完善中國殘疾人服務(wù)業(yè)立法的路徑選擇——以國際社會立法實(shí)踐為視角

完善中國殘疾人服務(wù)業(yè)立法的路徑選擇
——以國際社會立法實(shí)踐為視角

李娟

【摘要】殘疾人服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分。在闡述我國發(fā)展殘疾人服務(wù)業(yè)必要性、緊迫性的基礎(chǔ)上，本文以國際社會殘疾人服務(wù)立法實(shí)踐為視角，從殘疾人教育、就業(yè)、康復(fù)、無障礙環(huán)境等方面，分別對美國、日本、瑞典、韓國、新加坡等國具有代表性的立法實(shí)踐進(jìn)行考察；并借鑒國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對我國殘疾人服務(wù)業(yè)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行梳理和反思，進(jìn)而對完善我國殘疾人服務(wù)業(yè)立法提出建議。

【關(guān)鍵詞】殘疾人服務(wù)業(yè)國際社會立法實(shí)踐啟示與建議

【收稿日期】2015-03-22

【中圖分類號】D9

作者簡介:(李娟，廣東汕頭人，廣東省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員、青年學(xué)術(shù)研究中心副主任。)

一、引　言

黨的十八大報(bào)告提出：健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，切實(shí)保障殘疾人權(quán)益，是當(dāng)前和今后一個時期我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。這充分說明，為更好地實(shí)現(xiàn)殘疾人權(quán)益保障，必須加快殘疾人服務(wù)業(yè)發(fā)展已成為全黨和全國人民的共識。

中國是世界上殘疾人口最多的發(fā)展中國家。根據(jù)2010年第六次全國人口普查中國總?cè)丝跀?shù)及2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查中國殘疾人占全國總?cè)丝诘谋壤透黝悮埣踩苏細(xì)埣踩丝側(cè)藬?shù)的比例推算，截至2010年，中國殘疾人總?cè)藬?shù)為8 502萬人。*趙燕潮：《中國殘聯(lián)發(fā)布我國最新殘疾人口數(shù)據(jù), 全國殘疾人口逾8 500萬》，載《中國殘疾人》2012年第4期。其中，各殘疾等級人數(shù)分別為：重度殘疾2 518萬人；中度和輕度殘疾人5 984萬人。*我國8 502萬殘疾人中,各類殘疾人的人數(shù)分別為：視力殘疾1 263萬人；聽力殘疾2 054萬人；言語殘疾130萬人；肢體殘疾2 472萬人；智力殘疾568萬人；精神殘疾629萬人；多重殘疾1 386萬人。在中國殘疾人需求的四大服務(wù)內(nèi)容中，醫(yī)療服務(wù)需求72.78%，但實(shí)際滿足僅占35.61%；救助扶持需求67.68%，但實(shí)際滿足僅占12.53%；康復(fù)訓(xùn)練需求27.69%，但實(shí)際滿足僅占8.45%；輔助器具需求38.56%，但實(shí)際滿足僅占7.31%。*馬良：《中國殘疾人社會工作歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢分析》，載《殘疾人研究》2013年第1期?？梢?，目前我國殘疾人服務(wù)與殘疾人需求之間仍然存在很大的差距。發(fā)展殘疾人服務(wù)業(yè)不僅直接惠及8 502萬殘疾人士，而且將惠及2.6億以上的殘疾人家庭人口及殘疾人的其他親友。作為占據(jù)比例較大的社會弱勢群體，殘疾人群體的生活狀況直接關(guān)乎我國全面建成小康社會的進(jìn)程。

殘疾人服務(wù)業(yè)也是現(xiàn)代社會服務(wù)業(yè)的重要組成部分。殘疾人服務(wù)由政府及其相關(guān)職能部門統(tǒng)籌管理，以專業(yè)機(jī)構(gòu)為骨干，以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，以家庭鄰里為依托，以為殘疾人提供教育、就業(yè)、無障礙建設(shè)、康復(fù)訓(xùn)練、文化體育、法律維權(quán)等為服務(wù)主要內(nèi)容。若按服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來劃分，殘疾人服務(wù)可分為事業(yè)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)，事業(yè)服務(wù)具有非營利性，產(chǎn)業(yè)服務(wù)具有營利性。*殘疾人服務(wù)事業(yè)是殘疾人服務(wù)業(yè)的基本內(nèi)容，主要提供確保底線公平所必需的基本公共服務(wù)，以非營利為準(zhǔn)則，通常由政府及其相關(guān)部門設(shè)置的相關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，或者由政府及其相關(guān)部門組織社會各類非營利性組織提供服務(wù)；殘疾人服務(wù)產(chǎn)業(yè)是殘疾人服務(wù)業(yè)的拓展內(nèi)容，主要提供基本公共服務(wù)以外的其他各類別、各層次的服務(wù)，以營利為準(zhǔn)則，通常由以營利為目的的市場經(jīng)濟(jì)組織提供服務(wù)，政府及其相關(guān)部門設(shè)置的相關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)和社會各類非營利性組織一般不從事這類服務(wù)，但政府及其相關(guān)部門對這類服務(wù)負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任。無論是殘疾人服務(wù)事業(yè)還是殘疾人服務(wù)產(chǎn)業(yè)，都必須依法管理和依法運(yùn)營，需要有法律制度加以規(guī)范和引導(dǎo)。發(fā)達(dá)國家殘疾人服務(wù)立法起步較早，經(jīng)歷了理念的演變和制度的創(chuàng)新，其法律法規(guī)具備一定的穩(wěn)定性與規(guī)范性。相比之下，我國殘疾人服務(wù)體系的法制建設(shè)還處在起步階段，與殘疾人的需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相比還有很大差距。因此，研究借鑒國際社會殘疾人服務(wù)的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以謀求中國殘疾人服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，無疑是中國回應(yīng)時代呼喚融入世界的理性抉擇。*中國積極開展殘疾人領(lǐng)域的國際交流與合作，簽署、批準(zhǔn)和加入了《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》《殘疾人權(quán)利公約》等有關(guān)殘疾人權(quán)利保護(hù)的國際公約，積極參與國際殘疾人事務(wù)，大力推動和支持兩個“亞太殘疾人十年”行動。特別是中國作為聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》的倡導(dǎo)國和起草工作組的成員國，提出了中國案文；在北京承辦了21個亞太國家和地區(qū)參加的有關(guān)公約的政府間會議，通過了《北京宣言》。為了使殘疾人服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)相關(guān)立法不僅具有客觀必要性，而且具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、國際社會殘疾人服務(wù)業(yè)的立法實(shí)踐

