洪水災(zāi)害風(fēng)險管理制度的現(xiàn)狀與對策探索

□扎西平措

一、引言

洪水災(zāi)害自古以來就是影響國家安定人民生活的自然災(zāi)害之一，我國也是一個洪水頻發(fā)的國家。洪水災(zāi)害來時兇猛，影響范圍廣泛，給人民生活生產(chǎn)造成的影響更多。隨著經(jīng)濟社會的不斷開發(fā)，自然環(huán)境被不斷破壞，我國的防洪形式也正面臨著越來越大的考驗。在洪水給人類造成巨大損失的同時，我們不得不研究針對洪水災(zāi)害的風(fēng)險管理制度，力圖從制度上將人們遭遇的洪水災(zāi)害的損失降低到最低程度。

二、洪水災(zāi)害的基本特性

(一)洪水災(zāi)害的兩面性。洪水災(zāi)害給人們的生產(chǎn)生活造成了一定的損失，具有一定的危害性，但是洪水也具有一定的不確定性，可能會使人們從中獲益。這是因為洪水的泛濫雖然給人們的生產(chǎn)生活帶來一定的損失，但同時會給城市或者干旱地區(qū)補充寶貴的地下水資源。以我國目前的情況來看，水資源的匱乏使得一些水源的壓力持續(xù)增大，經(jīng)濟生活的發(fā)展和水資源短缺的矛盾日益增大。有關(guān)洪水風(fēng)險管理研究中，需要注意到洪水災(zāi)害的兩面性，才能建立起科學(xué)合理，統(tǒng)籌全局的洪水管理制度。

(二)洪水災(zāi)害的不可避免性。洪水相比于其他自然災(zāi)害來說，具有一定的可控制性。但是洪水災(zāi)害的到來卻是不可避免的。人們可以根據(jù)洪水的預(yù)警和發(fā)生規(guī)律來采取一定的防范措施，比如修筑堤壩，建設(shè)防洪工程等。但是人工的控制并不能完全消除洪水災(zāi)害的隱患。洪水災(zāi)害的損失可以通過事先的預(yù)防而得到一定程度的降低，但是不能被完全消除。洪水災(zāi)害的到來不可避免給人們的生產(chǎn)生活帶來一定的損失。因此，建立科學(xué)合理的洪水災(zāi)害風(fēng)險管理制度是預(yù)防洪水災(zāi)害損失的有效手段。人們可以通過各種手段來提高防洪工程的水平，研究洪澇災(zāi)害的規(guī)律，調(diào)整人與自然的關(guān)系，力圖將洪水災(zāi)害的損失降低到人們可以接受的范圍之內(nèi)。

(三)洪水災(zāi)害的可控制性。我國有著漫長的與洪水做斗爭的歷史，從大禹治水開始，有著數(shù)不清的人與洪水進行著斗爭，積累了豐富的防洪經(jīng)驗。現(xiàn)在，在科學(xué)技術(shù)越來越發(fā)達的今天，使用先進的技術(shù)可以增加對洪水災(zāi)害的預(yù)見性，從而采取科學(xué)的手段對洪水災(zāi)害進行一定的預(yù)防。通過對特定區(qū)域洪水歷史情況的調(diào)查研究，摸清洪水災(zāi)害到來的規(guī)律，運用統(tǒng)計學(xué)的規(guī)律進行合理分析與計算。還可以使用計算機軟件的模擬技術(shù)，模擬洪水到來時的損失情況，以調(diào)整防洪工程的防洪能力。通過科學(xué)制定防洪的方案，對洪水災(zāi)害起到一定的約束和預(yù)防的作用，減輕洪水災(zāi)害造成的損失。在人們參與經(jīng)濟建設(shè)的同時，可以根據(jù)洪水風(fēng)險的范圍有針對性地對經(jīng)濟建設(shè)采取合理的規(guī)劃，在災(zāi)后可以快速實現(xiàn)重建等活動。從人們與洪水災(zāi)害的斗爭經(jīng)驗來看，洪水災(zāi)害雖然不能完全避免，但是可以采取人工的方式對其損失進行一定程度的控制和預(yù)防。

三、洪水災(zāi)害管理制度的內(nèi)涵

洪水風(fēng)險管理制度是針對洪水風(fēng)險而制定的一定的管理制度，洪水管理制度，即通過相應(yīng)的專門性的洪水管理組織機構(gòu)的建立，去制定一系列的洪水風(fēng)險管理的法律法規(guī)，安排合理的洪水風(fēng)險的管理制度，對洪水的風(fēng)險進行一定的分析和預(yù)測，采用技術(shù)上或制度上的方法，對已經(jīng)出現(xiàn)或未出現(xiàn)的洪水災(zāi)害的風(fēng)險進行處理的行為規(guī)范。從宏觀角度來看，洪水風(fēng)險管理的制度包括洪水風(fēng)險的預(yù)防、洪水災(zāi)害的救助措施和相關(guān)補救的制度等幾方面。洪水災(zāi)害具有時間長，規(guī)模大的特點。因此，洪水災(zāi)害的風(fēng)險管理制度也應(yīng)該有著一定的長遠性和規(guī)劃全局的性質(zhì)。在建立洪水風(fēng)險的管理制度時，要注意立足長遠，使得洪水風(fēng)險管理具有一定的長遠性，根據(jù)不同階段的洪水管理的特點，因時制宜調(diào)整管理制度，滿足社會各方面的需求。還要顧及到人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，既要滿足安全方面的因素，又要有利于全局的統(tǒng)籌規(guī)劃。對于不同層次上的管理體制的任務(wù)，要合理協(xié)調(diào)，層層推進，建立起良好的運作模式和協(xié)調(diào)機制，增強洪水災(zāi)害的風(fēng)險管理的普適性，適應(yīng)外界環(huán)境的不斷變化。

