公共行政研究中的理論預(yù)設(shè)及其限度

朱國偉，武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 湖北 武漢 430072

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公共行政研究中的理論預(yù)設(shè)及其限度

朱國偉，武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 湖北 武漢 430072

公共行政理論預(yù)設(shè)作為公共行政的“元理論”，在學(xué)科定位、價(jià)值取向、概念選擇、研究方法、議題范圍等方面規(guī)約并引導(dǎo)著公共行政。它既滿足著學(xué)科的要求也表達(dá)著研究主體的個(gè)人取向，從而顯示出其工具性特征。公共行政研究中的理論預(yù)設(shè)不論是作為一種研究方法，還是作為公共行政學(xué)術(shù)共同體的基礎(chǔ)，又或者作為理論革新的標(biāo)準(zhǔn)都存在著自身的限度。然而，公共行政研究者對理論預(yù)設(shè)的使用仍處于不自覺階段，對理論預(yù)設(shè)的意義限度缺乏省思。被懸置的理論預(yù)設(shè)亟待批判性的反思。

公共行政；理論預(yù)設(shè)；懸置；限度

公共行政無論是作為一種理論、一種社會實(shí)踐領(lǐng)域，還是一門學(xué)科或一項(xiàng)科學(xué)事業(yè)，都有賴于穩(wěn)固的理論預(yù)設(shè)作為自身的合法性基礎(chǔ)。理解理論預(yù)設(shè)是公共行政理論對話有效性的結(jié)構(gòu)性前提，也是實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐有效對接的保證。面對中國公共行政實(shí)踐，當(dāng)我們的理論貢獻(xiàn)不足、理論資源有限之時(shí)，不得不移用國外理論來抽象、剪裁中國現(xiàn)實(shí)，結(jié)果，中國現(xiàn)實(shí)被他國理論強(qiáng)制，真正重要且真實(shí)的因素可能被掩蓋和忽視。那些以普世價(jià)值、世界潮流、國際趨勢出現(xiàn)的理論話語，懸置了內(nèi)在預(yù)設(shè)，模糊了公共行政理論知識的時(shí)空限制，既引導(dǎo)著也扭曲或否定著地方性、本土化的理論與實(shí)踐探索。這就要求我們關(guān)注公共行政理論預(yù)設(shè)的內(nèi)在意義及其限度，實(shí)現(xiàn)對國外理論的批判性引介。實(shí)現(xiàn)公共行政的真正發(fā)展，必須從其理論預(yù)設(shè)開始。在此基礎(chǔ)上，才可能開發(fā)符合中國國情、彰顯中國特色的公共行政(學(xué))，才可能實(shí)現(xiàn)公共行政理論與實(shí)踐之間的契合，才可能使公共行政學(xué)成為具有實(shí)踐指導(dǎo)能力的科學(xué)。

一、作為公共行政元理論的“預(yù)設(shè)”

公共行政研究作為人類理性的一種運(yùn)用形式，不論是基于現(xiàn)實(shí)觀察，還是基于科學(xué)實(shí)驗(yàn)，抑或者是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，都遵循著某種邏輯。然而，任何邏輯都有起點(diǎn)，它們常常以先設(shè)、假設(shè)、理想、前提、前設(shè)、背景等名詞出現(xiàn)在研究中，作為一種隱默共知的知識約定和共有的習(xí)慣被遵守。這些就構(gòu)成本文所指的“預(yù)設(shè)”?！邦A(yù)設(shè)”滲透于公共行政研究的思維邏輯、研究方法，甚至寫作規(guī)范方面。這些預(yù)設(shè)一方面幫助我們提出新的理論論證，另一方面幫助人們看清或賦予一個(gè)事物或事件以意義。它們不僅指示著未來研究的方向，而且給予新理論回旋的余地，還可能使別人作進(jìn)一步發(fā)展[1] 69 [2]47-49。預(yù)設(shè)作為一個(gè)哲學(xué)概念最早出現(xiàn)在德國哲學(xué)家弗雷格的著作《意義和指稱》中，目前已是哲學(xué)、邏輯學(xué)、語言學(xué)研究中的重要議題。而“理論預(yù)設(shè)”行為則有著悠久的歷史。以柏拉圖、康德、早期維特根斯坦和邏輯經(jīng)驗(yàn)主義者等各種思想家為代表的研究求知事業(yè)的主要傳統(tǒng)有這樣一個(gè)共同的假設(shè)，即有一種東西，既是獲取知識的先決條件，又不會因所獲得的新知識或信念的影響而被修正或摒棄[3]221-223。夏佩爾稱其為“預(yù)設(shè)主義的”科學(xué)觀，它旨在尋求確定性，它是基礎(chǔ)主義、本質(zhì)主義、先驗(yàn)主義的或追求超越意見的真理性知識。當(dāng)前，邏輯實(shí)證主義支持的科學(xué)主義的公共行政研究也有著這種追求普遍性、規(guī)律性、確定性的預(yù)設(shè)主義特征。但科學(xué)主義的預(yù)設(shè)觀則有著與現(xiàn)代主義相契合的時(shí)代特征，也有著對理性、效率、經(jīng)驗(yàn)、數(shù)字和因果聯(lián)系的特殊偏愛。

