核心問題和重點，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要指導意義。

(一)國家治理相關基礎概念的辨析

華中科技大學國家治理研究院研究員、哲學系吳畏教授提出，要真正理解基礎性概念，首先要做必要的前提分析，其次要理清概念的內在邏輯，進而運用概念構建一個邏輯自洽的理論體系。中國的國家治理研究只有進一步闡發(fā)基礎性的概念，構建符合中國治理情境又對于全球學術研究具有價值的理論概念，才可能獲得關于國家治理研究的話語權。國內學術界之所以不能比較準確地區(qū)分治理(governance)、善治(good governance)和管治(government)這三個概念，一是由于對外來詞的理解和翻譯存在門戶之見，二是沒有很好地去分析這些概念背后的元概念。善治的本質是一個評價判斷，必須從最基本的規(guī)范開始。我們應當基于中國的文化、歷史等形成一個區(qū)別于西方的善治理念。

華中師范大學馬克思主義學院龍靜云教授認為，國家治理是在揚棄國家統(tǒng)治和國家管理基礎上形成的一個概念。國家治理體系由多重治理領域、多元治理主體、多種治理手段三個方面有機組成。

華中科技大學哲學系韓東屏教授認為國內外在界定管理與治理的概念這個問題上存在普遍的混亂，影響了國家治理理論的有效闡發(fā)和運用。管理是主體規(guī)劃、控制和處理自身事務的日?；顒?。治理這個詞在先秦已被運用，表示治療、調理或者整治、修理，是主體存在著某種問題時進行的一種特殊活動、非正?；顒?。因此，治理是特殊時期的管理，而不是管理的替代概念。在崇尚民主的社會，負責行使國家管理職權的政府應當按如下六個步驟行事：(1)根據(jù)民意確定問題清單；(2)由民眾確定解決問題的方法或指標；(3)政府確定解決問題的內部責任主體；(4)責任主體提出解決方案并交由民眾審批；(5)民眾與民意機構的監(jiān)督實施過程；(6)民眾驗收問題解決的績效，進行獎勵或懲罰。

(二)國家治理的研究方法論

湖北省委副秘書長、省委政策研究室主任、省全面深化改革辦公室主任趙凌云在講話中指出，智庫機構在開展對“四個全面”戰(zhàn)略布局、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究過程中，要提升系統(tǒng)意識、問題意識、前瞻意識，形成一種參謀意識。

歐陽康教授指出，要用復雜性思維、復雜性視野來理解和看待當今世界、當今中國國家治理面臨的復雜問題。這些復雜性體現(xiàn)在：一是多元化背景中善治目標的選擇；二是善治目標如何轉化為具體的評估體系，且如何得到價值多元化的社會公眾認同；三是如何運用大數(shù)據(jù)等新技術來支撐和提升我們的現(xiàn)代治理，推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

(三)治理理論中的三對關系

1.治理理論與傳統(tǒng)資源的關系

華中科技大學國家治理研究院研究員杜志章和武漢輕工大學馬克思主義學院副教授楊華祥指出，儒家實學作為儒學從宋明理學向近現(xiàn)代轉型的學術思潮，受到了兩次西學東漸的影響，發(fā)生了一系列的觀念轉變：(1)從道德治世到科學經世的治國理念轉變；(2)從君主專制到民本君客的政治理念轉變；(3)從以吏為師到嚴吏寬民的行政理念轉變；(4)從八股取士到寬進嚴用的人才選拔觀念轉變；(5)從一家私法到天下為公的法理精神轉變。儒家實學的思想可以為中國當前的國家治理提供很多有益的啟示。