四、我國洪水災(zāi)害風(fēng)險管理制度的基本現(xiàn)狀與對策

(一)我國洪水災(zāi)害風(fēng)險管理制度的現(xiàn)狀。目前來說，我國對于洪水災(zāi)害的管理制度是采取各水利部門協(xié)調(diào)調(diào)度的模式進行實現(xiàn)的，平時主要以安全設(shè)防為主，災(zāi)害發(fā)生時就以救災(zāi)救濟和應(yīng)急管理為主要的風(fēng)險管理方式，進行受災(zāi)群眾的合理安置，并調(diào)撥專項的救災(zāi)資金，開展合理的打撈工作，力圖將人民群眾的生命財產(chǎn)損失降低到最小。從新中國成立以來，我國的洪水災(zāi)害的風(fēng)險管理體系隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展而不斷完善。從最初的單單依靠工程治理的階段，主要是從疏通農(nóng)業(yè)用水河道、預(yù)防重要城市洪水災(zāi)害方面入手，興建各種水利工程和防洪，在技術(shù)層面上進行了很大的努力。針對長江中下游和黃河流域進行了堤壩的加固，這一系列措施緩解了洪水災(zāi)害帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，保持了社會的穩(wěn)定，促進了人們的生產(chǎn)積極性。再后來，我國加強了對于防洪體系建設(shè)的關(guān)聯(lián)力度，從防洪工程的建設(shè)到一些水利法律法規(guī)的建設(shè)方面來。隨著專門的法律法規(guī)的出臺，防洪工作走向了正規(guī)化的發(fā)展道路。政府對于水利工程堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧的原則，在洪水災(zāi)害的防治和水利工程的興建方面都取得了一定的成效。隨著工程的完善和制度上加強管理，我國的防洪體系得到了進一步的完善。從一九九八年的大洪水以后，我國對于洪水災(zāi)害的防治逐漸走向可持續(xù)發(fā)展的道路，對于洪水災(zāi)害的體系建設(shè)也以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，并且加大了洪水資金的投入。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們對于洪水災(zāi)害的防治管理與水利資源合理的開發(fā)利用結(jié)合在一起，調(diào)整人與自然的關(guān)系，防洪與環(huán)保并重，建立起成熟完整的防洪制度體系。

(二)創(chuàng)新洪水災(zāi)害風(fēng)險管理體制的對策。洪水災(zāi)害的到來有著一定的突發(fā)性，給人類造成損失的過程也是錯綜復(fù)雜。傳統(tǒng)的應(yīng)對洪水災(zāi)害的措施難以對洪水災(zāi)害的善后工作進行有效的處理。洪水災(zāi)害帶來的巨大經(jīng)濟損失和社會損失難以彌補，即使有政府方面和社會方面的補助和捐贈，都無法對洪水災(zāi)害損失進行完全的補償。因此，在我國的洪水災(zāi)害風(fēng)險管理制度中，可以采取一定的創(chuàng)新辦法，構(gòu)建安全設(shè)防、應(yīng)急管理和風(fēng)險轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)的綜合治理辦法，在洪水災(zāi)害的不同過程中，將各種因素結(jié)合起來，充分發(fā)揮政府部門和保險部門的作用，并引進資本市場的管理體系，合理處理洪水災(zāi)害帶來的危機，對洪水災(zāi)害的風(fēng)險實施全面的處理。要在綜合方面構(gòu)建洪水災(zāi)害的風(fēng)險管理體制，從安全設(shè)防的角度出發(fā)，要加強防洪工程的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對一些存在隱患的河流進行重點治理和風(fēng)險消除措施，建設(shè)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)。對于一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)進行一系列的保障措施，增強城市的排澇能力。在災(zāi)害發(fā)生時，要進行一定的應(yīng)急處理。要進行受災(zāi)群眾的安置，利用機動靈活救災(zāi)隊伍，發(fā)放各種救災(zāi)物資，完善受災(zāi)群眾的基本生活保障。洪水災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機制的建立，要提前做好準(zhǔn)備，從洪水信息的收集到防洪物資的儲備，都要在平時進行做好響應(yīng)的準(zhǔn)備工作。對于受災(zāi)群眾的補償工作，一是政府的資金援助;二是社會公眾進行的受災(zāi)資金或物資的援助;三是由專門的商業(yè)保險公司進行的洪水災(zāi)害的賠償。通過對洪水風(fēng)險的有效預(yù)測，實現(xiàn)對于洪水災(zāi)害的有效預(yù)防與管理，實現(xiàn)洪水災(zāi)害管理體系的體制創(chuàng)新。

五、結(jié)語

洪水災(zāi)害是我國經(jīng)濟建設(shè)面臨的一項重大的威脅，在21世紀的今天，我們要立足于長遠，完善我國的洪水災(zāi)害的管理制度，倡導(dǎo)科學(xué)系統(tǒng)對洪水災(zāi)害進行有效的預(yù)防。相信隨著社會的發(fā)展和體制的完善，我們在防洪抗洪方面一定會采取更加卓有成效的措施，對洪水災(zāi)害的風(fēng)險進行有效的控制。

［1］向飛，洪文婷．中國洪水災(zāi)害風(fēng)險管理體制創(chuàng)新研究——兼論英美洪水災(zāi)害風(fēng)險管理的發(fā)展、困境及啟示［J］．保險職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2011

［2］洪文婷．洪水災(zāi)害風(fēng)險管理制度研究［D］．武漢大學(xué)，2012