新形勢(shì)下涉法涉訴信訪工作的困境與出路

沈 奎，鄧德兵

(重慶市潼南區(qū)人民檢察院，重慶 402660)

新形勢(shì)下涉法涉訴信訪工作的困境與出路

沈 奎，鄧德兵

(重慶市潼南區(qū)人民檢察院，重慶 402660)

依法治國的前進(jìn)步伐，離不開信訪工作的保駕護(hù)航。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪工作存在工作思想落后、工作措施單一、釋法說理不足等諸多問題。信訪矛盾化解困難的根源在于民眾的意識(shí)理念脫節(jié)、信訪標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)、民眾需求與檢察職能間的矛盾等。為破解信訪終結(jié)和矛盾化解這一難題，檢察機(jī)關(guān)要從改造意識(shí)形態(tài)、提升案件質(zhì)量、強(qiáng)化法律監(jiān)督等思路著手，完善信訪工作機(jī)制，探尋問題化解之道。

檢察機(jī)關(guān)；涉法涉訴信訪；信訪終結(jié)；矛盾化解

一、當(dāng)前信訪工作存在的問題

面對(duì)重復(fù)信訪多、矛盾化解壓力大、纏訪、鬧訪等不合理信訪時(shí)發(fā)生的信訪現(xiàn)狀特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先查擺自身工作存在的問題，進(jìn)而洞見癥結(jié)，切中要害，做好信訪終結(jié)和矛盾化解工作。

(一)工作思想落后，主動(dòng)性意識(shí)不強(qiáng)

1.重視程度不夠，權(quán)責(zé)機(jī)制不健全?；谀繕?biāo)考核分值的考慮，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)把工作重心放在職務(wù)犯罪偵查、公訴、偵查監(jiān)督等業(yè)務(wù)工作上。由于重視程度不夠，直接影響權(quán)責(zé)機(jī)制建設(shè)，即使有頂層設(shè)計(jì)，但在具體的執(zhí)行體制上也存在著職責(zé)定位不夠清晰、職權(quán)行使與責(zé)任追究配套機(jī)制不盡完善等，導(dǎo)致出現(xiàn)辦理渠道不暢、協(xié)調(diào)解決不足、內(nèi)部監(jiān)督缺失的工作局面。

2．“防火”意識(shí)缺乏，不注重未雨綢繆。一方面控申部門不注重行為細(xì)節(jié)，不注重語言態(tài)度，不注重首次接訪，沒有危機(jī)意識(shí)，重視不夠，處置隨意，容易引發(fā)由一般信訪轉(zhuǎn)變?yōu)槔p訪、鬧訪等重大信訪問題。另一方面鑒于刑事案件中犯罪嫌疑人侵犯被害人及相關(guān)人員合法權(quán)益的嚴(yán)重性，被害人及相關(guān)人員對(duì)于不立案、不批捕、不起訴等有利于犯罪嫌疑人的處理決定不滿也是情理之中?！胺阑稹币庾R(shí)缺乏在其它業(yè)務(wù)部門同樣存在，若未能提前預(yù)估信訪危機(jī)，提前做好防范處置，也易造成涉檢信訪的發(fā)生。

3.創(chuàng)新意識(shí)缺乏，疲于被動(dòng)應(yīng)對(duì)。一是有的干警潛意識(shí)把涉法涉訴信訪工作形容成“水來土掩，兵來將擋”的被動(dòng)型簡(jiǎn)單工作，同時(shí)把信訪問題中的貶義覆蓋到信訪人身上，將自身與信訪人對(duì)立起來，認(rèn)為沒有創(chuàng)新工作的必要性，機(jī)械應(yīng)對(duì)信訪工作。二是在首辦責(zé)任制的要求下，有的干警在辦案時(shí)缺乏創(chuàng)新意識(shí)和及時(shí)的觀念更新，忽視涉法涉訴信訪工作自身特點(diǎn)，不注重工作上的積極主導(dǎo)和相互協(xié)調(diào)，總想依靠自身的力量或優(yōu)勢(shì)來化解矛盾糾紛，反而適得其反。

