基層檢察機關(guān)強化案件管理的探索與思考

徐百堅劉潤發(fā)肖新奇

（1.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001；2.湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100；3.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600）

基層檢察機關(guān)強化案件管理的探索與思考

徐百堅1劉潤發(fā)2肖新奇3

（1.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001；2.湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100；3.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600）

檢察機關(guān)案件管理不僅是規(guī)范司法行為的重要途徑，而且也是加強檢察權(quán)內(nèi)部運行監(jiān)督制約的重要保障。面對人民群眾對司法公正的殷切期待，案件管理部門要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，擔負監(jiān)督、服務、參謀的主要職能，全面規(guī)范檢察人員的司法行為，走向科學高效管理之路。

檢察機關(guān)；案件管理；規(guī)范司法；監(jiān)督制約；職能定位

加強案件管理不僅是健全檢察權(quán)運行機制的有效方式，而且也是保障人民群眾參與司法的重要途徑。檢察機關(guān)要在全面總結(jié)各地案件集中管理工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，準確把握案件管理部門的職能定位，切實履行案件管理的管理、監(jiān)督、服務、參謀職能，促進檢察人員規(guī)范司法行為，提升執(zhí)法公信力。

一、基層檢察機關(guān)開展案件管理的運行效果

開展案件管理機制改革，是全面推進依法治國的重要體現(xiàn)，是順應新形勢下檢察工作科學發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，對于促進檢察機關(guān)正確履行法律監(jiān)督職能，規(guī)范司法行為，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）開展案件管理有利于提升檢察管理科學化水平。開展案件管理能夠促使辦案業(yè)務與管理事務相分離，提高業(yè)務部門和綜合部門管理的效率。長期以來，檢察機關(guān)的辦案業(yè)務和事務管理往往混為一體，難以區(qū)分，從而導致“重案件審查、輕案件管理”。由于承辦人通常肩負著辦案和管理的雙重責任，這樣不僅影響了案件辦理的質(zhì)量，而且弱化了內(nèi)部監(jiān)督制約，容易出現(xiàn)監(jiān)督環(huán)節(jié)的漏洞。因此，將辦案業(yè)務和管理事務適度相分離是檢察機關(guān)提升管理科學化水平的必然要求。檢察管理科學化是基層檢察機關(guān)推進四化建設(shè)的重要內(nèi)容。開展案件集中管理是檢察機關(guān)在執(zhí)法辦案業(yè)務領(lǐng)域中推進檢察管理科學化的集中體現(xiàn)。案件管理科學化的探索經(jīng)歷了由自發(fā)到自覺，分散到統(tǒng)一，自下而上到自上而下的發(fā)展過程。檢察職能的切實履行，關(guān)鍵在于檢察管理的科學化，而檢察管理科學化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)則在于檢察業(yè)務管理的科學化。各地成立案件管理中心以后，承辦人能夠集中精力審查案件。而不像從前除了審查案件，還要自己負責案件的收發(fā)移送、法律文書的填寫等程序性工作?？梢?，開展案件管理是推動檢察業(yè)務管理科學化的重要舉措，也是基層檢察機關(guān)提高執(zhí)法辦案效率的自覺選擇。

（二）開展案件管理促進了檢察權(quán)的規(guī)范有效運行。案件管理主要是對案件流程、案件質(zhì)量、案件統(tǒng)計信息等內(nèi)容進行集中管理，主要任務是對檢察機關(guān)辦理的案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案件評查、統(tǒng)計分析，規(guī)范各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法行為。實踐表明，開展案件集中管理從源頭上減少或遏制了違法違紀行為的發(fā)生，最大限度地避免了不規(guī)范執(zhí)法、不規(guī)范辦案、不規(guī)范操作的現(xiàn)象。案件流程管理是對從案件線索受理到初查、立案、決定逮捕、提起公訴等一組活動進行系統(tǒng)識別和管理的方法，減少了傳統(tǒng)模式下案件流轉(zhuǎn)繁瑣、司法內(nèi)耗加大、工作扯皮增多等問題，實現(xiàn)了訴訟的經(jīng)濟性。案件管理部門在統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評等過程中履行職責，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的統(tǒng)一、歸口、全程、動態(tài)管理，其目的就是促進檢察權(quán)內(nèi)部運行的規(guī)范有效，防止檢察權(quán)的濫用，保證法律監(jiān)督職能的順利實現(xiàn)。