科學(xué)與否，與理論預(yù)設(shè)存在與否，是兩個(gè)命題；科學(xué)的內(nèi)容、性質(zhì)等反倒與擁有怎樣的理論預(yù)設(shè)密不可分[4]97-101。例如，“每個(gè)人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義的假設(shè)”被視為民主制行政的基礎(chǔ)*需要注意的是，這種平等限定在抽象的、形式化的政治平等領(lǐng)域。(美)文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海：三聯(lián)書店1999年版，第87頁。。而平等、正義、公平、自由、民主等價(jià)值問題的爭論是無休止的，研究中被作為預(yù)設(shè)的內(nèi)容大多是待決之問題或曰乞題，如果它們成為理論話題的一部分，那就意味著這種研究是沒有必然結(jié)論也無徹底性的。這些“本來應(yīng)該是需要論證的‘應(yīng)然’目的，卻成了不言自明的現(xiàn)實(shí)必然性”[5]28。我們判斷某種行政是好是壞，以及好壞程度，都依賴于某些特定的標(biāo)準(zhǔn)，似乎滿足這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就可以稱為好的，或者被判斷為差的。進(jìn)而，預(yù)設(shè)往往具有主體意義，它體現(xiàn)研究者的價(jià)值偏好或意識形態(tài)傾向。所以，霍布斯建議“一個(gè)人在推理時(shí)便必須注意語詞；它在我們關(guān)于事物本質(zhì)所構(gòu)想的意義以外還會具有說話的人的本質(zhì)、傾向與興趣所賦予的意義，比如德與惡等名詞便是這樣?！赃@類的名詞從來就不能用為任何推理的真實(shí)基礎(chǔ)”[6]27。這種主體性特征凸顯了理論預(yù)設(shè)的功能性或工具性特征。由于，預(yù)設(shè)發(fā)揮著公共行政理論研究的指導(dǎo)功能，它規(guī)定了什么是待解決的問題，什么是焦點(diǎn)，提出了一個(gè)包含答案的或已知答案的問題，因而，是服務(wù)于理論主體，促使理論自我建構(gòu)和自我實(shí)現(xiàn)的源動力。

公共行政理論預(yù)設(shè)與基于預(yù)設(shè)的理論直接地揭示了公共行政世界的基本內(nèi)容，構(gòu)筑了我們對公共行政的理解，以及需要何種知識來理解這一世界[7]6。這使我們不得不給予它們特別的關(guān)注。當(dāng)前，公共行政理論的思考起點(diǎn)無不溯源至官僚制、政治與行政二分法、行政原則等被視為傳統(tǒng)公共行政的那些“傳統(tǒng)”。至于當(dāng)時(shí)的公共行政具體是何種面貌，也只能靠穿戴這些理論透鏡去觀察，依據(jù)這些理論來解讀那時(shí)的公共行政世界。至于這些理論是否全面地反映了當(dāng)時(shí)的境況，是否因?yàn)闀r(shí)代的理論霸權(quán)而壓制了對立性的理論話語，皆不得而知。公共行政學(xué)的研究被效率、民主、公平、正義等一系列價(jià)值所引導(dǎo)，并被應(yīng)用到諸如政府職能、公共財(cái)政、行政責(zé)任等議題上。同時(shí)，依照某些特定的假設(shè)，我們將公共行政判斷為公平的、正義的、高效的、有回應(yīng)性的，判斷一項(xiàng)研究是成功的、可信的。我們對公共行政學(xué)科的定位、公共行政發(fā)展階段以及對公共行政研究途徑的劃分同樣暗含著預(yù)設(shè)。全鐘燮分析了公共行政的科學(xué)觀、藝術(shù)觀和社會建構(gòu)觀在概念定位、研究方法、現(xiàn)實(shí)觀、行為方式等方面的差異[8]63。在尼古拉斯·亨利看來，公共行政學(xué)的學(xué)科歸屬似乎一直在政治學(xué)與管理學(xué)之間來回?fù)u擺。政治學(xué)視野為公共行政提供定向的問題，管理學(xué)提供的則是焦點(diǎn)*這一過程可以參見(美)尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，孫迎春譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2011年版，第29-46頁。。亨利正是以這種定向或焦點(diǎn)作為依據(jù)來理解公共行政范式。羅森布羅姆對管理、政治與法律的公共行政途徑的劃分則是通過價(jià)值、組織結(jié)構(gòu)、對人的認(rèn)識、認(rèn)知模式、預(yù)算、決策觀、職能特征等不同側(cè)面比較來實(shí)現(xiàn)的[9]41。對于后現(xiàn)代公共行政理論家來說，公共行政理論在某種意義上就是一種“語言”。作為一種語言，它體現(xiàn)為一系列的假設(shè)、直覺、觀念、方法、擔(dān)憂和希望，正是這些東西形成了公共行政的認(rèn)識，指導(dǎo)著公共行政的作為[10]2。當(dāng)然，預(yù)設(shè)并不是一成不變的，公共行政學(xué)科成長與理論范式革新就是預(yù)設(shè)革新的過程。但不管人們?nèi)绾慰创残姓瑢σ粋€(gè)“好”的公共行政的要求，以及對“美好”生活的追求，則是公共行政理論發(fā)展的內(nèi)在動力?？梢哉f，公共行政中的理論預(yù)設(shè)是理想與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐得以勾連的中介，是公共行政理論的理論，是公共行政的“元理論”。