(二)矛盾化解措施單一，解決能力較差

檢察機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪工作不講究“單打獨(dú)斗”，但實(shí)踐中借助第三方力量、舉行公開聽證等措施來化解信訪矛盾的較少，即使借助了第三方力量、舉行了公開聽證，但也因程序不規(guī)范、措施不到位，實(shí)踐效果并不理想。此外，檢察機(jī)關(guān)因自身法律地位和法定職能限制，有時(shí)化解信訪矛盾“心有余而力不足”。作為法律監(jiān)督者，有的監(jiān)督權(quán)限限于建議權(quán)，有的甚至無明文規(guī)定，例如對(duì)公安機(jī)關(guān)撤案的監(jiān)督，法律就未明確。此時(shí)若當(dāng)事人對(duì)于公安機(jī)關(guān)的撤案決定不服，而到檢察機(jī)關(guān)信訪，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)面臨兩難處境。

(三)釋法說理不足，矛盾化解不好

一是辦案人員的耐心不夠。這與主觀認(rèn)識(shí)不到位相關(guān)聯(lián)，如上述，有的辦案人員潛意識(shí)將信訪人與自身對(duì)立，在面對(duì)信訪人時(shí)缺少耐心，更不用說要求釋法說理了。二是書面回復(fù)、答復(fù)內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，包括承辦部門對(duì)控申部門的回復(fù)和控申部門對(duì)信訪人的答復(fù)。基本按照規(guī)定格式簡(jiǎn)單填充內(nèi)容，一般表述為“經(jīng)審查，認(rèn)為……”，未對(duì)審查認(rèn)定的理由進(jìn)行詳解，一旦審查處理結(jié)果與信訪人的意見相左，且不能進(jìn)行充分的書面說明，容易激化信訪矛盾。三是對(duì)于其它業(yè)務(wù)部門辦理的案件，原則要求由控申部門牽頭，承辦部門和控申部門共同答復(fù)，合力做好矛盾化解及息訴罷訪工作。但實(shí)踐中，承辦部門和控申部門共同答復(fù)的不多，控申部門主要承擔(dān)著答復(fù)工作。然而，對(duì)于其他業(yè)務(wù)部門辦理的案件，控申部門又不具體了解，加上其他業(yè)務(wù)部門出具的書面回復(fù)內(nèi)容又較為簡(jiǎn)單，控申部門對(duì)外答復(fù)只能簡(jiǎn)單說明。

(四)終結(jié)的決心不夠，治本效果不佳

信訪終結(jié)雖有條文明文規(guī)定，但具體執(zhí)行效果不理想。實(shí)踐中，對(duì)于纏訪、鬧訪的涉檢信訪案件，啟動(dòng)信訪終結(jié)程序的案件少之又少，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪終結(jié)的決心并不夠，達(dá)不到根治不合理信訪的效果。信訪終結(jié)機(jī)制逐漸成為檢察機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)制中的一塊“雞肋”。探究其緣由，檢察機(jī)關(guān)主要是基于如下考慮：首先，信訪終結(jié)機(jī)制并非強(qiáng)制性工作機(jī)制，是否啟動(dòng)的決定權(quán)掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。其次，信訪終結(jié)一般由省級(jí)人民檢察院審查終結(jié)，并要求報(bào)最高人民檢察院備案，而基層檢察院，甚至市級(jí)、省級(jí)檢察院并不愿意把涉檢信訪案件引到上級(jí)檢察院處理，一方面不想表明自身信訪工作的不到位，且涉檢信訪直接牽涉下級(jí)檢察院辦案能力、行為規(guī)范和執(zhí)法形象等諸多方面；另一方面不想信訪人到上級(jí)檢察院進(jìn)行纏訪、鬧訪，增加上級(jí)檢察院的信訪壓力。最后，對(duì)信訪終結(jié)的效果不自信。即使作出信訪終結(jié)決定，但仍可能達(dá)不到息訴罷訪的效果，工作開展也僅是徒勞無功。

