獨立工礦區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型研究——基于差異化的視角

獨立工礦區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型研究
——基于差異化的視角

支航

【摘要】獨立工礦區(qū)作為重要的能源資源供應(yīng)地而興起，為支援國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。隨著資源儲量日益枯竭，獨立工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展受到極大制約。盡管國家出臺相關(guān)政策予以支持，但由于受到歷史因素和現(xiàn)實條件的制約，其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)、民生改善等方面仍然面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。獨立工礦區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型，應(yīng)基于差異化視角，處于不同發(fā)展周期、不同發(fā)展類型的獨立工礦區(qū)采取不同的發(fā)展路徑。

【關(guān)鍵詞】獨立工礦區(qū)指標(biāo)界定路徑選擇綠色轉(zhuǎn)型

【收稿日期】2015-02-10

【中圖分類號】F127

作者簡介:(支航，吉林長春人，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。)

一、規(guī)范獨立工礦區(qū)的界定與分類

獨立工礦區(qū)是資源型城市中一種特殊類型的區(qū)域。大多數(shù)獨立工礦區(qū)不是國家認(rèn)定的行政區(qū)域，行政邊界模糊，目前國內(nèi)既無統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，也無統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。對獨立工礦區(qū)進(jìn)行界定，首先要明確其區(qū)域范圍，即獨立工礦區(qū)的基本行政單元是什么，除市轄區(qū)外，是否應(yīng)該包括礦業(yè)縣以及礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；其次要從眾多的獨立工礦區(qū)中總結(jié)其一般性和特殊性，以其一般性來界定獨立工礦區(qū)的范疇，以其特殊性來劃分獨立工礦區(qū)的類型；最后，設(shè)定獨立工礦區(qū)的界定指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)，使其具有可操作性。

(一)獨立工礦區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)

獨立工礦區(qū)是指依托礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，以資源開采加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具有類似城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會功能相對獨立的工礦區(qū)。主要包括：部分地級市的市轄區(qū)、問題特別突出的縣、部分較為典型的問題城鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、小區(qū)、街道)等。

1.獨立工礦區(qū)的界定原則

一般意義上講，獨立工礦區(qū)包括礦產(chǎn)資源區(qū)和森林工業(yè)區(qū)，分別是因所在地區(qū)的礦產(chǎn)、森林等自然資源開采而興起的地區(qū)。有些礦區(qū)是因為當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開采而出現(xiàn)的，有些則是因為當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)而壯大的。因此，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開采規(guī)模及資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平是界定獨立工礦區(qū)的一個重要依據(jù)?？紤]到影響資源開采規(guī)模及資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了自然資源這個基本因素以外，還有市場和政策等方面的因素，獨立工礦區(qū)的界定主要包括三條原則：定量為主原則、發(fā)生性原則和動態(tài)性原則。

定量為主原則，就是指在界定獨立工礦區(qū)時，主要是以定量的指標(biāo)作為依據(jù)。絕大部分礦區(qū)在其發(fā)展過程中，都要開發(fā)利用所在地區(qū)的自然資源，只有當(dāng)城市中的自然資源開發(fā)利用達(dá)到一定規(guī)模后，才會對地區(qū)的基本特征產(chǎn)生影響，地區(qū)的功能和性質(zhì)才會不同于一般地區(qū)。因此，獨立工礦區(qū)的相關(guān)指標(biāo)應(yīng)該達(dá)到一定的閥值，包括相關(guān)指標(biāo)的總體規(guī)模和相應(yīng)比重。

發(fā)生學(xué)原則，就是指在界定獨立工礦區(qū)時，不僅要看其相關(guān)的數(shù)量指標(biāo)，更要關(guān)注礦區(qū)形成的歷史。如某些礦區(qū)即使界定年份中部分指標(biāo)達(dá)不到界定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但只要其是因資源開采而形成的，就應(yīng)該界定為獨立工礦區(qū)。

動態(tài)性原則，就是指在界定獨立工礦區(qū)時，應(yīng)該考慮到自然資源的開發(fā)利用及資源型產(chǎn)業(yè)在礦區(qū)發(fā)展壯大過程中地位和作用的動態(tài)變化。如部分地區(qū)因自然資源開發(fā)而興起，但隨著資源的日益枯竭，地區(qū)資源性產(chǎn)業(yè)的地位和作用明顯下降，礦區(qū)面臨轉(zhuǎn)型，礦區(qū)的性質(zhì)和功能也發(fā)生了顯著變化，就不能再界定其為獨立工礦區(qū)。