二、公共行政理論預(yù)設(shè)的意義限度

1.作為一種研究方法

預(yù)設(shè)是研究展開與理論成立的邏輯前提。我們需要從某一預(yù)設(shè)出發(fā)對現(xiàn)實(shí)進(jìn)行加工，依靠某些理論指導(dǎo)來認(rèn)識世界、解釋世界，之后才可能有意識地改造世界。雖然，“我們不能設(shè)想人類能夠知道真實(shí)，這是顯然的。沒有人能夠‘看到’整個(gè)畫面，并準(zhǔn)確地描述和理解社會現(xiàn)實(shí)。我們必須依靠一些思想工具，來幫助我們探索社會現(xiàn)實(shí)”。但“深明官僚制理論的行政科學(xué)、深明國家理論的政治科學(xué)、深明市場理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)，并不窮盡所有可能性。只依靠這些思想工具，這本身就是進(jìn)一步探索的障礙?！盵11]7我們在從事研究時(shí)，經(jīng)常把什么是證據(jù)這一問題視為不證自明，這是由于我們信任和接受了一種文化慣例，而這種慣例大多是通過學(xué)校教育強(qiáng)加和灌輸給我們的。對這種“證據(jù)”所形成的拜物教，有時(shí)會使一個(gè)人僅僅因?yàn)橐恍┙?jīng)驗(yàn)研究沒有將有關(guān)“證據(jù)”的那個(gè)定義視為不證自明而拒絕這些研究[12]347。那些假借古代權(quán)威、西方圣賢的研究將預(yù)設(shè)深藏，用他們的偏見為自身研究的謬誤、為本土化的改革實(shí)踐埋下了禍根。這些理論預(yù)設(shè)所揭示的并不一定比它所掩飾的多，它們不僅成為公共行政研究發(fā)展的條件，也成為公共行政理論發(fā)展的障礙。

在公共行政的理論移植與比較研究中，我們?nèi)绻獓L試實(shí)現(xiàn)一種理解，實(shí)際上已經(jīng)預(yù)先承認(rèn)通過這種比較可以獲得某些收益。預(yù)設(shè)了有些方法或經(jīng)驗(yàn)、制度是可以超越時(shí)空，環(huán)境無涉的，并且我們認(rèn)為可以運(yùn)用自身的理性能力來理解作為類比對象雙方的過去、現(xiàn)在和未來，同時(shí)承認(rèn)理性結(jié)構(gòu)和理性的意義具有相通性。此外，這種研究模式有著肯定政治與行政二分，將行政技術(shù)化，承認(rèn)某種普遍適用的行政原則存在的可能。因?yàn)楸容^研究要為公共行政科學(xué)做出貢獻(xiàn)，總是要發(fā)現(xiàn)或聚焦于某些一致性的方面或一些普遍原理基礎(chǔ)才有研究的意義。這種尋求普遍有效的行政科學(xué)原理的沖動，在新公共管理時(shí)代或者以治理為基礎(chǔ)的行政范式時(shí)代鮮明地表現(xiàn)出來[13]第1章。而這也成為現(xiàn)時(shí)代我們可以廣泛地借鑒國外行政技術(shù)的潛在預(yù)設(shè)。預(yù)設(shè)的有效性取決于文化、制度等客觀的物理事實(shí)與社會性事實(shí)，每一種理論都有其規(guī)范性基礎(chǔ)，而這一基礎(chǔ)無論是形而上學(xué)的假設(shè)還是后形而上學(xué)的想象，其都是外在的、超越性的，若脫離歷史與情境，則是虛假的、誤置的。然而，當(dāng)我們引介理論之時(shí)，就將“他山之石”的生長環(huán)境預(yù)設(shè)為與我們同一的了，進(jìn)而就發(fā)生了情境預(yù)設(shè)的錯(cuò)置。理論預(yù)設(shè)有助于理論范式的系統(tǒng)構(gòu)建，有利于尋求普適性的理論，但也可能成為中聽不中用的“行政諺語”。

經(jīng)驗(yàn)主義者曾批判傳統(tǒng)邏輯學(xué)中預(yù)設(shè)對結(jié)論的蘊(yùn)含性，提出了基于經(jīng)驗(yàn)歸納的邏輯方法。實(shí)際上，在研究對象構(gòu)建的過程中，最具“經(jīng)驗(yàn)性的”技術(shù)選擇也不能脫離最具“理論性的”選擇。更準(zhǔn)確地說，只有將所有經(jīng)驗(yàn)材料都看做從一套預(yù)設(shè)推演出來的假設(shè)整體中的一部分，它們才能作為一種證明來發(fā)揮作用[12]346。無疑，基于經(jīng)驗(yàn)的研究方法也需要經(jīng)歷建立假設(shè)和進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)的過程，其理論預(yù)設(shè)既體現(xiàn)在其綜述或假設(shè)建立環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)在數(shù)據(jù)結(jié)論部分的分析與對策建議性內(nèi)容中。只是他們對這些假設(shè)本身以及假設(shè)背后的假設(shè)大多避而不談，或存而不論，又或者這些所謂的檢驗(yàn)不過是證明而已。研究總是要依據(jù)某種理論開展，并最終亮明自身的立場，自稱的“價(jià)值中立”是不可靠的。我們將得出的一些結(jié)論解釋力不足、應(yīng)用性差歸結(jié)為研究數(shù)據(jù)缺陷，自有其合理之處。然而，當(dāng)預(yù)設(shè)是假的，理論推理、數(shù)量分析如何精細(xì)縝密都已失去意義或大打折扣。重視經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證主義雖然對促進(jìn)中國公共行政的理論與實(shí)踐的發(fā)展發(fā)揮了促進(jìn)作用，但因價(jià)值規(guī)范問題研究的滯后，對實(shí)證研究中的假設(shè)以及假設(shè)的驗(yàn)證都缺乏反思，甚至對實(shí)證研究本身的反思都不夠。這也限制了此種研究路徑對公共行政理論成長的貢獻(xiàn)。同時(shí)，我們用是否可以經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)作為假設(shè)(預(yù)設(shè))驗(yàn)證的標(biāo)準(zhǔn)，那些不能被驗(yàn)證的被稱為“偽假設(shè)”。這種絕對化的知識預(yù)設(shè)不僅簡化和扭曲了真實(shí)世界中的人與公共行政的存在形式，也使理論理性的理想性及其引導(dǎo)功能被限制了，壓制了公共行政的想象力。