二、信訪矛盾化解困難的根源探析

信訪工作始終圍繞“矛盾化解”這一核心內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)的信訪工作大部分時(shí)間在與矛盾化解困難的少數(shù)信訪案件打交道。信訪矛盾化解困難成為檢察機(jī)關(guān)信訪工作的主要困境表征。陷入如此窘境不單單是檢察機(jī)關(guān)自身工作問題所致，還有更深層次的原因有待剖析。

(一)民眾的意識(shí)理念與法治發(fā)展脫節(jié)

實(shí)踐中信訪人到檢察機(jī)關(guān)信訪大都有所“準(zhǔn)備”，有的甚至對(duì)法律條款倒背如流。然而，信訪人所謂的“知法懂法”在運(yùn)用到具體案件事實(shí)時(shí)則與檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)定南轅北轍。民眾的意識(shí)理念與法治發(fā)展脫節(jié)，并非指民眾的法律意識(shí)不強(qiáng)，而是法治意識(shí)的薄弱，包括規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)等，嚴(yán)重落后于我國的法治發(fā)展。表現(xiàn)在：第一，纏訪、鬧訪的信訪人多數(shù)為中老年，他們受中國傳統(tǒng)“青天”意識(shí)和“人治”理念的根深影響。信訪人在這種“青天”意識(shí)和“人治”理念的桎梏下便產(chǎn)生“信訪不信法”的思想，寄希當(dāng)代“青天”出現(xiàn)，超越法律來解決自身訴求。第二，有的信訪人過分強(qiáng)調(diào)以自我為中心，不僅不接受檢察機(jī)關(guān)的合理解釋，反而通過無理纏訪、鬧訪、越級(jí)上訪等手段強(qiáng)迫司法機(jī)關(guān)接受其不合法、不合理的觀點(diǎn)訴求，并企圖通過信訪達(dá)到自己的利益目的。

(二)信訪法治標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范和不嚴(yán)謹(jǐn)

在未法定程序終結(jié)之前，信訪有“主體不限、條件不限、次數(shù)不限、時(shí)間不限、審級(jí)不限”等特征。換言之，只要屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的涉法涉訴問題，無論是誰，可以隨時(shí)到不同級(jí)的檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行信訪，檢察機(jī)關(guān)必須接訪處理，或受理，或分流轉(zhuǎn)送，或依法勸導(dǎo)等，即使作出了信訪終結(jié)決定，信訪人還是可以隨時(shí)隨地信訪，除了不再受理、不再啟動(dòng)復(fù)查程序、不再進(jìn)行交辦和通報(bào)外，還得做好釋法說理、息訴罷訪工作，避免矛盾進(jìn)一步激化。因此，信訪制度本身較為寬松，沒有一個(gè)完全規(guī)范的法治標(biāo)準(zhǔn)。此外，檢察機(jī)關(guān)在具體的信訪矛盾化解的處理上也通常不夠嚴(yán)謹(jǐn)，“花錢買穩(wěn)定”是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡湫捅憩F(xiàn)。在國內(nèi)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的社會(huì)政治環(huán)境下，對(duì)于涉法涉訴信訪案件，在經(jīng)過法定程序處理后仍不能息訴罷訪的，檢察機(jī)關(guān)也更多采取懷柔政策，或進(jìn)行司法救助，或與相關(guān)部門協(xié)調(diào)給予補(bǔ)助、政策優(yōu)惠等，長期以來便給信訪人一個(gè)極其錯(cuò)誤的信號(hào)——“會(huì)哭的孩子有糖吃”。然而，這種“花錢買穩(wěn)定”的措施并不能根治信訪矛盾，“卷土重來”的現(xiàn)象眾多。