（三）開展案件管理加強了對業(yè)務部門執(zhí)法辦案行為的監(jiān)督制約。開展案件集中管理旨在建立健全統(tǒng)一受案、全程管理、動態(tài)監(jiān)督、案后評查、綜合考評的執(zhí)法辦案監(jiān)督機制。以統(tǒng)一業(yè)務應用軟件為載體，充分發(fā)揮案管部門的服務職能，對反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴等業(yè)務部門的辦案情況進行梳理、分析和對比，直觀反映案件流程和發(fā)展態(tài)勢，并對所辦的案件開展風險評估和預警，努力查找規(guī)律性、傾向性、苗頭性的問題，為領(lǐng)導科學決策和業(yè)務部門執(zhí)法辦案提供參考依據(jù)。由案件管理部門集中負責檢察環(huán)節(jié)案件的收發(fā)移送和流程監(jiān)控，有利于強化自身監(jiān)督制約，提高辦案質(zhì)量和效率。?這種管理方式實質(zhì)上是將分散管理改為集中管理，從傳統(tǒng)操作模式改為信息化管理，進一步強化了案件管理部門對執(zhí)法辦案的監(jiān)督，不僅是辦案方式改革，而且是一場思想革命。不僅如此，案件當事人和人民群眾可以通過案件信息平臺及時查詢案件辦理進展情況，恰恰順應了公眾參與司法的現(xiàn)實需求。

二、基層檢察機關(guān)案件管理的實踐困境

檢察機關(guān)開展案件管理在規(guī)范司法行為、提升執(zhí)法公信力方面發(fā)揮了積極作用，但作為一件新生事物，案件管理也給基層檢察機關(guān)帶來了新的挑戰(zhàn)。可以說，思想認識不到位、信息化程度不高、案件質(zhì)量管理缺位、監(jiān)督制約乏力、配套機制不夠健全等均是檢察機關(guān)案件管理面臨的現(xiàn)實難題。

（一）開展案件管理的主動性和積極性不夠。由于傳統(tǒng)執(zhí)法辦案思維和管理模式的束縛，不少地方對案件管理的重要性和緊迫性認識不夠，沒有真正充分利用案件管理軟件系統(tǒng)對檢察環(huán)節(jié)的案件進行統(tǒng)一管理。部分檢察干警思想認識不到位，加之老齡化問題，不能充分利用軟件系統(tǒng)實施案件的統(tǒng)一管理。有的地方對案管工作的職能定位不準，管理模式混亂，有的地方對案管部門與其他部門之間的職責劃分不清，甚至在管理環(huán)節(jié)上對業(yè)務部門存在脫節(jié)、空檔的現(xiàn)象，不利于案件管理工作的順利開展。此外，由于應用軟件上線處于探索和改進的過程，有的業(yè)務部門對案管工作不夠重視，甚至不理解、不配合案件管理工作。