2.界定指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述原則，選擇和確定獨立工礦區(qū)界定指標(biāo)，包括定量評價指標(biāo)和特定情況下的定性分析。

(1)定量評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。資源性產(chǎn)業(yè)地位突出是獨立工礦區(qū)最主要的特征，因此，可以選擇采掘業(yè)的總體規(guī)模和相應(yīng)比重作為獨立工礦區(qū)界定的主要指標(biāo)。具體來說，獨立工礦區(qū)界定指標(biāo)包括采掘業(yè)產(chǎn)值、采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)、采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重、采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)占全部工業(yè)從業(yè)人員的比重等4個定量評價指標(biāo)。參考借鑒地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，并考慮到獨立工礦區(qū)中采掘業(yè)的地位比一般主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)還要突出、采掘業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比重有一定差異等因素，確定獨立工礦區(qū)界定指標(biāo)具體標(biāo)準(zhǔn)為：一是采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在25%以上；二是在研究地區(qū)支柱工業(yè)時，其最低要求是工業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)產(chǎn)值比重大于50%；三是采掘業(yè)產(chǎn)值規(guī)模超過2億元；四是采掘業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重在10%以上。這一標(biāo)準(zhǔn)充分說明了以采掘業(yè)為主的工業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，是礦區(qū)的產(chǎn)業(yè)支柱。

(2)以下五種特定情況也應(yīng)列入獨立工礦區(qū)。一是，因資源開采而興起的冶金礦區(qū)，盡管采掘業(yè)產(chǎn)值比重偏低，但依托采掘業(yè)為基礎(chǔ)的一次冶煉產(chǎn)業(yè)比重很高；二是，一些地區(qū)采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)相對較少，但采掘業(yè)產(chǎn)值比重特別高；三是，一些地區(qū)采掘業(yè)從業(yè)人員比重雖然不足10%，但其采掘業(yè)產(chǎn)值比重高以及采掘業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員的絕對量大；四是，個別地區(qū)雖然采掘業(yè)產(chǎn)值比重偏低，但采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)量大且比重高；五是，一些地區(qū)雖然部分指標(biāo)沒有達(dá)到，但考慮其有重要礦產(chǎn)資源分布，也應(yīng)列入獨立工礦區(qū)。

(二)獨立工礦區(qū)的分類

獨立工礦區(qū)大致有以下幾種類型。按照自然資源種類劃分，分為煤炭礦區(qū)、石油礦區(qū)、有色金屬礦區(qū)、黑色金屬礦區(qū)和森工礦區(qū)；按照獨立工礦區(qū)的成因劃分，分為有城市依托的工礦區(qū)和無城市依托的工礦區(qū)；按照資源的開發(fā)程度和礦區(qū)的發(fā)展階段劃分，分為成長期、鼎盛期、衰落期工礦區(qū)或者新型期、壯年期和老年期工礦區(qū)；按照自然資源開發(fā)種類的多少劃分，分為單一型工礦區(qū)和綜合性工礦區(qū)；按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，分為采掘型礦區(qū)、采掘—加工型礦區(qū)和加工—采掘型礦區(qū)。

二、追溯獨立工礦區(qū)的形成與發(fā)展

獨立工礦區(qū)的形成與發(fā)展具有典型的原料指向型特征，多種區(qū)位的綜合交錯對其產(chǎn)生了極大的影響。

(一)獨立工礦區(qū)的形成

獨立工礦區(qū)的形成同資源型城市一樣，也是人口、資源同各個經(jīng)濟(jì)組織相互聚集的過程，在這一過程中資源型企業(yè)起到了核心的主導(dǎo)作用。資源型產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展同時也對區(qū)域生產(chǎn)要素的聚集起了決定性作用。

1.礦區(qū)因政策而興。建國初期，在國家政策的號召下，結(jié)合自然資源豐富的優(yōu)勢,以采掘和初步加工礦產(chǎn)資源為主要產(chǎn)業(yè)，帶動整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政策的號召下，大量人口和物質(zhì)迅速聚集，隨著企業(yè)的進(jìn)入、人口的流動，商業(yè)服務(wù)業(yè)迅速興起，一個功能齊全的獨立工礦區(qū)逐漸形成。因此，獨立工礦區(qū)大多屬于無城市依托型，是因礦產(chǎn)資源的開發(fā)而聚集人口所興起的礦區(qū)。