(三)民眾需求與檢察職能之間有矛盾

如今的檢察監(jiān)督職能滿足不了民眾迫切的法律監(jiān)督需要。表現(xiàn)在：一是民眾的訴求超出檢察職能權(quán)限。民眾一味地強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，只要屬于涉法涉訴的問題都找到檢察機(jī)關(guān)，不管是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄，無論檢察機(jī)關(guān)是否擁有最終處置決定權(quán)。二是民眾的訴求與檢察能力之間有矛盾。法律事實(shí)和客觀事實(shí)并不全同，當(dāng)民眾認(rèn)為的客觀事實(shí)與檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定的法律事實(shí)有差距時(shí)，矛盾便產(chǎn)生。而之所以出現(xiàn)法律事實(shí)與客觀事實(shí)的差距，一方面是因客觀原因?qū)е碌淖C據(jù)采集不能；另一方面是因檢察機(jī)關(guān)自身偵查、審查案件的能力不足。以職務(wù)犯罪舉報(bào)為例，民眾舉報(bào)某人職務(wù)犯罪，并提供一定的線索，主觀上對(duì)職務(wù)犯罪事實(shí)已經(jīng)有大致了解，而檢察機(jī)關(guān)初查后并未發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)，民眾便有理由懷疑檢察機(jī)關(guān)的偵查能力，從而由舉報(bào)案件轉(zhuǎn)變?yōu)樾旁L案件。至于檢察機(jī)關(guān)初查后確未發(fā)現(xiàn)有證據(jù)證明職務(wù)犯罪事實(shí)，不排除有偵查能力不足、偵查不全面、不深入的可能。其實(shí)，拋開是否是辦案能力不足不說，民眾是對(duì)檢察機(jī)關(guān)的能力期望過高，相信檢察機(jī)關(guān)一定有能力查清事實(shí)、還原真相，但這其實(shí)超出了檢察機(jī)關(guān)的能力承受范圍，滿足不了民眾的訴求。

(四)司法腐敗導(dǎo)致的司法公信力危機(jī)

司法腐敗對(duì)法律價(jià)值是一種毀滅性的破壞，直接導(dǎo)致司法公信力危機(jī)。抽象來看，隨著近年來反腐力度和糾正冤假錯(cuò)案的決心增強(qiáng)，不少司法人員腐敗現(xiàn)象及冤假錯(cuò)案浮出水面，在一定程度上損害了司法權(quán)威和公信力，令民眾對(duì)司法和法律產(chǎn)生了質(zhì)疑。具體而言，在司法公信力危機(jī)的大環(huán)境下，會(huì)使民眾從一開始就將司法人員及其行為當(dāng)成“假想敵”，一旦司法人員的司法行為有不妥之處，加上處理結(jié)果不符合民眾預(yù)期，民眾就會(huì)將司法腐敗標(biāo)簽想當(dāng)然貼于辦理案件的司法機(jī)關(guān)，且對(duì)司法腐敗現(xiàn)象更加深信不疑，不僅對(duì)處理結(jié)果不滿進(jìn)行申訴，而且還以存在司法腐敗行為進(jìn)行舉報(bào)、控告，致使矛盾更加復(fù)雜化。更有甚者，即使司法機(jī)關(guān)公平公正司法，且行為并無不妥，但只要對(duì)處理結(jié)果不滿意，就想當(dāng)然認(rèn)為存在司法腐敗行為，進(jìn)而舉報(bào)、控告。

三、信訪難題的破解思路與工作機(jī)制完善

在查擺問題、剖析原因之后，檢察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞“信訪要敢于終結(jié)，矛盾要善于化解”這一工作核心，不斷更新轉(zhuǎn)變思維觀念，創(chuàng)新完善工作機(jī)制，切實(shí)化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(一)從改造意識(shí)形態(tài)著手破除思想理念壁壘