（二）案件管理系統(tǒng)信息化程度不高。雖然最高人民檢察院統(tǒng)一開發(fā)了案件管理系統(tǒng)軟件，但由于這一管理系統(tǒng)尚處于探索階段，在實踐中遇到了不少難題和困境，增加了案件管理和業(yè)務部門的工作量，客觀上影響了案件管理的規(guī)范有效運行。于是，有的地方自行研發(fā)案件管理系統(tǒng)軟件來控制案件流轉(zhuǎn)，但由于大多數(shù)數(shù)據(jù)、報表需要重復輸入，加之案件預警還需人工操作，導致案件管理浪費了大量的人力、物力、財力。不少地方案件管理部門沒有充分履行監(jiān)督職能，對于業(yè)務科室部分案件未在網(wǎng)上辦理或者網(wǎng)上文書填寫不規(guī)范等，未能充分發(fā)揮辦案軟件的監(jiān)督功效，從而使網(wǎng)上辦案流于形式。此外，由于目前公檢法三機關(guān)之間的案件管理網(wǎng)絡系統(tǒng)不能相互銜接和傳輸文件，導致案件管理部門在發(fā)揮同步跟蹤、事前監(jiān)督方面的作用遠遠不夠，無形中增加案件管理部門的工作量。

（三）案件質(zhì)量管理和監(jiān)督制約亟待加強。目前檢察機關(guān)對案件質(zhì)量管理主要是通過檢察長、主管副檢察長的宏觀管理、業(yè)務部門負責人的直接管理、綜合部門的多頭管理，上級業(yè)務部門的監(jiān)督管理來實現(xiàn)的，案件管理中心主要負責對案件辦理程序的監(jiān)控，案件質(zhì)量管理制度沒有真正建立。案件管理部門往往注重案件質(zhì)量結(jié)果管理，而忽視案件辦理過程管理，很難對案件質(zhì)量進行事前預測、事中矯正。有的業(yè)務科室備案不及時，案件管理部門對備案不審查或?qū)彶椴簧钊?，沒有對案件的進展情況進行全程監(jiān)督，很難及時發(fā)現(xiàn)辦案中存在的問題和趨勢，無法準確掌握案件管理中案件流程，也不能及時提出改進辦案工作的措施。一些基層檢察機關(guān)的法律文書在辦結(jié)以后才在網(wǎng)上錄入，致使案件管理中心無法實時監(jiān)控辦案流程。

（四）案件管理配套機制有待完善。各地案管部門的工作制度和實施細則較多，但案件管理的配套機制卻尚未真正建立。案管部門對案件的監(jiān)督還停留在辦案時的監(jiān)督，缺乏對辦案程序等方面的跟蹤監(jiān)督，建立案件管理部門與業(yè)務部門之間銜接緊密、信息暢通的機制亟待加強。另外，檢察機關(guān)案件管理工作與公安、法院之間的銜接機制有待理順，目前公檢法三機關(guān)之間的案件管理信息共享平臺機制尚未建立。部分基層檢察機關(guān)也未建立和健全案管工作督促、責任和獎懲機制，現(xiàn)行的辦案機制除案件承辦人對案件事實和證據(jù)負責外，其他各辦案環(huán)節(jié)的責任難以明確，辦案各環(huán)節(jié)責任分散。案件管理部門在規(guī)范案件辦理流程、增強協(xié)調(diào)溝通等方面發(fā)揮的作用不夠，錯案責任追究制度也難以落實，案件辦好辦壞與辦案人員的獎懲并無直接關(guān)系，案件管理部門許多工作只能流于形式。

三、基層檢察機關(guān)強化案件管理的基本路徑

加強案件管理是檢察機關(guān)一項新的重要探索,是一項具有全局性和基礎(chǔ)性的檢察工作,必須強化統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各級檢察機關(guān)要按照中央深化司法改革和檢察改革的總體要求,充分發(fā)揮現(xiàn)代信息科學技術(shù)的支撐作用,真正把加強案件管理作為推進檢察業(yè)務建設(shè)、提高法律監(jiān)督能力的重中之重，不斷優(yōu)化和升級完善案件管理系統(tǒng)整體功能,按照厘清權(quán)責、明確程序、規(guī)范運行的原則,加強案件管理制度建設(shè)和機制完善,提升案件管理能力。