國際社會加強(qiáng)殘疾人服務(wù)業(yè)立法的歷史雖然較短，但發(fā)展速度很快。20世紀(jì)六七十年代，聯(lián)合國開始關(guān)注殘疾人事業(yè)的發(fā)展，先后通過了一系列保障殘疾人權(quán)益的文件決議，重要的有：《弱智人權(quán)利宣言》《殘疾人權(quán)利宣言》《關(guān)于殘疾人恢復(fù)職業(yè)技能的建議書》《殘疾預(yù)防及殘疾人康復(fù)的決議》《開發(fā)殘疾人資源的國際行動綱領(lǐng)》。*穆滿起：《國際視角下的殘疾人事業(yè)(之二)》，新浪網(wǎng)，2014-10-27，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4d8d8b010102vd5c.html。20世紀(jì)80年代以來，國際社會逐步把對殘疾人服務(wù)及推進(jìn)殘疾人服務(wù)體系建設(shè)提到了重要地位，把建立保護(hù)殘疾人權(quán)利法律框架視為國際社會應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，殘疾人服務(wù)相關(guān)的法制建設(shè)也從此有了長足進(jìn)步，先后通過了《關(guān)于殘疾人世界行動綱領(lǐng)》(1983年)、《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》(1994年)、《殘疾人權(quán)利公約》(2006年)等重要綱領(lǐng)性文件，推動著各國殘疾人相關(guān)法律法規(guī)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織、社會態(tài)度以及殘疾人自身觀念的與時俱進(jìn)。一些發(fā)達(dá)國家已基本形成較為完備的殘疾人服務(wù)業(yè)法律體系，實(shí)現(xiàn)了從“特殊服務(wù)”到“全方位服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今國際社會殘疾人服務(wù)的立法趨勢，一方面，立法重視反殘疾歧視，以此來確保殘疾人平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；另一方面，立法也強(qiáng)調(diào)國家對殘疾人服務(wù)方面應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任，開始重視對殘疾人給予特別扶助和特殊需求服務(wù)，*武宇航：《國外殘疾人立法的新趨勢》，見《中國社會報(bào)》，2008-03-19。以滿足殘疾人的特殊需求。發(fā)達(dá)國家在殘疾人特殊教育、就業(yè)扶住、康復(fù)服務(wù)、無障礙建設(shè)等服務(wù)立法中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，值得我國在完善殘疾人服務(wù)法制建設(shè)中吸取和借鑒。

(一)特殊教育服務(wù)立法實(shí)踐

20世紀(jì)七八十年代，西方國家殘疾人特殊教育大致經(jīng)歷了“正常化”“一體化”“回歸主流”“融合”等理念的演變。英、美等發(fā)達(dá)國家最早制定特殊教育法，其中，美國的《殘疾兒童教育法》(1975年)是世界上關(guān)于殘疾兒童教育立法的典范；英國1976年的《瓦諾克報(bào)告》提出“特殊教育需要”概念，取消傳統(tǒng)分類的建議被1981年和1993年《英國教育法》采用，對各國特殊教育立法產(chǎn)生重大影響。*張婭茜：《國外特殊教育立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《學(xué)校黨建與思想教育》2009年第3期。20世紀(jì)90年代后，聯(lián)合國教科文組織大力倡導(dǎo)殘疾人“全納教育”理念，主張讓殘疾學(xué)生與普通學(xué)生在一起受教育，選擇不同需要的特殊教育形式，以提高殘疾人社會融合的質(zhì)量。許多國家開始重視特殊教育立法保障殘疾人受教育權(quán)利的作用。目前，我國還沒有出臺專門性的《特殊教育法》，有關(guān)特殊教育的規(guī)定也較為分散或立法層次不高，沒能對特殊教育的具體問題作出規(guī)定，與普通教育立法相對應(yīng)或并列的特殊教育立法缺乏平等的法律地位和應(yīng)有的效力層次。*陳久奮、阮李全：《特殊教育立法問題研究——人文關(guān)懷的視角》，載《中國特殊教育》2001年第6期。美國在特殊教育立法方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其殘疾人教育與轉(zhuǎn)換服務(wù)立法實(shí)踐頗具特色。