2.市場需求和技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)獨立工礦區(qū)的發(fā)展。獨立工礦區(qū)同一般的區(qū)域相比位置處于偏遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)，而且當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)相對比較獨特，同外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較單一，成為一個獨立的小社會，導(dǎo)致很難有較為合理的資本流入，缺乏合適的投資主體。市場上對一些礦產(chǎn)資源的需求使得獨立工礦區(qū)的產(chǎn)業(yè)得到一定程度的發(fā)展，礦產(chǎn)資源得到有效合理的配置，實現(xiàn)了獨立工礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)價值。因此，市場及需求決定了礦山企業(yè)同礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和空間布局，同時技術(shù)的不斷革新和進(jìn)步也使得礦產(chǎn)的開采及加工得到有力保障。在這種綜合的區(qū)位因素作用下，獨立礦區(qū)在不同的模式下得到了發(fā)展，也奠定了其未來發(fā)展的基本方向。

3.獨立工礦區(qū)的發(fā)展因政策變化而走向轉(zhuǎn)型。在中國原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的獨立工礦區(qū)模式，發(fā)展在很大程度上受到國家政策制度變更的影響。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于重化工業(yè)的發(fā)展對礦產(chǎn)資源產(chǎn)生極大需求，使得獨立工礦區(qū)迅猛發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出重大貢獻(xiàn)；但是在改革開放以后，國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，重工業(yè)逐步向輕工業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，發(fā)展重心也轉(zhuǎn)移到了沿海地區(qū)，傳統(tǒng)的工礦區(qū)產(chǎn)生了資源枯竭、資金不足、設(shè)施同公共服務(wù)發(fā)展相對落后等各種亟待解決的問題。面臨這些棘手的問題，亟需我們解決獨立工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型問題。

(二)獨立工礦區(qū)的組織形式

獨立工礦區(qū)因其成因特殊，組織形式主要有如下特點：

1.一區(qū)一企。建國以后的30多年來，在特定區(qū)域內(nèi)國家只授予一家資源型國有企業(yè)在該區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源開采權(quán)，而且該企業(yè)不能在超出該區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行開采，只在授權(quán)區(qū)域內(nèi)享有開采權(quán)。在這種情況下，在一個獨立工礦區(qū)內(nèi)只有一家資源開采企業(yè)，相對地，一家企業(yè)也被綁定在一個區(qū)域內(nèi)，形成了一區(qū)一企的格局。

2.政企合一。獨立工礦區(qū)的位置處于相對偏遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)，國家政府不能及時提供一些公共基礎(chǔ)設(shè)備，也無法滿足各項系統(tǒng)保障，這些問題只能由企業(yè)自身進(jìn)行解決。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，也就是獨立工礦區(qū)建立的初期，能擁有礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)的企業(yè)往往都是大型國有企業(yè)，同時能設(shè)立成為獨立工礦區(qū)的都是大中型礦區(qū)。大型國有企業(yè)在一定程度上具有行政力量，這些企業(yè)一般都是省屬或直接隸屬于中央的，這些企業(yè)的管理者一般都會成為礦區(qū)的行政管理者，由此，實現(xiàn)了政府行政同企業(yè)合一的管理體制，即政企合一。

3.企業(yè)辦社會。由于獨立礦區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，國家政府不能及時提供一些公共基礎(chǔ)設(shè)備，也無法滿足各項系統(tǒng)保障，這些問題只能由企業(yè)自身進(jìn)行解決。因此，資源開采企業(yè)僅依靠自身就滿足了開采、生產(chǎn)輔助、后勤保障系統(tǒng)、公用事業(yè)和政府能力這五項職能，成為一個“五臟俱全”的組織。

4.專業(yè)化礦區(qū)。獨立工礦區(qū)在國家計劃指導(dǎo)下成為專門負(fù)責(zé)提供資源產(chǎn)品和產(chǎn)品初級加工的專業(yè)化工礦區(qū)。嚴(yán)格限制工礦區(qū)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，僅負(fù)責(zé)國家指定的具體項目，導(dǎo)致獨立工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈無法延長。