（一）加強案件管理要切實轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。理念是行動的先導，是執(zhí)法辦案的指南。各級檢察機關(guān)黨組要統(tǒng)一思想，樹立正確的法治理念，堅持案件管理科學化的導向，推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。案件質(zhì)量是司法公正的生命線。基層檢察干警要牢固樹立案件質(zhì)量意識，把案件質(zhì)量放在辦案的首要位置，把案件質(zhì)量貫穿于執(zhí)法辦案的全過程，自覺接受案件管理部門的流程監(jiān)督,支持案件管理部門履行監(jiān)管職責。案件管理部門工作人員要發(fā)揮案件管理部門“監(jiān)督、管理、參謀、服務”的功能，強化案件管理業(yè)務知識學習，深刻領(lǐng)會“兩法兩規(guī)則”以及檢察執(zhí)法基本規(guī)范，熟練掌握檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)操作。準確把握“案件管理”的基本內(nèi)涵，牢固樹立以服務業(yè)務促進案件管理的工作理念，切實做好案件動態(tài)流程監(jiān)控和業(yè)務部門執(zhí)法辦案監(jiān)督，定期對案件質(zhì)量情況進行重點評查和專項評查，通過管理督促檢察業(yè)務執(zhí)法規(guī)范。牢固樹立“陽光檢務”的服務理念，以案件管理室為依托，設(shè)立多功能檢務大廳公開檢察機關(guān)辦案流程和相關(guān)法律制度，提供法律咨詢、舉報控申、案件信息查詢、律師閱卷預約等窗口服務，設(shè)立專門的律師閱卷室，提供電子卷宗閱卷，充分告知和保障訴訟當事人及其代理人權(quán)利，確保檢察權(quán)在陽光下運行，彰顯檢察機關(guān)執(zhí)法為民的價值理念。

（二）加強案件管理要嚴格規(guī)范司法行為。案件管理要以法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，在檢察長的領(lǐng)導下，對案件程序?qū)嵭辛鞒瘫O(jiān)控和質(zhì)量考評。積極推進網(wǎng)上辦案，辦案部門要嚴格按照程序法要求，統(tǒng)一在網(wǎng)上辦理案件、網(wǎng)上審批法律文書、網(wǎng)上提請結(jié)案。案件管理部門要把好案件受理入口關(guān)、出口關(guān)，對辦案流程的執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)督，堅決糾正程序違法的案件，必要時在網(wǎng)上設(shè)置案件流程控制點，明確受案和結(jié)案時間，對法律文書開具時間進行統(tǒng)一登記，準確掌握立案、批捕、起訴、退補等與法律時限直接相關(guān)的準確日期，督促承辦人及時審結(jié)案件。全面開展對辯護人及訴訟代理人的接待工作，履行閱卷接待、接受調(diào)取或收集相關(guān)證據(jù)的申請、向被害人或其近親屬或者被害人提供的證人收集與案件相關(guān)材料的申請、提出要求聽取意見的申請、提供書面意見，對于沒有明確規(guī)定需要由案件管理部門統(tǒng)一接待的申請回避、申請變更或解除強制措施、申請通信與會見等，也可結(jié)合工作實際納入案件管理工作職能范圍。理順與相關(guān)業(yè)務部門的職能劃分。加強與控告申訴、偵查監(jiān)督、公訴、反貪、反瀆、研究室等部門的溝通協(xié)調(diào)，及時開展案件督察和案件質(zhì)量評查，強化執(zhí)法辦案風險評估。引導檢察干警運用法治思維和法律手段應對案件管理，提升司法行為的嚴格規(guī)范、理性文明程度，提升人民群眾的滿意度。