美國是世界上最早發(fā)展殘疾人教育的國家之一，也是最先開展“全納教育”立法的國家。早在1975年制定了《殘疾兒童教育法》，該法經(jīng)過多次修改完善，到1990年更名為《殘疾人教育法》。在此期間，美國殘疾人教育歷經(jīng)了隔離教育階段、回歸主流教育階段和全納教育階段。美國特殊教育立法遵循六項(xiàng)基本原則：堅(jiān)持零拒絕、非歧視性評估、免費(fèi)而合適的公立、最少限制的環(huán)境、家長參與決策以及正當(dāng)程序保護(hù)等。*余向東：《美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽》，載《當(dāng)代世界》2011年第2期。這些立法原則不僅將受教育的權(quán)益從殘疾兒童擴(kuò)大到所有殘疾人，而且規(guī)定聯(lián)邦政府加大對殘疾學(xué)生的資助，加強(qiáng)對殘疾學(xué)生的程序性保護(hù)。美國殘疾人教育法有配套的各類實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，規(guī)定教育實(shí)施機(jī)構(gòu)必須將教育階段納入轉(zhuǎn)換計(jì)劃，要求學(xué)校和家長必須為每個殘疾學(xué)生單獨(dú)制訂計(jì)劃，在計(jì)劃中還必須增加接受高等教育或者就業(yè)的轉(zhuǎn)換目標(biāo)計(jì)劃。1997年修訂的《殘疾人教育法》規(guī)定，對14歲以上殘疾學(xué)生要制訂個別化教育計(jì)劃，并每年對他們的轉(zhuǎn)換服務(wù)需求進(jìn)行更新，以強(qiáng)化轉(zhuǎn)換計(jì)劃的重要性。2004年又制定了《殘疾人教育促進(jìn)法》，在殘疾人教育方面作了更加具體的規(guī)定，如教育服務(wù)內(nèi)容涵蓋了教育目標(biāo)、教育對象、教育形式、師資隊(duì)伍、教育經(jīng)費(fèi)、專業(yè)設(shè)置、課程規(guī)定、測試評估等多個方面，教育規(guī)劃細(xì)化到了殘疾人教育過程中教育支持與服務(wù)體系的建立與運(yùn)作，增強(qiáng)了法律實(shí)施的可操作性。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，殘疾人教育轉(zhuǎn)化服務(wù)是提高殘疾人社會融合質(zhì)量的關(guān)鍵。美國殘疾人教育服務(wù)突出教育與轉(zhuǎn)換服務(wù)的功能，培養(yǎng)殘疾學(xué)生中學(xué)后繼續(xù)教育、就業(yè)、獨(dú)立生活的能力，使殘疾人在中學(xué)后的生活中具有最大的獨(dú)立性和創(chuàng)造性。*崔鳳鳴：《美國〈殘疾人教育法〉與殘疾人高等教育》，載《比較教育研究》2006年第10期。因此，我國要重視殘疾人教育服務(wù)相關(guān)立法，樹立教育服務(wù)轉(zhuǎn)化的理念，加強(qiáng)特殊教育服務(wù)，保障殘疾人受教育權(quán)，構(gòu)建殘疾人教育的強(qiáng)大支持系統(tǒng)，加強(qiáng)學(xué)校、家庭和社會的合作關(guān)系，以提高殘疾人社會融合質(zhì)量。

(二)就業(yè)扶助服務(wù)立法實(shí)踐

保障殘疾人就業(yè)不僅是改善殘疾人生活質(zhì)量的手段，而且是使其融入社會、獲得自我認(rèn)同的重要途徑。就業(yè)扶助服務(wù)也是各國政府立法中重點(diǎn)推進(jìn)的工作。1944年，英國制定的《殘疾人就業(yè)法案》提出了按比例安排就業(yè)的規(guī)定，這是世界上第一個按比例安排殘疾人就業(yè)政策的立法。*中國殘聯(lián)教育就業(yè)部：《國外殘疾人就業(yè)立法情況概述》，載《中國殘疾人》2007年第4期。此后，該政策由于其合理性和可行性而被世界各國所廣泛接受，成為聯(lián)合國有關(guān)國際公約規(guī)定和國際社會普遍采取的殘疾人就業(yè)原則。*廖娟、 賴德勝：《殘疾人就業(yè)服務(wù)體系的構(gòu)建:從分割到融合》，載《人口與發(fā)展》2010年第6期。此外，設(shè)立庇護(hù)性工廠集中安置就業(yè)、對殘疾人個體經(jīng)營和自主就業(yè)給予扶持等促進(jìn)就業(yè)的立法也在一些國家得到重視。目前，各國普遍實(shí)行稅收減免和其他優(yōu)惠扶持政策，采取集中與分散的多種形式安排殘疾人就業(yè)。*《國外殘疾人立法情況》，中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng), 2007-11-08, http://www.cdpf.org.cn/zcwj1/gjwx/200711/ t20071108_25308.shtml。從20世紀(jì)90年代開始，我國在國家法律和優(yōu)惠政策扶持下也實(shí)行按比例就業(yè)的政策，殘疾人就業(yè)采取集中與分散相結(jié)合，鼓勵自主就業(yè)，但《2010年度全國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2010年度，我國城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率為8.6%，是全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.3%的2倍。*潘躍：《城鎮(zhèn)殘疾人登記失業(yè)率8.6%》，見《人民日報(bào)》, 2011-12-01?？梢?，我國殘疾人就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻。而日本通過立法，綜合運(yùn)用多種形式促進(jìn)就業(yè)取得到了顯著成效，其經(jīng)驗(yàn)值得具有同樣?xùn)|方傳統(tǒng)文化的中國借鑒。

日本在1970年制定了《殘疾人基本法》，并為促進(jìn)殘疾人就業(yè)配套有專門法，如《殘疾人雇用促進(jìn)法》《殘疾人職業(yè)訓(xùn)練法》等，其內(nèi)容包括就業(yè)促進(jìn)、職業(yè)康復(fù)以及職業(yè)中心職能、雇用支援中心職能、生活支援中心職能等多方面的服務(wù)機(jī)制，明確雇用肢體殘疾人及智力殘疾人的義務(wù)、殘疾人雇用補(bǔ)助金的支付及殘疾人雇用繳納金的征收及其相關(guān)懲罰規(guī)范等。日本法律規(guī)定了殘疾人就業(yè)途徑：一是按比例就業(yè)。民間企業(yè)須雇用1.5%的殘疾人，公共企業(yè)須達(dá)到1.9%，國家和地方機(jī)關(guān)須達(dá)到2%，300人以上的私立企業(yè)或單位中殘疾人應(yīng)占就業(yè)人數(shù)的5%。二是集中安置就業(yè)。國家建立庇護(hù)性工廠集中安置重度殘疾人就業(yè)。目前，日本的庇護(hù)性工廠已發(fā)展到四百多個，妥善安置重殘人兩萬多。三是對殘疾人個體經(jīng)營和自主就業(yè)給予扶持。國家對自謀職業(yè)的殘疾人提供貸款擔(dān)保，為肢殘者提供電動輪椅和汽車等交通工具，并在開業(yè)、就業(yè)方面給予資金援助。*余向東：《美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽》，載《當(dāng)代世界》2011年第2期。為減輕企業(yè)雇用殘疾人帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，政府還出臺了許多政策：一是出臺了“殘疾人雇用調(diào)整金”制度。按比例雇用殘疾人的單位，如果殘疾人雇用比例超過規(guī)定，可按差額人數(shù)每人每月2.7萬日元的標(biāo)準(zhǔn)向政府領(lǐng)取“殘疾人雇用調(diào)整金”，*舒然：《國外關(guān)愛殘疾人的好經(jīng)驗(yàn)檢索》，載《時代主人》2011年第11期。否則，根據(jù)差額按人數(shù)每人每月5萬日元標(biāo)準(zhǔn)向政府繳款。*嚴(yán)圣禾：《日本社會關(guān)愛殘疾人功夫在平?！罚姟豆饷魅請?bào)》, 2010-12-04。二是設(shè)有“企業(yè)補(bǔ)助金”制度，規(guī)定雇用殘疾人的企業(yè)可以享受各種稅收優(yōu)惠政策。三是設(shè)立殘疾人就業(yè)服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，為殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)服務(wù)建立殘疾人職業(yè)服務(wù)中心，開展康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等工作。從1970年開始到1982年，日本47個都道府縣已全部建立了殘疾人職業(yè)服務(wù)中心。