2.作為理論革新的標(biāo)準(zhǔn)

每一種自稱或被視為“范式”的公共行政都有著自身的理論信條。但自從政治與行政二分以及作為一種“理想類型”的官僚制被視為傳統(tǒng)公共行政的核心之后，如何對待政治與行政關(guān)系、是否能夠超越官僚制就成為公共行政理論范式的重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。麥克斯懷特認(rèn)為，“任何新的公共行政，如果它想名副其實(shí)，就必須超越這樣一種觀念：官僚是專家，只有他的以技術(shù)應(yīng)用為依托的介入，才能分析地解決政策問題的模糊性?！盵14]178麥克爾·巴澤雷的后官僚制范式就來自于與傳統(tǒng)官僚制范式在價(jià)值指向、行為原則等方面基本假定的比較[15]132。彼得斯對政府未來治理模式的探討的第一步工作就是反思舊時(shí)代公共行政的信條。胡德將網(wǎng)格/團(tuán)體文化理論運(yùn)用到公共行政研究中時(shí)，同樣也是通過闡明公共管理的傳統(tǒng)假設(shè)和自身的理論前提來加以區(qū)分[16]3-7。全鐘燮認(rèn)為新興的公共行政筑基于迥異于傳統(tǒng)公共行政的基本假定。這些基本假定將測試并挑戰(zhàn)構(gòu)成大型官僚體系的種種“習(xí)焉不察”的基礎(chǔ)。他通過與傳統(tǒng)公共行政在政治與行政關(guān)系、行政角色、事實(shí)與價(jià)值的關(guān)系等多元理論假設(shè)的對比來確立自身的“新興公共行政”理論模式[17]87-88。弗雷德里克森梳理了現(xiàn)代公共行政的五個(gè)模型(古典官僚模型、新官僚模型、制度模型、人類關(guān)系模型、公共選擇模型)關(guān)涉的主要理論家、經(jīng)驗(yàn)焦點(diǎn)、基本假定和價(jià)值追求，進(jìn)而確定了新公共行政的特殊性[18]11-18。新公共服務(wù)理論的建構(gòu)也是通過與老公共行政、新公共管理在公民觀念、公共利益定義、行政人員的角色、行政執(zhí)行、行政責(zé)任、行政領(lǐng)導(dǎo)等幾個(gè)方面的理解上的差異來展開的。通過將公共利益的民主價(jià)值觀、公民權(quán)和服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)[19]17-18，以此來代替基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的新公共管理理論。另外，也許是“理性人”的意識形態(tài)使得公共行政領(lǐng)域“一開始就被建立在錯(cuò)誤的基礎(chǔ)上”[14]198，使它對公共行政的合法性問題負(fù)有不可推卸的責(zé)任。因而，那些“新”的公共行政開始從現(xiàn)象學(xué)、存在主義、語言學(xué)那里汲取營養(yǎng)，改變著理性主義、功能主義的獨(dú)斷性和壟斷性。

然而，“給任何事物加上‘新’的標(biāo)簽都是一件很危險(xiǎn)的事情。當(dāng)理念、思想、概念、范式和理論被賦予新的標(biāo)簽時(shí)，這種危險(xiǎn)就會翻倍。那些宣稱新思想的人往往傾向于把以前的思想視為舊的或不成熟的甚或兩者兼而有之的東西?！盵18]3公共行政研究中的理論預(yù)設(shè)是多元的。這使理論研究者要實(shí)現(xiàn)真正的理論革新十分困難，例如，新公共行政學(xué)者認(rèn)定自己在構(gòu)建作為現(xiàn)代性理性形式的技術(shù)理性的替代，但同時(shí)遵循著現(xiàn)代性的另一中心要旨，即知識的漸進(jìn)發(fā)展[20]28。每一種“新”的理論都有代替老的或現(xiàn)有理論的企圖，但只有作為理論內(nèi)核的預(yù)設(shè)的變化帶來的新理論才是革命式的變革。檢視預(yù)設(shè)可以使我們理解所謂的“新”的意義，發(fā)現(xiàn)其真實(shí)性。新公共管理在對市場和社會的強(qiáng)調(diào)、對“顧客”的尊重中突破了官僚制?？墒侨绻覀?nèi)シ治鲂鹿补芾淼睦碚搧碓?，“?jīng)濟(jì)學(xué)和私人管理幾乎不能說是新的；管理主義的原則來自于它們，也就不是新的。”[21]290新公共管理的“新”也就失去了意義，我們賦予其“范式”的稱號似乎就有待商議了。也難怪胡德會說新公共管理是“新瓶裝舊酒”。而新公共行政僅僅是靠在公共行政的傳統(tǒng)價(jià)值結(jié)構(gòu)中補(bǔ)充“公平”來確立自身的地位，新公共服務(wù)則是用最傳統(tǒng)的政治哲學(xué)理念中對公民地位和身份的強(qiáng)調(diào)來彰顯自身“新”的原因。同時(shí)，如果我們檢視新公共管理、新公共行政、新公共服務(wù)以及后官僚制、新興的公共行政(或社會建構(gòu)主義的公共行政)的相關(guān)論著會發(fā)現(xiàn)，他們都將“治理”及其內(nèi)在預(yù)設(shè)作為自身理論建構(gòu)的重要基礎(chǔ)。而“治理”更是成為網(wǎng)絡(luò)治理、整體治理、協(xié)調(diào)治理等公共行政實(shí)踐“新”概括形式的理論與概念核心。我們甚至嘗試用治理或公共治理取代那些我們熟悉的舊稱號。如果以是否有“治理”為界，也許公共行政理論在歷史發(fā)展上只有兩個(gè)階段，即傳統(tǒng)以政府中心的公共行政和現(xiàn)代的多主體合作的公共行政；如果按照公共行政理論生長環(huán)境，我們可以將之劃分為傳統(tǒng)的、現(xiàn)代主義的和后現(xiàn)代主義的公共行政。如果我們以是否存在政府作為治理的核心主體為基礎(chǔ)來劃分，我們只能獲得有政府的治理和沒有政府的治理兩大類，此時(shí)也許公共行政本身的意義就需要被質(zhì)疑了。顯然，也許我們還沒有真正的理論革新。進(jìn)而言之，每一種所謂的“新”都在一個(gè)邏輯自洽的預(yù)設(shè)系統(tǒng)中建構(gòu)自身的理論，在對傳統(tǒng)理論預(yù)設(shè)的批判中發(fā)展自身的同時(shí)，也轉(zhuǎn)移著公共行政的研究焦點(diǎn)。因而，新理論的出現(xiàn)同樣也許只是帶來了新的預(yù)設(shè)或偏見。