(三)獨立工礦區(qū)的特點

一是，依托一家(或幾家)礦產(chǎn)開采加工企業(yè)而興起、發(fā)展，以資源開采加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一。二是，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等相對獨立。三是，擁有類似于城鎮(zhèn)的集聚功能，具有一定的人口規(guī)模，聚居著礦業(yè)職工及其家屬。四是，資源開采加工曾經(jīng)為所在區(qū)域乃至國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出過較大貢獻(xiàn)，隨著資源儲量的衰減，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨諸多困難。五是，發(fā)展規(guī)模大小不一。部分獨立工礦區(qū)規(guī)模較大，如地級市的市轄區(qū)，行使縣級管理權(quán)限的管理區(qū)，以及一些問題特別突出的縣；部分獨立工礦區(qū)規(guī)模相對較小，如一些較為典型的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、小區(qū)、街道以及行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限的辦事處等。

(四)獨立工礦區(qū)的歷史貢獻(xiàn)

長期以來，獨立工礦區(qū)一直把主要力量用在發(fā)展礦產(chǎn)開采、加工業(yè)上，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大的貢獻(xiàn)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中占據(jù)突出地位。

1.為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了物質(zhì)、資金和人才。獨立工礦區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強大的推力。首先，獨立工礦區(qū)作為能源、原材料的重要生產(chǎn)基地，為制造業(yè)的快速發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，獨立工礦區(qū)的資源企業(yè)向國家繳納了大量的利稅，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化提供了資金的積累。最后，獨立工礦區(qū)的發(fā)展為區(qū)域內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)部門培養(yǎng)和輸送了大批技術(shù)力量，促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展。

2.增強了區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。獨立工礦區(qū)為增強區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力做出了突出的貢獻(xiàn)。獨立工礦區(qū)除了提供大量的原料和能源，還為資源型城市的發(fā)展提供了重要支撐，成為資源型城市的重要組成部分，以及資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動力。獨立工礦區(qū)的形成與發(fā)展，優(yōu)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的資源配置，改善了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的格局分布，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要推進(jìn)作用。獨立工礦區(qū)的發(fā)展并不是以簡單的“1+1=2”模式進(jìn)行疊加，而是將人與自然相結(jié)合，以人為主體、自然為支撐，協(xié)同經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，相互緊密結(jié)合形成一個完整的有機體。同時，獨立工礦區(qū)通過自身所具有的輻射力、吸引力和綜合服務(wù)能力成為一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，也是物質(zhì)和精神財富高度集中的場所，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。由于獨立工礦區(qū)位于偏僻落后的地區(qū)，獨立工礦區(qū)還帶動了這些相對落后地區(qū)脫貧致富，盡快走上正規(guī)的發(fā)展道路。

3.提供了大量的就業(yè)機會。首先，工礦區(qū)的開采業(yè)務(wù)需要投入大量的勞動力，直接促進(jìn)就業(yè)量的增加，給社會帶來了大量的就業(yè)機會。其次，工礦區(qū)的發(fā)展帶動了資源產(chǎn)業(yè)同服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

4.加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。獨立工礦區(qū)對簡單勞動有巨大的需求，由于其“因資源而生”多是在非城市地區(qū)興起，使得資源開發(fā)地的農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，該地域內(nèi)的城鎮(zhèn)數(shù)目和城鎮(zhèn)人口不斷增加；而“依資源而興的城鎮(zhèn)”，由于資源開發(fā)，城鎮(zhèn)人口迅猛增長和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，大大加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、獨立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難重重

獨立工礦區(qū)緊緊抓住國家資源型城市轉(zhuǎn)型扶持機遇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，居民生活水平逐步提高，生態(tài)環(huán)境有所改善，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型取得成效。但是，后續(xù)發(fā)展仍然困難重重，諸如接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成內(nèi)生動力，較為脆弱；就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大，民生問題依然嚴(yán)峻；轉(zhuǎn)型機制不完善，亟待健全可持續(xù)發(fā)展機制；國家政策覆蓋面小，較少惠及獨立工礦區(qū)。這都表明獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展目前正處于“爬坡過坎”的關(guān)鍵階段，順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型離不開國家的財力支持，更需要加快構(gòu)建推進(jìn)獨立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