我國應(yīng)該在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相宜的基礎(chǔ)上借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，通過立法將殘疾人就業(yè)服務(wù)納入由國家、社會、市場和家庭構(gòu)成的“四位一體”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，合理有效地利用有限的社會資源，保障殘疾人通過有效渠道實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

(三)保健康復(fù)服務(wù)立法實(shí)踐

保健康復(fù)服務(wù)是幫助殘疾人正常入學(xué)、就業(yè)、全面參與社會生活的前提。隨著國際殘疾人運(yùn)動的發(fā)展，國際社會對殘疾人康復(fù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)更加重視，對保障殘疾人康復(fù)權(quán)利的立法更加全面和規(guī)范。20 世紀(jì)70 年代末，聯(lián)合國針對殘疾人康復(fù)提出了“預(yù)防—保健—治療—康復(fù)”的現(xiàn)代醫(yī)學(xué)模式，并先后通過《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》(1983年)《關(guān)于社區(qū)康復(fù)的聯(lián)合意見書》《殘疾預(yù)防及殘疾人康復(fù)的決議》(2005年)等重要指導(dǎo)文件。為貫徹《殘疾人權(quán)利公約》有關(guān)殘疾康復(fù)的精神，世界衛(wèi)生組織還具體制定了《殘疾與康復(fù)行動計(jì)劃(2006—2011年)》《社區(qū)康復(fù)指南》(2010年)，全面構(gòu)建新的社區(qū)康復(fù)體系。縱觀國際社會殘疾人康復(fù)的立法趨勢，更加強(qiáng)調(diào)殘疾人個人為權(quán)利主體，在滿足殘疾人康復(fù)需求服務(wù)方面要求國家和政府承擔(dān)主要責(zé)任，并對殘疾人給予特別扶助和保護(hù)以確保殘疾人適應(yīng)訓(xùn)練和康復(fù)的實(shí)施。*邊麗、許家成、鄭儉等：《國外殘疾人康復(fù)立法研究》，載《殘疾人研究》2012年第4期。從立法模式來看，主要有綜合性立法和專門性立法兩種形式，以美國《殘疾人康復(fù)法》(1973年)為代表的專門法，其特點(diǎn)是：針對具體問題制定法律條款，各項(xiàng)規(guī)定細(xì)致具體，可操作性強(qiáng)。以意大利《殘疾人幫助、社會融合和權(quán)利綜合法律》(1992年)為代表的綜合法，其內(nèi)容涉及社會服務(wù)的多方面、多層次，以確保法律之間相互銜接。近年來，我國高度重視殘疾人康復(fù)服務(wù)，在2002年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人康復(fù)工作的意見》以及《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中都明確提出，到2015年，我國要實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)，盡管目前康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，但各地殘疾人康復(fù)工作城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，特別是在殘疾人康復(fù)立法方面還相對滯后，關(guān)于保障殘疾人康復(fù)的國家級立法至今尚屬空白。如何加強(qiáng)殘疾人康復(fù)立法工作，瑞典的“以人為本”理念值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

瑞典以福利水平高、覆蓋面廣而著稱。瑞典對殘疾人保健康復(fù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障是統(tǒng)一由所有納稅人支撐的稅收體系來支持。國家政策的基本原則是“個人需求至上”，為此，瑞典政府頒布實(shí)施一系列法律法規(guī)加以保障，針對殘疾人康復(fù)既有專門性立法，也有綜合性立法。其中，有關(guān)保健康復(fù)服務(wù)的法律主要有《支持和服務(wù)特定功能性障礙公民法案》《健康和藥物服務(wù)法案》《社會服務(wù)法案》等。如1982制定的《社會服務(wù)法案》詳細(xì)規(guī)定了國家為殘疾人提供哪些社會服務(wù)、如何申請社會服務(wù)、提供社會服務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)等。其中，保健康復(fù)服務(wù)內(nèi)容主要有：家庭護(hù)理、個人保健、日常護(hù)理、交通服務(wù)、機(jī)構(gòu)保健、技術(shù)輔助、家庭設(shè)施改裝等。在康復(fù)服務(wù)中的醫(yī)療類型又劃分為：治療性和生理性、職業(yè)性與語言障礙性治療和提供醫(yī)治評估等。法律規(guī)定，殘疾兒童必須能夠進(jìn)入公共教育學(xué)校，并確保能夠得到提供個人支持的訓(xùn)練，得到父母和學(xué)校教師的監(jiān)督。此外，保健康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)提供醫(yī)生出診、開處方藥、家庭或醫(yī)院的醫(yī)療保健等服務(wù)項(xiàng)目。

瑞典的經(jīng)驗(yàn)向我們展示了康復(fù)服務(wù)立法必須以殘疾人個體需求為宗旨，即“以人為本”。通過法律的約束使政府和社會能夠把較多的資源投入到康復(fù)領(lǐng)域，將殘疾人康復(fù)服務(wù)納入社會醫(yī)療保險(xiǎn)和社會福利之中，為殘疾人享受基本康復(fù)服務(wù)提供制度性保障。在增強(qiáng)殘疾人自主生活能力方面，大力加強(qiáng)輔助技術(shù)的發(fā)展和利用。同時，建立各項(xiàng)評估機(jī)制，以促進(jìn)和監(jiān)督各項(xiàng)服務(wù)工作落實(shí)到位。