3.作為學(xué)術(shù)共同體的基礎(chǔ)

一門科學(xué)或一個(gè)學(xué)科不可避免地要建筑在一些基本假設(shè)的之上，它使學(xué)者們以共享的知識或問題為基礎(chǔ)的對話成為可能。威爾遜的《行政之研究》提出了建立一門“行政科學(xué)”的目標(biāo)，他認(rèn)為公共行政的研究假設(shè)與私人管理是相同的。達(dá)爾則認(rèn)為，公共行政作為一種學(xué)科或一門潛在的科學(xué)，它的基本問題比單純的行政管理問題廣泛得多，必須以某種不言而喻的規(guī)范性假定來區(qū)別[22]153。約翰·高斯和德懷特·沃爾多也認(rèn)為政治理論是行政理論的先決條件。懷特1926年出版的《公共行政研究導(dǎo)論》提出了奠定公共行政研究基礎(chǔ)的四個(gè)關(guān)鍵性假設(shè)：第一，各級政府的行政過程都是一樣的，可以給予統(tǒng)一研究；第二，研究的基礎(chǔ)是管理而不是法律；第三，行政仍是藝術(shù)，但將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)的理想是可行的也是值得的；第四，行政已經(jīng)成為并將繼續(xù)是現(xiàn)代政府運(yùn)作的核心[23]19。當(dāng)前，公共行政研究似乎初步劃定了屬于自身的研究領(lǐng)地，目前的每一本公共行政學(xué)教材幾乎都限定在組織管理、人力資源管理、績效管理、戰(zhàn)略管理、財(cái)政和預(yù)算管理、公共政策分析、行政倫理等內(nèi)容上，這構(gòu)成了公共行政學(xué)與其他學(xué)科之間區(qū)分的標(biāo)志。然而，這些教授一般性公共行政知識的教材也并非沒有規(guī)范性傾向，例如，沙夫里茨等就將理解公共行政的政治特性的前提性作為教材編寫的一個(gè)基本假設(shè)[23]22，休斯的《公共管理導(dǎo)論》則基于對傳統(tǒng)公共行政概念及其諸種理論原則的拒斥與對新公共管理及其假設(shè)的支持[21]第1章。這些基本預(yù)設(shè)、概念、思維邏輯、研究方法、問題域等將分散的研究主體納入到一個(gè)共同體中，構(gòu)成了支撐和規(guī)約著公共行政學(xué)術(shù)共同體的范式。當(dāng)然，它也框定了原因與結(jié)果、動機(jī)與目的之間有限的選擇集或者說答案選項(xiàng)。

對于公共行政理論范式的強(qiáng)調(diào)部分源于知識可累積性的假設(shè)，即只有建筑在某一共同范式基礎(chǔ)之上的學(xué)科知識才具有累積性，才會為學(xué)科或?qū)I(yè)的科學(xué)化發(fā)展有所助益，否則，公共行政理論就好比建立在流沙之上。實(shí)際上，主流公共行政理論是否具有普遍意志的心智模式本身就是存疑的。美國未來公務(wù)服務(wù)于鑒定特別委員會在1992年提交給公共事務(wù)與公共行政院系全國聯(lián)合會的報(bào)告中以“多元創(chuàng)新”表達(dá)了這一點(diǎn)。他們將“多元創(chuàng)新”視為公共行政學(xué)科領(lǐng)域的首要特征。沃爾多對“大寫的公共行政”與“小寫的公共行政”的區(qū)分也反映了公共行政理論研究領(lǐng)域的這一特征[10]41-42。德魯里也認(rèn)為行政科學(xué)是典型的復(fù)數(shù)學(xué)科[24]1-18。這也是為什么戈倫比威斯基曾經(jīng)提倡公共行政的“迷你典范”的原因，這和默頓當(dāng)年在社會學(xué)提倡“中層理論”的發(fā)展是同樣的道理[25]22。公共行政學(xué)是一門年輕的學(xué)科，也是一門有待承認(rèn)的“科學(xué)”。這個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者們費(fèi)心盡力積累起來的學(xué)術(shù)地位實(shí)屬不易，而那些穩(wěn)固的假設(shè)正是其合法化地位的理論根據(jù)。學(xué)者們不愿去觸碰這一危及自身所屬學(xué)科地位的問題。我們認(rèn)為公共行政學(xué)有專屬的被稱為學(xué)科的特定的研究領(lǐng)地，但卻拒絕去思考公共行政有哪些理論根基，以避免打擊到自身的學(xué)科自信和學(xué)科自尊心。我們認(rèn)為行政改革、行政發(fā)展會有一個(gè)更好的方向，但這個(gè)方向或標(biāo)準(zhǔn)卻是依照理論推理或他國某個(gè)(偶然的)實(shí)踐范例被設(shè)定而成的。與此同時(shí)，我們認(rèn)為官僚制是可以超越的，但卻認(rèn)為公共行政的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、理性主義假設(shè)的主導(dǎo)地位不可置疑。這些都使我們處于理論研究的矛盾困境中。