(一)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成內(nèi)生動力，依然較為脆弱

產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾是制約獨立工礦區(qū)發(fā)展的首要因素。獨立工礦區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的問題，表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)比重過大，而第三產(chǎn)業(yè)比重偏小。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)諸如煤電、煤化、森工等對資源和能源具有較強的依賴性，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的新型化和技術(shù)化改造存在很多限制因素。一是新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，比重低，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次不高，并且缺少好的項目支撐；二是在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中“植入性”特征較為明顯，缺乏本土化的基礎(chǔ)；三是由于受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境、區(qū)位以及建設(shè)用地制約，獨立工礦區(qū)在承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面能力較弱，高科技企業(yè)以及高端人才嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新性不足。因此，獨立工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動力、輻射性較弱，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。

(二)就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大，民生問題依然嚴(yán)峻

獨立工礦區(qū)是資源型城市中問題最為突出的部分。礦業(yè)鎮(zhèn)面臨的資源枯竭最嚴(yán)重，下崗失業(yè)人員比重最高，居民生存條件最差，民生問題最為突出，社會矛盾最為集中，群體上訪事件不斷發(fā)生，使礦業(yè)鎮(zhèn)的民生問題成為突出的社會問題。一是資源型產(chǎn)業(yè)吸納的勞動力普遍技能單一、素質(zhì)較低，短時間內(nèi)很難融入到非資源型產(chǎn)業(yè)中去。二是居民生活貧困。從整體講，獨立工礦區(qū)居民生活在落后地區(qū)，尤其是資源枯竭的礦鎮(zhèn)居民生活更加困難，多數(shù)礦鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)，居民無法就業(yè)，職工沒有收入來源。三是多數(shù)新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)大多屬于知識密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，缺乏本土化基礎(chǔ)，很難解決地區(qū)大量勞動力的就業(yè)問題。四是獨立工礦區(qū)的財政實力有限，多數(shù)屬于“吃飯財政”，在搭建就業(yè)平臺和開拓就業(yè)渠道方面能力不足，社會事業(yè)發(fā)展無法滿足獨立工礦區(qū)居民對民生問題的訴求。礦區(qū)企業(yè)改制后，一系列諸如教育、醫(yī)療和社會保障等民生問題都交給了政府，而礦區(qū)所在地方政府卻無力解決這些問題。

(三) 轉(zhuǎn)型機制不完善，亟待健全可持續(xù)發(fā)展機制

盡管國家提出要推進(jìn)建立資源開發(fā)補償機制以及衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增加勞動力就業(yè)崗位，完善城市功能，促進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，但是，獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長效機制建設(shè)還不完善。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，諸如接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)調(diào)整機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制尚未建立；在資源環(huán)境保護(hù)方面，生態(tài)環(huán)境合作機制和資源開發(fā)的補償機制尚不健全；在技術(shù)創(chuàng)新方面，技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新機制、發(fā)展資金積累機制仍有待完善。與此同時，社會民生保障機制等都有待進(jìn)一步加強。

(四)國家政策覆蓋面小，較少惠及獨立工礦區(qū)

現(xiàn)階段，國家對于資源型城市的政策主要是針對進(jìn)入綜合改革試點的城市，對于其他資源型城市及大多數(shù)礦鎮(zhèn)除享受棚戶區(qū)改造政策外，難以享受到資源枯竭型城市的其他政策。這就使得獨立工礦區(qū)成為國家政策的“雨影區(qū)”。加上城鎮(zhèn)本身基礎(chǔ)差、實力弱，城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型與發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)困難重重。由于資源型城市綜合改革配套資金在使用上沒有特定的限制，進(jìn)入試點的城市把這筆資金主要用于市本級的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是項目建設(shè)上，用于獨立工礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金相對較少，而獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題才是目前最迫切需要解決的問題。

四、獨立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型應(yīng)走差異化道路

(一)獨立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

1.不同周期的獨立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

按照獨立工礦區(qū)發(fā)展周期的不同，獨立工礦區(qū)分為三個發(fā)展階段。即興起期、繁榮期以及衰退期。由于獨立工礦區(qū)在各個發(fā)展階段的困境不同，因此不同階段選擇的轉(zhuǎn)型路徑也不盡相同。東北地區(qū)獨立工礦區(qū)大多數(shù)屬于衰退期，少數(shù)獨立工礦區(qū)正處于興起期和繁榮期。