2.治理理論與現(xiàn)代科技的關系

丁烈云教授指出，國家治理要以大數(shù)據(jù)的技術作為支撐，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維展開研究。廣州大學公共管理學院院長陳潭教授具體闡發(fā)了大數(shù)據(jù)對于國家治理的意義?？萍几锩鼧嫵闪藝抑卫淼囊粋€重要變量。大數(shù)據(jù)是一種資源，是一種資本，是一種產業(yè)，也是一種戰(zhàn)略。在國家治理中，大數(shù)據(jù)能提升決策的科學水平，提高公共服務效能，增強社會治理能力，拓展民主政治效應，維護國家主權安全。政府應該在人口、資源、環(huán)境等方面建立基礎數(shù)據(jù)庫，在教育、醫(yī)療、交通等領域建立專業(yè)數(shù)據(jù)庫，在企業(yè)、醫(yī)院、城市等社區(qū)單元建立應用數(shù)據(jù)庫；通過實施國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，在制度、人才、技術和管理方面開展科學的頂層設計。

華中科技大學國家治理研究院研究員、法學院副教授饒傳平指出，技術進步有助于治理轉型。聚焦于現(xiàn)代城市治理領域，圍繞實現(xiàn)透明型、法治型、服務型以及民主型政府的各項善治指標，科學技術可以發(fā)揮重要的作用，因為現(xiàn)代化的技術手段既可以改進城市公共服務過程，又可以提升公共服務供給效率。

3.國家治理現(xiàn)代化與法治的關系

張力認為，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵在于實現(xiàn)國家治理法治化，需要牢固樹立法治作為黨治國理政的基本理念，善于用法治精神引領國家治理、用法治思維謀劃國家治理、用法治方式推進和實施國家治理，保障黨和國家各項事業(yè)在法治軌道上運行。

歐陽康教授指出，依法治國是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，沒有良法難以實現(xiàn)善治。良好的立法包括兩個方面：一是通過立法列明權力清單和責任清單，要使政府及官員做到法無授權不可為；二是對于民眾而言則法無禁止即可為，權利和自由得到充分地保障。

(四)國家治理現(xiàn)代化的實踐路徑

華中科技大學國家治理研究院研究員、武漢大學公共管理學院唐皇鳳教授認為，中國國家治理現(xiàn)代化的實踐，在執(zhí)政黨執(zhí)政水平的提升、現(xiàn)代政府治理體系的建構以及市場、社會與公民等內生力量的激活等方面進行了不懈探索。中國國家治理現(xiàn)代化的實踐具有一些基本特征：(1)以能力培植為目標取向；(2)以危機和問題的解決為驅動機制；(3)以政府主導和精英參與為組織模式；(4)采取非均衡的增量推進策略，增強治理體系的回應性。

三、社會治理的理論與實踐問題

社會建設是“五位一體”建設中的一個重要環(huán)節(jié)，社會治理是國家治理的重要組成部分。

(一)社會體制改革是現(xiàn)代社會治理的基礎

國家發(fā)展與改革委員會社會發(fā)展研究所所長楊宜勇教授在報告中提出，現(xiàn)代社會治理可以矯正和修補政府失靈和市場失靈，現(xiàn)代社會治理必須建立在社會體制改革之上。中國社會體制改革要徹底改變過去三十年重市場輕社會、大政府小社會、以政代社的布局。具體而言，社會體制改革應從以下幾個方面著手：(1)建立黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；(2)建立政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系；(3)加快推進政社分開，建設權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織運行體制；(4)以善治理念建立源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制；(5)加快社會治理方面的立法。

(二)社會資本是社會治理的“軟實力”

中央黨校黨建研究部蔡霞教授指出，推動中國政治發(fā)展的平穩(wěn)轉型需要培育社會資本。社會與國家的合作和民主的發(fā)展，都需要有豐厚數(shù)量和良好質量的社會資本。社會資本是國家治理的“軟實力”，不能壓抑社會力量的生長，應當扶持和鼓勵社會力量的生長。民間社會資本的增長是我國實現(xiàn)平穩(wěn)轉型的根基，執(zhí)政黨要積極引導和培育良性的民間社會資本。