公共行政學(xué)術(shù)共同體的存續(xù)無法拒絕改變?！叭魏我环N模式的一生都表現(xiàn)出一種有規(guī)律可循的節(jié)奏。在模式生命的暮年，為日益陷入模式的缺陷所導(dǎo)致的謬誤和困境而感到困惱，往往拋棄自己原來的一些預(yù)設(shè)(模式本身的結(jié)構(gòu)),對模式本身進(jìn)行新的調(diào)整，使它和自己的研究對象再次協(xié)調(diào)起來?！盵26]序言第1頁公共行政學(xué)術(shù)社群的理論預(yù)設(shè)在不同的歷史時(shí)段有著不同的內(nèi)容?！耙郧安淮嬖诘幕蛘J(rèn)為無足輕重的問題，隨著新范式的出現(xiàn)，可能會成為能導(dǎo)致重大科學(xué)成就的基本問題。當(dāng)問題改變后，分辨科學(xué)答案、形而上學(xué)臆測、文字游戲或數(shù)學(xué)游戲的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常也會改變?！盵27]95例如，隨著對組織知識了解的增多，我們開始質(zhì)疑典型官僚組織背后的基本假設(shè)，如層級節(jié)制是否必要，如何更好地滿足對象的需求，如何將組織成員納入解決問題的過程，等等[17]191-192。我們對政治與行政關(guān)系、政府與公民關(guān)系、公共行政核心價(jià)值觀念的變化，促使我們的公共行政理論重心從“行政”轉(zhuǎn)向“公共”的部分，公共財(cái)政、公共管理、公共服務(wù)等概念流行起來。而“在所謂的新治理模型中，我們并不預(yù)先假定某些事務(wù)是政府的還是私人的，而是假設(shè)政府事務(wù)和私人事務(wù)都是公共的。”[28]7這無疑擴(kuò)展了我們?nèi)绾谓鉀Q公共問題、回應(yīng)公共需求、實(shí)現(xiàn)公共利益的方法論視野，擴(kuò)充著公共行政學(xué)的學(xué)科邊界、學(xué)術(shù)隊(duì)伍。

公共行政理論與實(shí)踐范式的轉(zhuǎn)變基于從主體性哲學(xué)到主體間性哲學(xué)，從私域哲學(xué)到公域哲學(xué)，從認(rèn)識論哲學(xué)到語言哲學(xué)的不同哲學(xué)觀念。就如羅森布羅姆發(fā)現(xiàn)“同時(shí)滿足所有管理的、政治的及法律/憲法的要求是不可能的事情?！盵9]41亨利發(fā)現(xiàn)公共行政在管理學(xué)與政治學(xué)中間尋找一個(gè)平衡也是不可能的。當(dāng)政治學(xué)的定向在學(xué)術(shù)界里被嚴(yán)格界定時(shí)，管理學(xué)提供的焦點(diǎn)就被忽略了，反之亦然[29]29-46。他們的研究結(jié)論強(qiáng)調(diào)了不同范式之間的必然沖突或不可通約的特性。雖然，在公共行政學(xué)說史上，價(jià)值取向(效率還是民主)、學(xué)科歸屬(自然科學(xué)還是人文科學(xué))、研究路徑(立足于政治哲學(xué)的規(guī)范研究還是從屬自然科學(xué)的邏輯實(shí)證)上的“西瓦之爭”并沒有勝負(fù)之分，不同理論取向的爭論使“公共行政學(xué)”自身獲得了勝利，但它所暴露出來的問題是，公共行政研究中的理論預(yù)設(shè)大都是非此即彼的二元，具有缺乏辯證、易于極化的排斥性特征，表現(xiàn)在學(xué)術(shù)共同體上則是學(xué)術(shù)社群的封閉性、排斥性。

三、被懸置的預(yù)設(shè)