(1)興起期的獨立工礦區(qū)正處于建設(shè)發(fā)展階段。由于礦產(chǎn)資源的開采期不長，現(xiàn)存的資源較為豐富，目前在礦區(qū)還沒有出現(xiàn)生產(chǎn)力不足以及工人失業(yè)的各種問題。但是也需要未雨綢繆，采取措施來防范將來可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，使得礦區(qū)可以持續(xù)穩(wěn)健地發(fā)展。第一步要做的是評估和明確礦區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，從而適度開發(fā)，綜合運用科學(xué)的開發(fā)模式，如果不適合發(fā)展，則要準(zhǔn)備搬遷預(yù)案。其次，在發(fā)展過程中，要加大力度延長、加粗產(chǎn)業(yè)鏈并不斷開發(fā)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以內(nèi)生發(fā)展模式為核心，注重礦產(chǎn)資源開采地和城鎮(zhèn)之間的布局，避免出現(xiàn)不利于城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的礦城同體現(xiàn)象。最后，要始終堅持生態(tài)保護(hù)的原則，充分發(fā)揮生態(tài)機制的作用，堅持“誰污染，誰治理”“誰開發(fā)，誰保護(hù)”的原則，將生態(tài)環(huán)保工作落到實處。加強職工的技能培訓(xùn)，為產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供充足的本地人才資源。

(2)繁榮期的獨立工礦區(qū)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的較優(yōu)時期，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，當(dāng)?shù)卣呢斦Y金較為充足，適宜采用市場主導(dǎo)、政府配合的發(fā)展方式。首先，探索延長產(chǎn)業(yè)鏈，在資源產(chǎn)業(yè)鏈基本打造完成后，以內(nèi)生發(fā)展模式為主，加大對接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的扶持力度，逐漸減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對礦產(chǎn)資源的依賴性。規(guī)范布局礦區(qū)建設(shè)規(guī)劃，通過對礦區(qū)進(jìn)行路網(wǎng)改造、棚戶改造等措施實現(xiàn)礦區(qū)內(nèi)工業(yè)區(qū)和居住區(qū)的分離，建立具有文化底蘊的礦區(qū)核心區(qū)。其次，生態(tài)保護(hù)方面，加強對破壞土地的修復(fù)，完善相關(guān)生態(tài)保護(hù)機制，禁止進(jìn)一步的生態(tài)破壞。最后，保障民生方面，要加快完善社保制度建設(shè)，擴(kuò)大社保覆蓋面，對失業(yè)人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，對失地農(nóng)民進(jìn)行補貼，切實保障人民的生活。

(3)衰退期的獨立工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源趨向衰竭，大量礦區(qū)工人失業(yè)。對于這類礦區(qū)的發(fā)展，要采取應(yīng)急的發(fā)展思路，加強政府的主導(dǎo)作用，由政府出面加強培育和發(fā)展獨立工礦區(qū)內(nèi)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，通常是通過政策優(yōu)惠和龍頭示范等措施來促進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。處于衰退期的礦區(qū)多數(shù)都和工礦開采活動地點重疊，加之由于當(dāng)?shù)卣斄Σ蛔闶蛊潆y以開展新城建設(shè)和搬遷工作，通常采取通過對老工礦區(qū)進(jìn)行就地改造的措施，吸引人口向老工礦區(qū)集聚，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在生態(tài)保護(hù)方面，多渠道地爭取資金援助，來加強生態(tài)的保護(hù)和修復(fù)。衰退期礦區(qū)面臨的最困難的問題是民生問題，大量的失業(yè)人口，同時需要政府搭建就業(yè)平臺，進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)工作，鼓勵礦區(qū)居民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和外出務(wù)工，也需要外來資金的支持，積極解決礦區(qū)工人再就業(yè)問題。

2.不同類型的獨立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

由于在開采資源的類別、資源價值和屬性等方面存在差異，使得不同類別的礦區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)破壞和礦區(qū)建設(shè)等特征上也不盡相同，這就導(dǎo)致了不同的礦區(qū)要選擇不同的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型路徑。

(1)金屬類礦區(qū)。由于原材料質(zhì)地堅硬的特征，使得在該類礦區(qū)的加工企業(yè)通常有較強的加工實力和較大的規(guī)模，這就代表著該類礦區(qū)有非礦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?？梢酝ㄟ^資源深加工來促進(jìn)該類礦區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不斷提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，提高原材料的使用效率，從而實現(xiàn)資源的有效利用。同時，由于該類礦區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地較多，這有利于礦區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，有利于承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)礦區(qū)內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的整體實力。