四、專項治理及其對策

國家治理研究既要關注包括理論、概念以及體系等宏觀問題，也包括微觀的、具體的治理問題。

(一)環(huán)境治理

工業(yè)文明以來，環(huán)境污染和環(huán)境突發(fā)事件十分突出，給國家環(huán)境治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。國家環(huán)保局原副局長、中國可持續(xù)發(fā)展研究會名譽理事長、清華大學張坤民教授指出，以聯(lián)合國四次環(huán)境與發(fā)展大會為標志，中國現(xiàn)代環(huán)境治理得到了很大的發(fā)展，環(huán)保管理部門成立并不斷升級，環(huán)境治理法律制度得以建立和不斷完善，環(huán)保理念不斷深化。但是，由于處于初級發(fā)展階段，公眾環(huán)保意識弱，多主體利益博弈，立法深度不夠，執(zhí)法強度不夠以及環(huán)境標準欠缺等原因，中國還是走了“先污染后治理”的老路。張教授結合他的實踐經歷和思考提出了改善環(huán)境治理的幾個建議：(1)環(huán)境治理責任一定要明晰；(2)環(huán)境保護要以教育為本；(3)環(huán)境立法要公眾參與；(4)加快推動以綠色低碳為環(huán)保理念的立法。

華中科技大學國家治理研究院研究員、中國工程院院士、華中科技大學電氣學院潘垣教授提出把西部大開發(fā)與“一帶一路”戰(zhàn)略統(tǒng)一起來，以科技創(chuàng)新驅動“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，從而拓展國家的戰(zhàn)略縱深，應對美國的亞洲再平衡戰(zhàn)略。為此，潘教授提出可以開發(fā)三項新技術工程：(1)通過創(chuàng)新科技開展“天河工程”，把大氣中的水分轉變成水資源，可以保障西部的水資源安全，確保絲綢之路的暢通；(2)實施“綠電計劃”，充分利用青藏高原清潔的高質量太陽能，實現(xiàn)能源的綠色環(huán)保和可持續(xù)化；(3)研發(fā)油氣成倍增產技術，提升油氣資源開發(fā)質量。這些技術也可以在“一帶一路”經過的中亞國家推廣，助推沿線各國經濟社會繁榮。

(二)社會道德治理

龍靜云教授在發(fā)言中指出，傳統(tǒng)道德治理是古代君主治理國家的主導方式，具體表現(xiàn)為“禮治”與“德治”，在實踐中促進國家治理和人際關系和諧，以及對中華民族的文化傳承與社會發(fā)展、進步都有重大作用?，F(xiàn)代道德治理應當是國家治理議題中的應有之義，是國家治理主體運用的眾多治理手段和方式之一。在道德治理過程中，要重點把握好正利益與正觀念、正制法與正人心、正官德與正民風三者之間的關系。

(三)非傳統(tǒng)安全與國家治理

華中科技大學公共管理學院副教授吳淼認為，非傳統(tǒng)安全具有范圍上的跨區(qū)域性、形態(tài)上的流動性、性質上的混合性、發(fā)生機制上的累積性和表現(xiàn)方式上的隱蔽性等特征，明顯區(qū)別于傳統(tǒng)安全和傳統(tǒng)國家職能對象，對現(xiàn)代國家治理形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。應當從以下幾方面展開對非傳統(tǒng)安全的治理：(1)把治理非傳統(tǒng)安全作為國家新職能納入到我國治理體系的頂層設計中；(2)建立非傳統(tǒng)安全合作、協(xié)調治理機制和職能部門間的協(xié)作機制；(3)建立以授權、彈性和網(wǎng)絡化的運行機制；(4)吸納社會力量參與非傳統(tǒng)安全治理；(5)不斷強化國家治理的規(guī)范化、法治化和制度化，從整體上提高國家治理能力的現(xiàn)代化。

(四)底層抗爭動員的治理

重慶大學新聞學院院長助理郭小安教授通過對“烏坎事件”的分析，指出“理性—情感—理性”的動員脈絡可能成為未來底層抗爭動員的常態(tài)。因此，對于底層抗爭事件的治理，應當通過官民理性對話、溝通協(xié)調等方式開展，使抗爭事件去政治化、去敏感性，將抗爭者引導到合理表達、理性維權的正式治理軌道上來。