1.對(duì)檢察機(jī)關(guān)意識(shí)形態(tài)的改造。一是加重考核分值比重。加重考核的分值和比重對(duì)于增強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)和提高重視程度有直接的效果。因信訪矛盾化解困難、老上訪戶數(shù)量不減反增，可加重對(duì)上了一定年限的老信訪案件息訴罷訪的考核分值和比重，激發(fā)檢察機(jī)關(guān)集中力量解決老信訪案件的熱情。二是建立完善權(quán)責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)法律監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，優(yōu)化各級(jí)檢察院在辦理信訪案件上的權(quán)力分配；要切實(shí)落實(shí)首辦責(zé)任制，可適當(dāng)強(qiáng)化控申部門的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要制定切實(shí)可行的責(zé)任追究機(jī)制，包括錯(cuò)誤案件和瑕疵案件的責(zé)任追究，對(duì)新發(fā)生的重大信訪案件實(shí)行評(píng)估機(jī)制，倒查責(zé)任。三是建立工作評(píng)價(jià)機(jī)制。建立內(nèi)部的雙向評(píng)價(jià)機(jī)制。在評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)部門執(zhí)法辦案質(zhì)量的同時(shí)對(duì)信訪部門的工作成效給予客觀評(píng)價(jià)。建立上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。側(cè)重對(duì)矛盾化解困難的老上訪戶信訪案件進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括可以進(jìn)行信訪終結(jié)而沒有終結(jié)的涉檢信訪案件，并將評(píng)價(jià)納入檢察業(yè)務(wù)考評(píng)整體布局中。建立社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制?？蓮脑u(píng)價(jià)主體多元化、評(píng)價(jià)體系科學(xué)化、評(píng)價(jià)手段信息化三個(gè)方面入手，通過隨機(jī)調(diào)查、有重點(diǎn)地回訪、登門走訪等形式收集社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)信訪工作的評(píng)價(jià)。

2.對(duì)人民群眾意識(shí)形態(tài)的改造。一是推進(jìn)法治宣傳。進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度，特別要面向基層和弱勢(shì)群體進(jìn)行廣泛的普法宣傳教育，積極開展送法下鄉(xiāng)、舉報(bào)活動(dòng)宣傳周、公開接訪等活動(dòng)，通過發(fā)放舉報(bào)宣傳資料、法律讀本、播放廣播、辦夜校等形式，廣泛宣傳檢察機(jī)關(guān)的受案范圍及職權(quán)等，清楚檢察機(jī)關(guān)的能力和職責(zé)，促進(jìn)民眾學(xué)法、懂法、守法、用法。二是推進(jìn)司法公信力的樹立。在司法公信力危機(jī)的大環(huán)境下，努力扭轉(zhuǎn)頹廢的態(tài)勢(shì)，積極開展檢務(wù)公開，創(chuàng)新形式讓民眾參與檢察工作，繼續(xù)堅(jiān)持完善人民監(jiān)督員制度、公開聽證制度等，讓檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。并注重典型榜樣的宣傳教育，推廣典型榜樣的影響力，更多在民眾心中樹立檢察干警“忠誠、為民、公正、廉潔”的良好形象，逐步找回民眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的司法信任感。

(二)提升案件質(zhì)量，預(yù)防和減少涉檢信訪

1.完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)案件處理過程和結(jié)果的一種重新審視，能夠從中反思案件質(zhì)量問題，督促辦案者做好工作補(bǔ)救和風(fēng)險(xiǎn)防范。要抓住對(duì)重點(diǎn)案件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如案件處理結(jié)果會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人遭受人身、財(cái)產(chǎn)的重大損害卻無法得到有效賠償?shù)陌讣?。此類案件的處理結(jié)果一般會(huì)在“法”和“情”之間進(jìn)行博弈，具有一定征兆性和可預(yù)測(cè)性，需格外重視。檢察機(jī)關(guān)在作出不批捕、不起訴決定，以及在職務(wù)犯罪案件中作出不立案、撤銷案件決定前，均應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，綜合考慮存在信訪的風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)于存在高風(fēng)險(xiǎn)的案件，要結(jié)合案件情節(jié)特點(diǎn)，預(yù)測(cè)被害人和嫌疑人雙方的可接受程度及其可能因此采取的行動(dòng)，研究制定配套應(yīng)急處理方案，之后再作處理決定，并及時(shí)充分對(duì)當(dāng)事人做好釋法說理。