(四)無障礙環(huán)境建設(shè)的立法實(shí)踐

無障礙環(huán)境建設(shè)包括無障礙設(shè)施建設(shè)和無障礙信息化建設(shè)。完善的無障礙設(shè)施環(huán)境能夠提高殘疾人的通達(dá)度，完善的無障礙信息交流環(huán)境能夠?yàn)闅埣踩顺鲂泻团c人交流提供方便，從而增加殘疾人融入社會的機(jī)會，擴(kuò)大殘疾人社會空間范圍。聯(lián)合國大力推動無障礙理念的更新，在《殘疾人權(quán)利公約》《殘疾人機(jī)會均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》等國際文件中，都明確規(guī)定無障礙環(huán)境不僅包括硬件設(shè)施的無障礙，也包括信息、通信的無障礙，要求各成員國必須采取有效措施推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)。國際相關(guān)組織也進(jìn)一步推動各國殘疾人無障礙信息技術(shù)的發(fā)展。2003年信息社會世界高峰會《日內(nèi)瓦行動計(jì)劃》和2006年國際電信聯(lián)盟《多哈行動計(jì)劃》都呼吁各國開展包括殘疾人在內(nèi)的信息通信技術(shù)能力建設(shè)。2008年，國際電信聯(lián)盟將“世界電信和信息社會日”的主題定為“讓信息通信技術(shù)惠及殘疾人”，敦促成員國在制訂其信息通信戰(zhàn)略時，要滿足殘疾人以及弱勢群體的特殊需求。*全國人大常委會法制工作委員會、中國殘疾人聯(lián)合會著：《〈中華人民共和國殘疾人保障法〉釋義》，第166頁，中國民主法制出版社2008年版。美國是世界上最早進(jìn)行無障礙環(huán)境建設(shè)立法的國家，1961年制定了《無障礙標(biāo)準(zhǔn)》；1968年制定了《建筑無障礙條例》；1934年制定的《1934年通訊法案》，到1996年修訂為《1996年電信法案》，從規(guī)劃、政策、示范推廣、宣傳培訓(xùn)、研究開發(fā)等方面入手，開展無障礙環(huán)境建設(shè)。在國際社會的推動下，英國、加拿大、日本、新加坡等幾十個國家和地區(qū)相繼制定了有關(guān)法規(guī)，并規(guī)定國家政府投資的建設(shè)項(xiàng)目都必須實(shí)施無障礙規(guī)定要求。歐盟國家推行“為所有人設(shè)計(jì)”的通用設(shè)計(jì)原則，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)中要考慮殘疾人的特殊需要與普通大眾的需要相結(jié)合，著力統(tǒng)一歐洲的殘疾人產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。*林廣華：《西歐三國殘疾人保障制度的特點(diǎn)及其對我國的啟示》，載《中國發(fā)展觀察》2008年第3期。我國雖然早在1990年頒布的《殘疾人保障法》中就提出，國家和社會將逐步實(shí)行方便殘疾人的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范，且2008 年新修訂的《殘疾人保障法》中專設(shè)了“無障礙環(huán)境”一章，對無障礙環(huán)境建設(shè)從設(shè)施建設(shè)、信息交流和公共服務(wù)三方面進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但直到2000年才出臺國家《電信條例》，2001年才出臺《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》，2012年才頒布實(shí)施《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》，到目前為止尚未出臺國家《電信法》《信息化促進(jìn)法》。在此期間，只能靠政策來推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)。由于社會對無障礙建設(shè)存在意識淡薄，法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致了管理主體不明確、建設(shè)體制缺乏保障、設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)化、信息無障礙標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏等問題，無論是設(shè)施環(huán)境無障礙建設(shè)，還是信息交流無障礙建設(shè)均較為滯后。目前，發(fā)達(dá)國家的無障礙環(huán)境建設(shè)不僅有多層次的立法保障，而且還引入到科研、文化、教育等研究領(lǐng)域，成為社會精神文明和物質(zhì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。在這些富有成效的立法實(shí)踐中，新加坡和韓國的無障礙建設(shè)具有代表性，通過立法保障無障礙環(huán)境的建設(shè)、改造和管理的經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

新加坡的無障礙環(huán)境突出表現(xiàn)在無障礙設(shè)施建設(shè)方面，在世界享有“無處沒有”的美譽(yù)。新加坡無障礙設(shè)施建設(shè)的核心法律是《無障礙建筑物法案》。法案規(guī)定自1990年起，新加坡新建和翻新建筑都須配備無障礙便利設(shè)施。1995年頒布、2002年修訂的《無障礙通行準(zhǔn)則》，規(guī)定了更多強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，一些建筑設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性意見作為附件寫入該準(zhǔn)則，要求無障礙建設(shè)從家庭、社區(qū)開始，延伸到社區(qū)之間，再延伸到全島的交通設(shè)施樞紐，最終實(shí)現(xiàn)所有建筑物的無障礙化。為推進(jìn)各項(xiàng)法律的實(shí)施，新加坡制定了一系列政策和計(jì)劃：一是公交無障礙實(shí)施計(jì)劃。2006年新加坡政府撥款8 100萬新元發(fā)展無障礙公共交通系統(tǒng)，計(jì)劃到2020年，讓所有公共汽車都成為“輪椅道公共汽車”，計(jì)劃到2023年，實(shí)現(xiàn)所有公交無障礙化。截至2011年，新加坡已完成了89個地鐵站的無障礙通道增建工程，有80%的地鐵站設(shè)有兩條無障礙通行走道。截至2012年，有80條線路共2 015輛公交車可供坐輪椅的人士使用。二是推進(jìn)私人住宅區(qū)翻新計(jì)劃。新加坡多個政府部門負(fù)責(zé)共同打造無障礙環(huán)境聯(lián)合行動計(jì)劃。2001年推出私人住宅區(qū)翻新、設(shè)施改善計(jì)劃，到2017年，對所有居民區(qū)包括新建和改建的公園，進(jìn)行無障礙環(huán)境建設(shè)。三是設(shè)立“無障礙建設(shè)基金”。為鼓勵私人業(yè)主增建無障礙設(shè)施，2007年新加坡建設(shè)局設(shè)立“無障礙建設(shè)基金”，計(jì)劃用4 000萬元供五年使用。第一個五年計(jì)劃初見成效，新加坡建設(shè)局又實(shí)施第二個五年計(jì)劃，鼓勵更多私人業(yè)主在舊建筑上添加無障礙設(shè)施。*張永興：《綜述:新加坡重視殘疾人教育與社會服務(wù)》，新華網(wǎng)，2008-03-08,http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-03/08/content_7742621.htm。四是設(shè)立“無障礙服務(wù)獎”。為獎勵開發(fā)無障礙設(shè)施的私人開發(fā)商，政府設(shè)立“無障礙服務(wù)獎”，獎勵那些有創(chuàng)意的無障礙設(shè)計(jì)或通用設(shè)計(jì)作品。由于法律保障，措施到位，新加坡的無障礙建設(shè)取得了世界公認(rèn)的贊譽(yù)。