在以上的討論中，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共行政研究中的理論預(yù)設(shè)行為可辨識性和應(yīng)用方式不同，有的是潛在的，有的是顯明的，有的是語義意義上的，有的則是語用意義上的，但它們都以自覺和不自覺兩種相對狀態(tài)出現(xiàn)。不自覺的理論預(yù)設(shè)包括自發(fā)的和潛在的兩種情況。當(dāng)研究者盲目地接受一種不證自明觀點(diǎn)時(shí)，屬自發(fā)的預(yù)設(shè)。此類預(yù)設(shè)顯得散亂，不成系統(tǒng)，甚或相互矛盾，屬雛形階段的預(yù)設(shè)。潛在的則是指在展開自己體系甚或反對先前的體系和預(yù)設(shè)時(shí)，自己竟未意識到陷入另一類預(yù)設(shè)之中，屬于在反對、攻擊的背后隱藏著的一種對理論預(yù)設(shè)的承認(rèn)、肯定[4]97-101。公共行政理論預(yù)設(shè)的意義限度告訴我們謹(jǐn)慎地對待一項(xiàng)理論是多么重要。可當(dāng)前公共行政研究中對理論預(yù)設(shè)的態(tài)度還處于不自覺的階段。我們對現(xiàn)實(shí)的分析、理論創(chuàng)作總是要通過幾十年、甚至幾百年前的著作來加以佐證和說明，在尊重先賢與知識產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，不加反思和質(zhì)疑地援用。似乎這些理論、觀念、概念是神定、先在的，似乎它們都是普適的、永恒的、無庸置疑的真理，不加檢討地推崇備至。對一個(gè)公共行政理論議題的界定、條件和標(biāo)準(zhǔn)，等等，都以西方實(shí)踐為基礎(chǔ)，引用他國的著作來證明本國問題的研究(就如同我在本文中也在做的)。而在這一參考系中卻有意無意地將五花八門的國外實(shí)踐簡化為美國或英國的某一種。挾洋自重，言必稱國外，已成為一種嘩眾取寵的學(xué)術(shù)時(shí)尚和理論話語的必備裝飾物。有時(shí)在一項(xiàng)研究中所隱藏的預(yù)設(shè)是混亂的，多種相互沖突的預(yù)設(shè)可以交叉出現(xiàn)，經(jīng)常是“以己之矛攻己之盾，以己之盾破己之矛”。對預(yù)設(shè)的不明與不統(tǒng)一使研究基礎(chǔ)和目標(biāo)零碎不堪，觀點(diǎn)、分析邏輯、對策建議在不同預(yù)設(shè)指導(dǎo)中游移不定。表面上深奧的內(nèi)容，實(shí)際上是邏輯混亂的堆砌。這并不是對辯證法良好把握的表現(xiàn)，而是理論研究不成熟的體現(xiàn)。對預(yù)設(shè)在邏輯自洽上自覺貫徹的不足，不僅擾亂了理論成長的視界與邏輯，也容易誤導(dǎo)公共行政的實(shí)踐。而從不自覺到自覺的轉(zhuǎn)化，既是研究主體理論成熟的表現(xiàn)，也可以呈現(xiàn)出學(xué)科發(fā)展的歷史軌跡。

每一種理論的產(chǎn)生都以它所處的社會歷史環(huán)境為自己的存在性約束或前提，而且，預(yù)設(shè)功用的發(fā)揮取決于特定的言說主體、言說方式與言說情境。由于預(yù)設(shè)被隱藏在實(shí)踐表象或理論外層之后，加上研究者缺乏自覺地省思，使我們不自覺地落入了一個(gè)個(gè)理論圈套。那些看似多樣的選擇實(shí)際上是同一預(yù)設(shè)支配下的限定性選項(xiàng)；表面上的替代性選擇，實(shí)為同一預(yù)設(shè)下的反應(yīng)性策略而已。例如，新公共管理通過師法于私人部門豐富了我們的治理工具，但它不論多么強(qiáng)調(diào)技術(shù)層面的價(jià)值中立，也無法回避其產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)與社會背景，尤其是其新自由主義的意識形態(tài)基礎(chǔ)。它選擇了公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等作為自身的理論基礎(chǔ)，而其中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、個(gè)人主義分析方法、政府失靈假設(shè)等自然也成為其內(nèi)在預(yù)設(shè)。在公共行政責(zé)任如何實(shí)現(xiàn)方面，在芬納與弗雷德里克的著名爭論中，不論我們是贊成弗雷德里克的內(nèi)在主義，還是支持芬納的規(guī)制主義，都預(yù)設(shè)了對民主行政的贊同，預(yù)設(shè)了對公共行政人理性存在的認(rèn)可(雖然是以不同形式發(fā)揮著作用的理性)。二者爭論的更深層次問題則是政治(民主)與行政關(guān)系、事實(shí)與價(jià)值的關(guān)系。而且芬納和弗里德里克“似乎都持有一種靜態(tài)的本體論，相信人類有一個(gè)本質(zhì)，其在一個(gè)客觀的、具體的意義上說或者‘是’可信賴的，或者是不可信賴的。……他們共同持有的這一靜態(tài)的本體論的假設(shè)將他們的話語在所有方面都轉(zhuǎn)換成了對事實(shí)的歧見。盡管這在某些方面僅僅是潛在的，但卻結(jié)構(gòu)了對話的前提。”[14]34-35再比如，當(dāng)我們贊成弗雷德里克森等新公共行政主義者對樂善好施的、道德英雄式的公共行政倫理的贊同之時(shí)，當(dāng)我們贊成哈蒙、全鐘燮、登哈特等對公共行政的行動分析之時(shí)，都在某種程度上表達(dá)了對一種新型的政治與行政二分和一種新型的個(gè)體主義方法論的支持，對傳統(tǒng)理性主義分析方法(以及對“理性”的假定)的反叛以及對何為公平、正義的重新理解。那些以話語分析為中心的后現(xiàn)代公共行政似乎承擔(dān)了更多的倫理期待，實(shí)際上卻只是邏輯實(shí)證主義傳統(tǒng)的新形式，是對公共行政科學(xué)化的大步皈依。而分權(quán)、放權(quán)、合作治理等多樣化的改革思維與實(shí)踐都服務(wù)于進(jìn)步主義的意識形態(tài)，似乎只要變動，前面的就會更好。公共行政研究在追求“科學(xué)”身份和學(xué)科地位之時(shí)，將自身限于“行政”，卻往往忽視了自身賴以存在的基礎(chǔ)、背景或前提。由于對公共行政理論預(yù)設(shè)功能特性與功能邊界的缺乏理解，使公共行政理論對話流于表面，使公共行政理論與實(shí)踐之間的縫隙永遠(yuǎn)無法彌合。