2.完善質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。一是強(qiáng)化透明公開。切實(shí)推進(jìn)檢務(wù)公開，并通過公開聽證、公開審查等方式充分提高民眾對(duì)檢察工作的參與度，讓民眾參與案件質(zhì)量監(jiān)督。二是進(jìn)一步規(guī)范司法行為。在司法公信力危機(jī)的大環(huán)境下，司法行為的不規(guī)范很容易導(dǎo)致信訪案件的發(fā)生。要以最高檢提出的規(guī)范司法行為專項(xiàng)活動(dòng)開展為契機(jī)，深入監(jiān)督和查擺執(zhí)法辦案過程中的不規(guī)范問題，并進(jìn)行集中整治。三是加強(qiáng)監(jiān)督制約。要強(qiáng)化上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的監(jiān)督管理，狠抓案件質(zhì)量評(píng)查，特別是“六類案件”的質(zhì)量評(píng)查。下級(jí)院對(duì)一些存在重大信訪風(fēng)險(xiǎn)的案件要及時(shí)上報(bào)，上級(jí)院要加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，確保案件質(zhì)量。要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，通過加強(qiáng)案件流程管理，層層把關(guān)、層層負(fù)責(zé)，保證每一個(gè)環(huán)節(jié)不出差錯(cuò)。同時(shí)加強(qiáng)案件自查，嘗試建立案件質(zhì)量檔案。

(三)強(qiáng)化法律監(jiān)督預(yù)防和減少訴訟監(jiān)督類信訪案件

1.完善法律監(jiān)督職責(zé)。一是完善固有法律監(jiān)督職責(zé)的不足。如立法明確對(duì)公安機(jī)關(guān)撤案的法律監(jiān)督。二是完善法治化發(fā)展對(duì)法律監(jiān)督的新要求。如立法明確對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)多數(shù)限于建議權(quán)，監(jiān)督手段力度較弱，現(xiàn)實(shí)監(jiān)督效果不好。要在司法體制改革和“以審判為中心”的訴訟制度改革中強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提升法律監(jiān)督地位，滿足民眾的需求。

2.加強(qiáng)日常法律監(jiān)督。適應(yīng)“以審判為中心”的訴訟制度改革，努力實(shí)現(xiàn)“事后監(jiān)督”向“事前監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變，從源頭上預(yù)防和減少信訪案件。一是偵查活動(dòng)監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的提前引導(dǎo)偵查。對(duì)恐怖組織類、黑社會(huì)性質(zhì)類、故意殺人類等社會(huì)影響重大的犯罪要提前引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。要敢于認(rèn)定非法證據(jù)、瑕疵證據(jù)，積極監(jiān)督處理非法偵查行為。二是審判活動(dòng)監(jiān)督。包括程序監(jiān)督和實(shí)體監(jiān)督。程序監(jiān)督方面，重點(diǎn)針對(duì)庭審活動(dòng)，督促法官站好中立位置，嚴(yán)格依法舉證、質(zhì)證，充分保障被告人、辯護(hù)人等訴訟參與人的訴訟權(quán)利，保證審判程序公正。實(shí)體監(jiān)督方面，重視判決認(rèn)定結(jié)果與審查起訴的事實(shí)證據(jù)不一致的情況，查找分析原因理由，或進(jìn)行證據(jù)再審查，或進(jìn)行法律適用再研究，在發(fā)現(xiàn)判決的問題時(shí)要敢于抗訴、及時(shí)抗訴、充分抗訴。

(四)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與信訪矛盾化解

1.社會(huì)力量的范圍。參與檢察機(jī)關(guān)的涉法涉訴信訪矛盾化解的社會(huì)力量主要有兩類：一是個(gè)體力量。如人民監(jiān)督員、律師、人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)學(xué)者、心理咨詢師、社工、“熟人”等都可以作為社會(huì)力量參與信訪矛盾化解。二是社會(huì)組織力量。如對(duì)于涉及醫(yī)療、勞動(dòng)等專門領(lǐng)域犯罪引發(fā)的涉法涉訴信訪，可以引入醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織等各專業(yè)化調(diào)解組織開展調(diào)解工作。