（三）加強案件管理要走向信息科學化。要促進案件管理信息化與規(guī)范司法行為的深度融合，確保案件管理對檢察環(huán)節(jié)各個司法行為的全網(wǎng)絡跟蹤管理，實現(xiàn)對案件辦理的全方位信息化管理。盡快研制統(tǒng)一的融辦案、管理、統(tǒng)計、分析于一體的軟件系統(tǒng)和信息化平臺，實現(xiàn)全國檢察機關(guān)案件信息縱向和橫向互聯(lián)共享，強化案件管理工作的物質(zhì)保障。充分利用案件管理系統(tǒng)，加強對案件辦理的流程管理、質(zhì)量控制、信息統(tǒng)報，逐步實現(xiàn)辦案信息數(shù)據(jù)網(wǎng)上收集、傳輸、存儲、分析、處理，案件管理網(wǎng)上運行、預警、監(jiān)督、考評，提高案件管理信息化水平。要根據(jù)辦案規(guī)律和質(zhì)量要求，針對辦案中經(jīng)常出現(xiàn)的具普遍性、傾向性的質(zhì)量問題以及涉及辦案各法律期限等事項，拓展案件管理的預警提示功能。一旦指標接近預警線，由系統(tǒng)發(fā)出警示，使相關(guān)人員能夠及時發(fā)現(xiàn)修正。加強案件信息資源分享，案件管理部門要通過完善重大典型案件專報制度、辦案情況定期分析和上報制度、辦案信息審查和對下指導工作制度、案例編纂工作，加強對辦案部門各類業(yè)務數(shù)據(jù)的規(guī)范統(tǒng)計、深度挖掘和動態(tài)分析，為案件質(zhì)量效能監(jiān)察、辦案部門執(zhí)法檢查、案件督察提供素材和參考，以實現(xiàn)案件基礎(chǔ)信息與管理評價信息的有機整合。同時，要加強與公安機關(guān)、法院的案件管理軟硬件建設(shè)，共同研發(fā)公檢法辦案軟件協(xié)接機制，統(tǒng)一案件出入口，通過“一站式”窗口服務提供集中服務，減少三機關(guān)之間繁瑣的程序和錄入導出工作量。

（四）加強案件管理制度建設(shè)和機制完善。明確案件管理的基本職責、工作流程和工作標準，規(guī)范案件管理部門對檢察機關(guān)各業(yè)務部門辦案活動實施集中統(tǒng)一管理和動態(tài)監(jiān)督的各種行為,建立業(yè)務部門權(quán)力運行清單，嚴格按照訴訟程序和節(jié)點流轉(zhuǎn)履行職責，確保各個部門依法嚴格履行相應的責任。不斷加強對執(zhí)法辦案全過程的管理,對于公安機關(guān)移送的案件,要重點審查是否屬于本院管轄,犯罪嫌疑人是否在案等相關(guān)材料信息,對于不符合受案的向公安機關(guān)說明理由不予受案。統(tǒng)一對外移送案件材料,嚴把案件入口關(guān)、分流關(guān)、程序關(guān)及出口關(guān)。以案件質(zhì)量和效率為導向?qū)Π讣修k人的行為、辦案結(jié)果、辦案效果實施考核和評價,尤其是對不批捕、不起訴以及撤案的案件進行重點評查,對檢察長批示交辦、督辦案件進行督查、評查,促進提升執(zhí)法質(zhì)量和水平，健全案件質(zhì)量監(jiān)督機制。通過規(guī)范案件管理監(jiān)督指導方式、流程和內(nèi)容，規(guī)范對內(nèi)指導，全面實施管理規(guī)范化，規(guī)范對外監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察建議在案件管理中的功能，完善案件管理的范圍與內(nèi)容、制作和送達、跟蹤和反饋、激勵和考核機制，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使案件管理的各個方面各個環(huán)節(jié)都有章可循。

DF832

A

1671-5136(2015)01-0067-03

2015-03-20

本文為2014年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題《案件辦理與案件管理協(xié)調(diào)機制研究》（XJ2014C05）的階段性成果。

徐百堅，男，湖南平江人，湖南人民檢察院檢察官。研究方向：刑法學；

劉潤發(fā)，男，湖南茶陵人，湖南省瀘溪縣人民檢察院副檢察長、法學博士。研究方向：檢察制度；

肖新奇，男，湖南湘陰人，湖南湘陰縣人民檢察院辦公室主任。研究方向：檢察制度。