五、地方治理研究

地方治理是本次論壇的重要議題，它既包含了省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個治理層級，也包含了地方政府對具體領域展開治理，有廣闊的研究空間。

(一)地方各層級的治理

1.省域治理

歐陽康教授對于省級治理做出了界定：省域治理是國家治理體系的內在有機組成部分，各省域具有相對獨立性，省級人大和政府具有相應的立法權和政策實施空間。省域治理不僅貫徹國家治理的意圖、理念和政策，也為國家治理提供可供參考的個案，豐富國家治理的內涵。歐陽康教授認為中國的省域治理包括直轄市治理、民族區(qū)域自治區(qū)治理、各省治理、香港與澳門特區(qū)治理、臺灣地區(qū)治理等多個復雜的治理單元和類型。他還指出了省域治理面臨的復雜問題：(1)如何創(chuàng)造性地執(zhí)行中央和國家治理的總體布局與價值規(guī)范的問題，涉及中央和國家與省以及省級職能部門之間的利益分割、權力分配以及人員素養(yǎng)等問題；(2)如何發(fā)揮好相對獨立的立法權和政策空間以實現(xiàn)良法和善治的問題；(3)如何解決省級體制內橫向權力結構合理化的問題；(4)省域內五層次結構如何科學設置的問題；(5)地區(qū)空間如何布局，實現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展的問題。

2.城市治理

城市治理是地方治理的主要內容，也是國家治理的重要組成部分。沒有城市治理的現(xiàn)代化，就沒有國家治理的現(xiàn)代化。中央編譯局當代馬克思主義研究所所長何增科教授給城市治理(urban governance)下了一個定義：城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各種經濟社會組織等利益相關方通過開放參與、平等協(xié)商和分工協(xié)作的方式達成城市公共事務治理的決策和方案，以實現(xiàn)城市公共利益的最大化。透明、參與、法治、效益、責任、公平、廉潔、和諧這些善治的基本價值應該貫穿于城市建設和城市治理的全過程，體現(xiàn)在城市的決策、實施、評估、調整等各個環(huán)節(jié)。城市治理的目標是實現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的愿景。

何增科教授設計了一個評估善治城市的理論性指標體系，包括三個層級：一級是城市善治指數(shù)；二級指標包含四個評價維度，即民主治理的過程、城市政府的質量、城市治理的績效和公共滿意度評價；在二級指標之下分別對應的第三級指標是：參與、透明、合規(guī)；效益、公平、責任、廉能；自由、安全、福祉、繁榮和民眾的滿意度。善治城市的標準可以區(qū)分為客觀指標和主觀指標，二者既可以是一個相互印證的關系，也可以是主觀指標對客觀指標的一種修正關系。

饒傳平副教授以“武漢交警”為例，介紹了基于“政務微信”這一新技術而展開的城市治理，指出“政務微信”在運行中還存在以下幾個問題：市民對政務微信知曉度不高，一些政務微信定位混亂，政務微信的交流作用不明顯，山寨政務微信有可乘之機等。為此，他提出微信時代提升城市治理能力的對策：(1)創(chuàng)建穩(wěn)定的治理環(huán)境，(2)發(fā)揮治理主體的積極作用，(3)轉變城市治理理念和創(chuàng)新政府治理機制，(4)加強地方政府部門與第三方平臺(如手機APP)積極合作。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理

華南師范大學政法學院劉志鵬副教授認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并產生了一系列新問題，被調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理面臨一些困境：(1)居民對新鄉(xiāng)鎮(zhèn)認同度低下，居民之間出現(xiàn)歧視、排斥現(xiàn)象；(2)居民利益受損，各種建設開發(fā)項目和資金流失；(3)經濟發(fā)展和基礎設施建設不均衡；(4)公共服務功能被弱化；(5)治理范圍擴大、難度增加。因此，他認為被調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)應積極推進治理方式的變革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的創(chuàng)新，通過增強居民認同、加強基礎設施建設、強化公共服務等措施來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理走向“善治”的目標。