2.參與矛盾化解的路徑。首先，加強(qiáng)與律師協(xié)會(huì)、人大、政協(xié)、高校、基層社區(qū)等單位組織的聯(lián)系，根據(jù)各個(gè)職業(yè)的特點(diǎn)，選擇有法學(xué)功底、有威望、熱心公益事業(yè)、善于做群眾工作的個(gè)體力量創(chuàng)建“人才庫”。其次，加強(qiáng)調(diào)研學(xué)習(xí)基層組織化解社會(huì)矛盾的經(jīng)驗(yàn)手段，認(rèn)真制訂有關(guān)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量化解信訪矛盾的實(shí)施意見或辦法，嚴(yán)格規(guī)制相關(guān)案件適用范圍和程序流程。最后，在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與信訪矛盾化解的過程中，要堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位，認(rèn)真把握好信訪案件化解矛盾的總體尺度和基本底線，制定可行性方案和應(yīng)變預(yù)案，同時(shí)要善于發(fā)揮社會(huì)力量的特長，充分運(yùn)用其優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)和智慧，有效提高化解矛盾的實(shí)際效果。

3.參與矛盾化解的情形。一是利用社會(huì)力量促成檢調(diào)對(duì)接，導(dǎo)出部分涉法涉訴信訪矛盾。具體而言，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理公訴案件、控告申訴案件等工作中，建立訴訟程序與調(diào)解程序的對(duì)接機(jī)制。對(duì)于根據(jù)法律雙方當(dāng)事人可以和解的刑事案件和涉法涉訴信訪案件，邀請(qǐng)社會(huì)力量，引入另一方當(dāng)事人，把屬于信訪人與檢察機(jī)關(guān)兩方解決的問題變成四方解決，檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)并中立，社會(huì)力量加以釋法說理，促進(jìn)雙方當(dāng)事人和解。二是利用社會(huì)力量開展公開聽證。主要是針對(duì)刑事申訴案件、立案監(jiān)督案件、民行監(jiān)督案件等，按照規(guī)定可綜合采取公開答復(fù)、公開質(zhì)證、座談會(huì)等形式開展公開聽證工作。此時(shí)必須調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，根據(jù)案情需要，從“人才庫”中邀請(qǐng)與案件沒有利害關(guān)系的個(gè)體力量或相關(guān)社會(huì)組織參加，公開審查案件事實(shí)和證據(jù)，公開聽取信訪人、受邀人員、單位的意見。利用社會(huì)力量，更好地釋法說理、釋疑解惑，更好地為解決信訪人的合理訴求出謀劃策。

(五)加強(qiáng)信息共享和聯(lián)合協(xié)作處理

1.推進(jìn)信息共享工作機(jī)制。可嘗試探索建立全國范圍內(nèi)的涉法涉訴信訪案件信息共享平臺(tái)，初步可從全省或全市范圍著手建立。對(duì)外而言，各級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等機(jī)關(guān)單位將其受理、處理的涉法涉訴信訪工作信息錄入該系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)連接實(shí)現(xiàn)信訪信息共享，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪案件的網(wǎng)上管理、網(wǎng)上傳輸、網(wǎng)上交辦、網(wǎng)上反饋，為群眾依法反映訴求、查詢辦理情況提供統(tǒng)一規(guī)范、高效便捷的檢務(wù)平臺(tái)。對(duì)內(nèi)而言，要進(jìn)一步優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息轉(zhuǎn)接機(jī)制，各相關(guān)職能部門和控申部門同樣要實(shí)現(xiàn)案件辦理的網(wǎng)上流程化，注重對(duì)涉法涉訴信訪案件的分流、查詢、催辦、督辦、反饋結(jié)果的信息化管理。

2.建立完善聯(lián)合協(xié)作機(jī)制。一是加強(qiáng)與公安、法院等其它單位的聯(lián)合協(xié)作。要完善和落實(shí)信訪案件移交制度，對(duì)不屬檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪案件及時(shí)移交分流。要對(duì)管轄的信訪案件深入分析，走訪聯(lián)系相關(guān)單位，調(diào)研了解具體情況，聯(lián)合研究對(duì)策。要建立與鎮(zhèn)街、同級(jí)部門、企業(yè)的聯(lián)系制度，在聯(lián)系工作中學(xué)習(xí)信訪工作經(jīng)驗(yàn)，排查信訪隱患，凝聚工作力量。要特別加強(qiáng)與公安、法院的聯(lián)合協(xié)作，對(duì)于經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查未發(fā)現(xiàn)問題，信訪人還是不服而纏訪、鬧訪，久久不能解決的訴訟監(jiān)督類案件，要支持公安機(jī)關(guān)、人民法院做好信訪終結(jié)工作。二是加強(qiáng)上、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合?；鶎釉河龅郊值男旁L案件要上報(bào)，爭(zhēng)取上級(jí)院的指導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)，幫助排憂解難。同時(shí)對(duì)于上級(jí)院交辦、督辦的案件，下級(jí)院要及時(shí)處理和反饋溝通，合法合理處置。三是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的聯(lián)合協(xié)作。一方面保證案件流轉(zhuǎn)程序與辦理的規(guī)范；另一方面實(shí)現(xiàn)案件信息的及時(shí)傳達(dá)共享。