結(jié)語：掀起對公共行政理論預(yù)設(shè)的批判

任何預(yù)設(shè)都有其服務(wù)的歷史、價(jià)值與主體，都有其功能限度。公共行政實(shí)踐及其所處的社會現(xiàn)實(shí)是流動的，對于理論預(yù)設(shè)的需求有著時(shí)空上的、主體上的以及內(nèi)涵上的差異。試圖發(fā)展公共行政學(xué)，構(gòu)筑契合本土實(shí)踐的公共行政理論，而將內(nèi)在預(yù)設(shè)懸置顯然無濟(jì)于事。我們要把那些懸置已久的東西挖出來，掀開那些包裹著理論內(nèi)核的面紗，掀起對公共行政理論預(yù)設(shè)的批判，使公共行政理論可以與不斷發(fā)展著的公共行政實(shí)踐相契合，使公共行政理論更為有效地指導(dǎo)公共行政實(shí)踐。當(dāng)然，在公共行政學(xué)的發(fā)展中公共行政理論預(yù)設(shè)并非從未受到關(guān)心或批判，只不過這種批判無論作為研究方法還是研究主題，都是邊緣性的?；蛘邽榱司S護(hù)一門學(xué)科、一個(gè)理論的穩(wěn)固性，他們有意無意地忽略了，又或者過往的批判并不徹底以至于從未實(shí)現(xiàn)徹底地反思。但維護(hù)一種理論的穩(wěn)固性、固守學(xué)科視界不應(yīng)成為理論研究者的主導(dǎo)責(zé)任。

現(xiàn)實(shí)地看，被置于預(yù)設(shè)地位的一般是那些在理論界為學(xué)者們所熟知和運(yùn)用的觀點(diǎn)、方法和原則，而這些又往往與社會常識所契合，從而顯得易于接受，抑或者被稱為常識而不允許質(zhì)疑。然而，也正是因?yàn)槔碚擃A(yù)設(shè)的常識性甚至經(jīng)驗(yàn)性又增強(qiáng)了我們檢視和批判這些預(yù)設(shè)和預(yù)設(shè)行為的必要性。常識常常會欺騙我們，因?yàn)樗呀?jīng)成為一種意識形態(tài)，成為僵化和阻礙我們進(jìn)行理論創(chuàng)新的教條或韁繩。依據(jù)常識的理論創(chuàng)造與理論回答都必然被常識所困，因而，最為現(xiàn)實(shí)的批判也許是對那些“常識”的批判。

[1](奧地利)費(fèi)耶阿本德：《反對方法》，周昌忠譯，上海：譯文出版社1992年版。

[2](英)貝弗里奇：《科學(xué)研究的藝術(shù)》，陳捷譯，北京：科學(xué)出版社1979年版。

[3](美)達(dá)德利·夏佩爾：《理由與求知》，諸平等譯，上海：譯文出版社1990年版。

[4]傅德田等：《理論預(yù)設(shè)：倫理學(xué)研究中一個(gè)不可忽視的問題》，載《浙江社會科學(xué)》2001年第3期。

[5]《馬克思恩格斯全集》(第3卷)，北京：人民出版社2002年版。

[6](英)霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)等譯，北京：商務(wù)印書館1986年版。

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[12](法)皮埃爾·布迪厄等：《實(shí)踐與反思：反思社會學(xué)導(dǎo)引》，李猛等譯，北京：中央編譯出版社1998年版。

[13](美)費(fèi)勒爾·海迪：《比較公共行政》，劉俊生譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2006年版。

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[16](英)克里斯托弗·胡德：《國家的藝術(shù)》，彭勃等譯，上海：上海人民出版社2004年版。

[17](美)全鐘燮：《公共行政：設(shè)計(jì)與問題解決》，黃曙曜譯，臺北：五南圖書出版公司1994年版。

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[27](美)托馬斯·庫恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，金吾倫等譯，北京：北京大學(xué)出版社2003年版。

[28](美)喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2003年版。

[29](美)尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，孫迎春譯，北京：中國人民大學(xué)出版社2011年版。

責(zé)任編輯 胡章成

The Theoretical Presupposition and Limitation in the Research of Public Administration

ZHU Guo-wei

(SchoolofMarxism,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

As the ‘meta-theory’ of the public administration, the presupposition of public administration theory statutes and guides the public administration including the discipline orientation, the value orientation, the concept selection, the research technique and the issue range. The meta-theory satisfies the demand of subject as well as the individual orientation of the research subject, which shows its instrumental characteristics. Nevertheless limitation exists in the presupposition of public administration theory as a research method, a basic of the public administration academic community and a standard of the theory renovation. The fact is that nowadays the researchers are mostly lack of an introspection while applying the theoretical presupposition. This suspended problem needs to be critically reflected.

public administration; theoretical presupposition; suspension; limit

朱國偉，管理學(xué)博士，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國政府與政治、行政學(xué)理論。

教育部人文社科青年項(xiàng)目(13YJC810028)；國家社科基金青年項(xiàng)目(14CZZ023)

2015-05-04

D035

A

1671-7023(2015)04-0058-08