(二)地方治理的專項研究

1.地方治理中的權力真空問題

華南理工大學法學院徐清飛副教授指出，當中央下放權力與地方自主行使權力、社會組織參與地方治理時，在法律沒有明確保障與地方、社會組織存在治理缺陷的情況下，由于對權力缺乏相應的責任機制予以約束，致使地方治理中出現(xiàn)權力真空。為了防止權力真空問題，一方面要通過立法明確地方治理中各方主體的權力與職責，對地方治理進行事前控制，在此基礎上通過規(guī)范公眾參與、完善市場和社會組織的運行來約束地方治理中的動態(tài)權力行使；另一方面，要引入司法進行事后監(jiān)督與權利救濟，以矯正地方治理中法律規(guī)定與權力行使實踐之間的不一致。

2.地方治理中的協(xié)商民主問題

華中科技大學國家治理研究院研究員李翔認為，地方分權治理對協(xié)商民主提出了挑戰(zhàn)：(1)參與賦權不充分，(2)地方分權會強化現(xiàn)有權力的不平等，(3)地方治理中協(xié)商空間、視野的局限性。但是，這并不意味著協(xié)商民主不能促進地方治理，還應通過“元治理”來保障參與主體的平等化，促使行政權力下放與賦權參與相結合，以及鼓勵協(xié)商向上擴展等，逐步實現(xiàn)地方治理中協(xié)商民主的發(fā)展。

華中科技大學國家治理研究院研究員、社會學系吳毅教授認為，西方學界與中國學界雖然都在討論協(xié)商民主理論，但語境、功能卻不一樣。前者試圖以協(xié)商民主彌補選舉政治的不足，把公民社會的力量吸納進政治過程；而中國則是另外一種權力結構，希望通過引入?yún)f(xié)商民主以增強政權的合法性。

3.地方政府規(guī)章立法實施的評估機制

華中科技大學國家治理研究院研究員齊海濱教授和西北政法大學安子明副教授認為，地方政府規(guī)章在國家立法體系中數(shù)量最多，涵蓋了經濟社會各個領域，其質量直接關系到地方政府治理的質量。地方政府規(guī)章立法后評估機制是一種評估地方政府規(guī)章質量的機制。他們從實施時間、評估原則、評估對象、評估標準、評估效力、法律責任的設置等六個方面分析了八個地市政府規(guī)章立法后評估機制的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)了四個方面的問題：評估機制運行效率低下；調研樣本代表性差；行政公開履行職責不到位；以集中清理替代立法后評估的現(xiàn)象較為普遍。

六、國家治理的“湖北實踐”

歐陽康教授指出，湖北發(fā)展的最大特點和優(yōu)勢是“歷時態(tài)矛盾、共時態(tài)匯聚”，匯聚了西方發(fā)達國家發(fā)展的三百年、20世紀的一百年、社會主義國家發(fā)展的五十多年以及東亞“四小龍”國家發(fā)展的三十多年的歷史經驗與教訓。湖北享有自主創(chuàng)新示范區(qū)、東北振興政策、西部大開發(fā)政策、中部崛起政策等，如何利用好這些政策，是治理湖北面臨的機遇與挑戰(zhàn)。對于武漢“1+8”城市圈的建設，歐陽康教授認為不僅需要武漢市全力打造，更需要湖北省委省政府領導協(xié)調推進。

潘垣院士呼吁湖北重視神農架林區(qū)，通過研究相關的立法和利益引導等措施，停止不合理開發(fā)，防止對神農架原始生態(tài)的破壞，努力探索出一條生態(tài)文明建設的典范式發(fā)展道路，實現(xiàn)對神農架林區(qū)的良好治理。

最后，歐陽康院長在閉幕致辭中肯定了本次論壇研討的成果，指出本次論壇所涉及的范圍很廣泛：從國際的到國內的，從意識的到現(xiàn)實的，從理念的到政策的，從方法的到技術的；或立足于調研，或立足于專業(yè)，或立足于實踐，也包括立足于當代中國的現(xiàn)實問題，各位學者的研究反映了時代緊迫的需要。

責任編輯 胡章成