韓國無障礙最具特色的是其無障礙信息化建設(shè)。從20世紀(jì)90年代開始，韓國在全國范圍內(nèi)推進(jìn)信息化建設(shè)，1996年制定了《信息化促進(jìn)基本法》，之后又陸續(xù)出臺了《電子簽署法》《密碼利用促進(jìn)法》《信息通信基礎(chǔ)保護(hù)法》《個人信息保護(hù)法》等一系列法規(guī)，為韓國信息化建設(shè)提供了法制保障。到2000年，韓國建成了覆蓋全國的世界領(lǐng)先的高速信息通信網(wǎng)絡(luò)，在行政、金融、國防、教育等公共部門都實(shí)現(xiàn)了信息現(xiàn)代化。2002年全國實(shí)現(xiàn)了電子政府戰(zhàn)略。為了消除低收入者、殘疾人、老年人等弱勢群體因經(jīng)濟(jì)、地域、身體或社會條件無法正常獲取信息通信服務(wù)，2001年韓國出臺了《消除信息差距法》，該法規(guī)定由14個國家機(jī)構(gòu)聯(lián)合采取措施，實(shí)行消除地區(qū)間信息化發(fā)展水平不均衡計(jì)劃。如由國立中央圖書館推進(jìn)的事業(yè)有聲書籍分享中心的運(yùn)營、殘疾人專用圖書館資料統(tǒng)合管理系統(tǒng)的普及、通信費(fèi)用補(bǔ)貼等制度均使殘疾人受益。殘疾人通過電話等通信工具使用殘疾人圖書館閱讀服務(wù)時，可減免50%的通信費(fèi)用，這一補(bǔ)貼制度改變了視力殘疾人因經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)無法正常使用殘疾人圖書館閱讀服務(wù)的狀況。2006年調(diào)查顯示，韓國殘疾人的計(jì)算機(jī)持有率和利用率雖然相對低于一般國民，但殘疾人網(wǎng)絡(luò)利用率，已從2003年的27.6%增加到2006年的46.6%。*金炳徹：《韓國殘疾人社會保障制度考察》，載《殘疾人研究》2012年第3期。2010年，在聯(lián)合國對各國電子政府的評比中韓國排名第一，榮獲聯(lián)合國首次設(shè)立的電子政府全球大獎。韓國通過法律的實(shí)施，從一個信息技術(shù)后進(jìn)國家，一躍發(fā)展成為了世界信息化程度領(lǐng)先的國家。

我們應(yīng)當(dāng)借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，以立法的形式嚴(yán)格規(guī)定。自法律頒布實(shí)施起，所有新建和翻新的建筑都須配備無障礙設(shè)施，在法律實(shí)施過程中，堅(jiān)持以“合理實(shí)用”為基礎(chǔ)、以“通用細(xì)致”為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建精致、和諧、系統(tǒng)的無障礙環(huán)境，避免了以后改造翻新所造成的更大浪費(fèi)，促進(jìn)了殘疾人與社會環(huán)境進(jìn)一步融合。韓國的經(jīng)驗(yàn)說明，為推動殘疾人共享社會文明成果，需強(qiáng)化殘疾人信息化服務(wù)的相關(guān)立法，使全社會信息化覆蓋殘疾人服務(wù)各個方面。由于現(xiàn)代信息通信技術(shù)給社會、家庭和個人帶來了一系列變革，必須利用信息技術(shù)惠益造福于殘疾人。因此，殘疾人信息服務(wù)立法不但要包括可以使殘疾人適應(yīng)日常生活的信息化服務(wù)，還要包括可以提供職業(yè)、教育、社會、文化參與的信息化服務(wù)。

三、中國殘疾人服務(wù)業(yè)相關(guān)立法現(xiàn)狀及反思

(一)中國殘疾人服務(wù)業(yè)相關(guān)立法

我國殘疾人事業(yè)經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展取得了顯著的進(jìn)步。目前，基本形成了以《憲法》為依據(jù)，以刑事、民事、訴訟等法律為基礎(chǔ)，以《殘疾人保障法》為核心，以國家相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章為支撐、地方法規(guī)為補(bǔ)充的保障殘疾人權(quán)益的法律體系。直接涉及殘疾人權(quán)利保護(hù)的法律已經(jīng)達(dá)到50多部。*潘躍：《50余部法規(guī): 我國形成保障殘疾人權(quán)利法律體系》，見《人民日報(bào)》, 2008-09-08。殘疾人服務(wù)領(lǐng)域的立法已從過去的應(yīng)急性、救濟(jì)性向法制化、規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變。