(六)創(chuàng)新案件辦理的模式和方法

1.完善公開聽證制度。通過近幾年來的積極探索，以公開的方式處理涉法涉訴信訪案件效果較好，如公開答復(fù)、公開質(zhì)證等等，這些公開方式打破了信訪人眼中的暗箱操作的傳統(tǒng)模式，使大批信訪問題得到及時(shí)妥善的處理，樹立了檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的良好形象。但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中對(duì)公開聽證的運(yùn)用還不夠充分，有的檢察機(jī)關(guān)基于案件質(zhì)量、浪費(fèi)資源等考慮，不愿意公開聽證。因此，可以探索建立強(qiáng)制公開聽證制度。對(duì)于上了一定年限卻未公開聽證的涉法涉訴信訪案件直接規(guī)定應(yīng)當(dāng)舉行公開聽證，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，多方主體參加，合力解決陳年老案。

2.完善信訪終結(jié)機(jī)制。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)因多種考慮對(duì)涉檢信訪案件的終結(jié)有些消極。但信訪終結(jié)機(jī)制對(duì)于減少纏訪、鬧訪，維護(hù)正常的信訪秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定有重要作用。因此，可以嘗試對(duì)信訪終結(jié)進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。但信訪終結(jié)畢竟是最終決定，要報(bào)最高檢備案，加上對(duì)于信訪人而言，若草草了事進(jìn)行信訪終結(jié)，可能會(huì)進(jìn)一步激化信訪矛盾，所以，信訪終結(jié)需要格外慎重。建議在規(guī)定強(qiáng)制性信訪終結(jié)之前設(shè)置前置程序，即要求涉檢信訪案件必須在開展了公開聽證之后才能啟動(dòng)終結(jié)程序。

3.完善釋法說理機(jī)制。首先，必須走出釋法說理是控申部門的工作這一思想誤區(qū)，將釋法說理擴(kuò)展到相關(guān)職能部門中去，并注意端正執(zhí)法態(tài)度，充分聽取信訪意見，主動(dòng)及時(shí)溝通答復(fù)，耐心細(xì)致做好釋疑解惑、析法說理。其次，統(tǒng)一書面答復(fù)的格式，除確因案件涉及隱私、保密、表明理由更易造成民眾困擾、疑慮等情況外，要求盡量詳盡答復(fù)的理由，包括案件處理所依據(jù)的事實(shí)、證據(jù)、適用法律和刑事政策等內(nèi)容。最后，規(guī)定對(duì)于其他業(yè)務(wù)部門辦理的案件，必須由承辦部門和控申部門共同答復(fù)，控申部門主要承擔(dān)程序性答復(fù)，辦案部門主要承擔(dān)實(shí)體性答復(fù)，否則發(fā)生纏訪、鬧訪、越級(jí)上訪等情況，嚴(yán)格倒查追究相關(guān)人員責(zé)任。

[1]于昆，任文松.涉檢信訪工作機(jī)制之探析[J].河南社會(huì)科學(xué)，2014，(1)：17.

[2]劉太宗，李高生.刑事涉檢信訪工作探討[J].中國刑事法雜志，2012，(12)：104.

2095-4654(2015)10-0039-05

2015-05-20

2014年重慶市人民檢察院第一分院課題“信訪終結(jié)與矛盾化解研究”(Cjyfy2014B16)的階段性成果

D926.1

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