(2)煤炭類礦區(qū)。煤炭類礦區(qū)是最主要的獨立工礦區(qū)類型。這類礦區(qū)具有數(shù)目多、分布廣、規(guī)模大、礦區(qū)建設(shè)時間較長的特點。對于其他類型的獨立工礦區(qū)來說，這類礦區(qū)存在嚴(yán)重的生態(tài)問題，如由于露天開采而造成的的土地塌陷等，生態(tài)環(huán)境的破壞是制約礦區(qū)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的重要“瓶頸”。針對該類工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型困難，首先要根據(jù)礦區(qū)的地域優(yōu)勢，采取土地復(fù)墾措施，把礦區(qū)塌陷的土地當(dāng)做“資源處理”，整合礦區(qū)的土地資源，轉(zhuǎn)變土地的使用方法，通過建設(shè)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)或休閑娛樂業(yè)的運作場地，將塌陷的土地變廢為寶。

(二)獨立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策需求

1.積極爭取國家產(chǎn)業(yè)政策扶持

獨立工礦區(qū)根據(jù)自身所特有的優(yōu)勢，可以吸引相匹配的項目落戶，但在項目評估、項目落戶的前期規(guī)劃、項目中期建設(shè)以及后期投產(chǎn)等方面都需要大量的資金和人才支持。對于急需轉(zhuǎn)型謀求進(jìn)一步發(fā)展的獨立工礦區(qū)來說，很難在短時間內(nèi)吸納資金、吸引人才用來實現(xiàn)高端項目的落戶。因此，為了實現(xiàn)獨立工礦區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，國家應(yīng)該加大扶持力度來帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)在礦區(qū)集聚。

2.積極爭取城市建設(shè)資金

獨立工礦區(qū)居民的住房多為棚戶，十分簡陋，已經(jīng)保障不了居民住房的基本需求，同時這些棚戶區(qū)也嚴(yán)重影響了礦區(qū)的發(fā)展。所以，要提升礦區(qū)住房和公共服務(wù)水平，改變城鎮(zhèn)落后面貌，只靠工礦區(qū)自身的實力難以做到，應(yīng)該通過招商引資、爭取城市建設(shè)資金等渠道籌集資金，改善礦區(qū)的住房和公共服務(wù)條件，提升礦區(qū)的整體發(fā)展水平。

3.積極推動產(chǎn)業(yè)升級改造

獨立工礦區(qū)的礦產(chǎn)資源主要是煤炭、森工、油氣等傳統(tǒng)資源。為了實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造要努力挖掘其自身的優(yōu)勢。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造過程中要從采沉區(qū)生態(tài)保護(hù)、企業(yè)淘汰重組、生產(chǎn)設(shè)備更新、生產(chǎn)技術(shù)提高、清潔生產(chǎn)、延長產(chǎn)業(yè)鏈、增加產(chǎn)品附加值、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多方面著手。

4.以資源型城市為依托發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)

以資源型城市為依托的措施有兩種：承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和開展人才技術(shù)交流。隨著資源型城市轉(zhuǎn)型的不斷深入，礦區(qū)可以承接一部分和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，但是要對所承接的項目進(jìn)行嚴(yán)格審批，以低耗能、高附加值以及創(chuàng)新型項目為主。資源型城市的轉(zhuǎn)型為獨立礦區(qū)轉(zhuǎn)型搭建了重要平臺，礦區(qū)可以利用這個平臺加速其轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

5.依托礦區(qū)旅游資源發(fā)展旅游業(yè)

獨立工礦區(qū)的旅游資源不僅種類豐富而且獨具地方特色。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該結(jié)合不同礦區(qū)各自的特點，以旅游產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)品宣傳和旅游服務(wù)為側(cè)重點，突出地區(qū)旅游特色。在進(jìn)行旅游資源開發(fā)前，要根據(jù)旅游資源的特征和游客的類型做好景區(qū)規(guī)劃工作。由于獨立工礦區(qū)的旅游景區(qū)多由自然景觀構(gòu)成，所以在進(jìn)行旅游資源開發(fā)時要著重對項目進(jìn)行環(huán)境評估，注重對生態(tài)的保護(hù)，并且為了促進(jìn)景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，要加強景區(qū)生態(tài)安全預(yù)警和游客安全預(yù)警等各種安全預(yù)警工作。礦區(qū)可以借助產(chǎn)品推介會將本地的旅游產(chǎn)品向國內(nèi)外進(jìn)行推薦，以吸引更多的國內(nèi)外游客，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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