1.國家法律規(guī)范

我國《憲法》第45條構(gòu)成了發(fā)展殘疾人服務(wù)業(yè)具有最高效力的法律淵源。*《憲法》第45條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。該條明確規(guī)定了國家保障殘疾人同健全人一樣享有公民權(quán)利。目前與我國殘疾人服務(wù)業(yè)關(guān)系最為密切的法律是《殘疾人保障法》。該法1990年頒布實(shí)施，2008年修訂，以“平等、參與、共享”為宗旨，為殘疾人平等參與、融入社會創(chuàng)造良好的社會環(huán)境等作出了新規(guī)定，其中包括對殘疾人的護(hù)理養(yǎng)護(hù)、醫(yī)療康復(fù)、輔助器具等特殊需求制定必要的補(bǔ)助或救助制度；進(jìn)一步明確殘疾人在教育、就業(yè)、文化生活等方面的平等權(quán)利，明確了政府及有關(guān)部門在發(fā)展殘疾人事業(yè)、維護(hù)殘疾人權(quán)益等方面的責(zé)任。*黎建飛：《殘疾人權(quán)益保障法制建設(shè)的幾個問題》，載《中國發(fā)展觀察》2005年第7期。此外，國家制定或修訂的《繼承法》《民法通則》《教育法》《義務(wù)教育法》《勞動法》《就業(yè)促進(jìn)法》《婚姻法》等三十多部上位法涉及殘疾人的權(quán)利保障。隨著我國社會主義法律體系的不斷完善，保護(hù)殘疾人合法權(quán)益的法律和法規(guī)逐漸增多。

2.國家行政法規(guī)

自1991年至2011年20年間，國務(wù)院連續(xù)批轉(zhuǎn)了五個《中國殘疾人事業(yè)五年規(guī)劃綱要》，規(guī)劃綱要本身就是中國殘疾人服務(wù)業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。為保證殘疾人接受教育權(quán)利和就業(yè)權(quán)利，1994年頒布的《殘疾人教育條例》明確提出，殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分；2007年頒布的《殘疾人就業(yè)條例》明確對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位吸納殘疾人就業(yè)的責(zé)任和義務(wù)作出了嚴(yán)格規(guī)定，并明確了相應(yīng)的保障措施。與殘疾人服務(wù)相關(guān)的行政法規(guī)還有《法律援助條例》《公共文化體育設(shè)施條例》(2003年)、《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》(2012年)等。

3.國家部門規(guī)章

國家各部委包括國家教育、勞動、民政、建設(shè)、司法、財(cái)政、稅務(wù)、殘疾人聯(lián)合會等各部門依據(jù)職責(zé)，采取單獨(dú)或聯(lián)合的方式制定了一系列與殘疾人服務(wù)業(yè)相關(guān)的部門規(guī)章或規(guī)范性文件。如《方便殘疾人使用的城市道路和建筑物設(shè)計(jì)規(guī)范(試行)》(1989年)、《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》(1995年)、《殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》(2000年)、《城市道路和建筑物無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》《進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》《省殘聯(lián)康復(fù)中心工作標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《殘疾人用品用具供應(yīng)服務(wù)中心站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(2001年)、《省級聾兒康復(fù)中心分類驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》《2008—2010年中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃》《陽光家園計(jì)劃——智力、精神和重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目(2012—2015年)實(shí)施方案》《關(guān)于共同推動殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作的通知》(2013年)等等。

(二)對中國殘疾服務(wù)業(yè)立法現(xiàn)狀的反思

改革開放以來，我國殘疾人事業(yè)取得了較大成就。*李菲：《改革開放三十年我國殘疾人事業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展》, 中央政府門戶網(wǎng)站， 2008-11-10， http://www.gov.cn /test/2008-11/10/content_1143833.htm。但與國際社會及許多國家相比，我國殘疾人服務(wù)體系建設(shè)還處在起步階段，殘疾人服務(wù)法律體系還不完備。

1.立法和執(zhí)法主體不明確

從立法主體來看，現(xiàn)在雖然有為數(shù)不少的殘疾人加入了殘疾人聯(lián)合會，為政府相關(guān)立法起到了推動作用，但法律的制定者多數(shù)都是健全人，他們很難全面了解殘疾人的特殊需求，為殘疾人制定的法律顯然不能充分體現(xiàn)殘疾人的特殊需求，殘疾人與健全人就不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的平等。從執(zhí)法主體來看，雖然有各級人大的執(zhí)法檢查，卻沒有明確的執(zhí)法主體，在實(shí)際工作中，殘聯(lián)組織承擔(dān)了大量工作，其雖有“代表、服務(wù)、管理”的職能，卻不是法定意義的執(zhí)法主體。因此，在立法過程中缺乏權(quán)威，在執(zhí)法過程中缺乏執(zhí)行力。

2.在殘疾類別上覆蓋不全面

現(xiàn)行的殘疾人立法內(nèi)容主要是針對盲人、聾啞人、肢體殘疾人等，而針對智力殘疾人的法律制度比較少，針對智力殘疾人保護(hù)救濟(jì)制度更是處于空白狀態(tài)。另外，盡管《民法通則》有為精神殘疾人規(guī)定了監(jiān)護(hù)人及監(jiān)護(hù)職責(zé)，但其他許多法律的規(guī)定卻是選擇性的，比如許多省市地方法規(guī)對盲人乘車有免費(fèi)的優(yōu)惠規(guī)定，但對其他類別的殘疾人卻沒有明確規(guī)定。因此，在法規(guī)制定上存在厚此薄彼的現(xiàn)象。

3.制定的法律法規(guī)層次較低

我國專門保護(hù)殘疾人的法律有《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》等六部，其他法規(guī)一般是部門規(guī)章，甚至很多制度都以規(guī)定、通知、決定等形式出現(xiàn)，因此，立法尚停留在部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件層面，立法層次較低，缺乏權(quán)威性，也直接影響了法律效力。而且規(guī)定的內(nèi)容零散，只涉及局部的內(nèi)容，系統(tǒng)性不強(qiáng)。如對各類殘疾等級的標(biāo)準(zhǔn)制定，各部門制定的標(biāo)準(zhǔn)各不相同，標(biāo)準(zhǔn)的不同導(dǎo)致部門的銜接不順利，缺乏穩(wěn)定性和公平性。此外，殘疾等級劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還經(jīng)常隨著時間或環(huán)境的變化而發(fā)生改變，這直接影響到是否對該類殘疾人提供所需服務(wù)，不利于殘疾人權(quán)利的保護(hù)。

4.專門性的服務(wù)立法缺失

從現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)可以看出，大部分關(guān)于殘疾人權(quán)益的法律規(guī)定都是分散于各種針對全體公民的法律中，并沒有單獨(dú)為殘疾人建立專門的服務(wù)法律體系，缺乏量化指標(biāo)和硬性措施。如我國沒有專門的特殊教育立法，有關(guān)殘疾人教育的規(guī)定不管是縱向還是橫向都存在斷層或斷面現(xiàn)象，缺乏有機(jī)整合和銜接，且大都停留在宏觀的層面，實(shí)際操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致殘疾人受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度依然很低。根據(jù)第二次全國殘障人員抽樣調(diào)查公報(bào)，6—14歲的246萬學(xué)齡殘疾兒童中，有36.81%沒有接受義務(wù)教育，接受高等教育的殘疾人有94萬，比例僅占全部殘疾人的1.13%。

四、完善中國殘疾人服務(wù)業(yè)立法

法律制度的發(fā)展與本國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化有密切關(guān)系。發(fā)達(dá)國家都根據(jù)自身社會結(jié)構(gòu)與文化特性建立了特有的殘疾人服務(wù)體系，在堅(jiān)持特殊保護(hù)立法原則的同時，注重政府的責(zé)任和作為，在相關(guān)政策法規(guī)的制定以及制度實(shí)踐中凸顯政府的作用。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對中國正在發(fā)展的殘疾人服務(wù)業(yè)具有重要的借鑒作用。

(一)完善法律體系，突出政府責(zé)任

要使殘疾人服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，離不開完善的法規(guī)作保障。因此，我國應(yīng)盡快制定與殘疾人保障密切相關(guān)的國家上位法，如《社會救助法》《社會福利法》《反就業(yè)歧視法》《社會慈善法》《維權(quán)法》《民間社團(tuán)組織法》和《義工法》，等等。殘疾人服務(wù)涉及生活、康復(fù)、教育、就業(yè)、環(huán)境等多個領(lǐng)域，此外，還應(yīng)該盡快制定和完善專門法，如有關(guān)特殊兒童保護(hù)、特殊教育、殘疾預(yù)防與康復(fù)、殘疾人反就業(yè)歧視、殘疾人就業(yè)促進(jìn)與服務(wù)、殘疾人失業(yè)保險(xiǎn)、無障礙環(huán)境建設(shè)等方面的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)上位法主流化，下位法專門化。在立法工作中，明確殘疾人應(yīng)享受的優(yōu)惠待遇以及各級政府及有關(guān)部門、單位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，①充分挖掘社會潛力，利用社會資源，發(fā)動社會力量，努力形成政府主導(dǎo)、市場推動、社會參與的良性互動格局。

(二)加強(qiáng)法律修改，增強(qiáng)可操作性

我國《憲法》《義務(wù)教育法》《殘疾人教育條例》《殘疾人保障法》等法律中都有關(guān)于殘疾人教育和培訓(xùn)的相關(guān)規(guī)定，但所提到的教育機(jī)構(gòu)設(shè)置、費(fèi)用減免、經(jīng)費(fèi)保障、專業(yè)安排、服務(wù)內(nèi)容、效果評估等都只是原則性規(guī)定，倡導(dǎo)性的過多，概念過于籠統(tǒng)，缺乏具體條款，導(dǎo)致在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)。因此，必須堅(jiān)持一般性制度安排與專門性制度安排相結(jié)合。如殘疾人與健康人一樣都需要有康復(fù)醫(yī)療、教育培訓(xùn)、法律援助等制度安排，這些服務(wù)項(xiàng)目無疑應(yīng)當(dāng)保持與其他群體的相通性，從而也應(yīng)當(dāng)通過一般性制度的途徑來獲得滿足，因?yàn)闅埣踩诉€有著特殊服務(wù)需求，需要專門性制度安排予以保障。必須堅(jiān)持規(guī)范化制度安排與標(biāo)準(zhǔn)化制度安排相結(jié)合，提高法律運(yùn)行的可操作性，科學(xué)地設(shè)計(jì)各種專項(xiàng)的殘疾人服務(wù)制度，通過一般性制度安排來獲得與其他群體公共服務(wù)的權(quán)益，而殘疾人特殊援助則需要有專門的制度設(shè)計(jì)，并相對獨(dú)立地自成體系發(fā)展。在省級層面應(yīng)制定專門針對殘疾人服務(wù)的政策法規(guī)，把殘疾人服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)一步具體化，把殘疾人服務(wù)業(yè)置之于整個社會服務(wù)系統(tǒng)之中，并給予其科學(xué)合理的定位，使其與經(jīng)濟(jì)政治文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)重視制度配套，明確執(zhí)行機(jī)制

國外成功經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展殘疾人服務(wù)工作不僅要有相對完善立法體系，更要有大量配套執(zhí)行機(jī)制和實(shí)施督查機(jī)構(gòu)。我國殘疾人服務(wù)立法起步較晚，1991年頒布的《殘疾人保障法》、2010年發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見》雖然涵蓋了殘疾人社會保障體系和殘疾人服務(wù)體系的各個方面，強(qiáng)調(diào)從國情出發(fā)，重點(diǎn)保障殘疾人的基本生活，但由于我國殘疾人事業(yè)發(fā)展不平衡，配套制度不健全，缺乏強(qiáng)制性以及具體法律責(zé)任和懲罰性措施，在實(shí)施中還缺乏執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，影響各項(xiàng)法律實(shí)施效果。因此，宏觀來講，不僅要完善殘疾人立法體系，更要提高立法的層次；微觀分析，還要增強(qiáng)立法的配套制度建設(shè)，制定切實(shí)有效的執(zhí)行機(jī)制，才能保障殘疾人服務(wù)的各項(xiàng)法律落到實(shí)處。

總之，殘疾人服務(wù)業(yè)法制建設(shè)的發(fā)展，不僅能有力地維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，促進(jìn)和規(guī)范殘疾人服務(wù)業(yè)的發(fā)展，而且對社會扶殘助殘、和諧友愛良好風(fēng)尚的形成，維護(hù)社會公正，推動物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)都具有十分重要的意義。

【責(zé)任編輯：王建平；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

①付國棟：《殘疾人社會保障法律法規(guī)和制度建設(shè)的調(diào)查與思考》，載《理論導(dǎo)報(bào)》2008年第11期。