我國(guó)公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀及對(duì)策探索

□趙 群

一、我國(guó)公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀

(一)健全了危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)。自2003年“非典”疫情發(fā)生以來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)始全面建立應(yīng)急管理機(jī)制，黨的十六屆四中全會(huì)也明確提出了，要建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。之后，從中央到地方各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案相繼發(fā)布，2006年，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)公共危機(jī)預(yù)警體系基本形成。經(jīng)過(guò)多年的危機(jī)管理實(shí)踐，我國(guó)公共危機(jī)管理各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案也逐年更新和完善，危機(jī)管理也呈現(xiàn)出快速、成熟發(fā)展的態(tài)勢(shì)。目前，從中央到地方，各級(jí)單位基本都建立了突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人通常是政府或單位的一把手，副職通常是分管安全或者常務(wù)副職來(lái)?yè)?dān)任，成員通常是直屬部門(mén)、單位以及地區(qū)軍警等人員組成。并明確分工，各司其職，保證在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)處理，把危機(jī)事件帶來(lái)的損失降到最低。

(二)規(guī)章制度持續(xù)完善。為確保處理公共危機(jī)事件有法可依、有章可循，2007年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始執(zhí)行《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)危機(jī)事件的預(yù)防、處理、監(jiān)測(cè)以及事后恢復(fù)等環(huán)節(jié)提供了法律依據(jù)。各地區(qū)在規(guī)章制度的建設(shè)方面也逐漸完善，同時(shí)也有針對(duì)性制訂和發(fā)布了相關(guān)文件，在明確信息報(bào)送、事件處理、事后恢復(fù)、宣傳報(bào)道等方面都作了明確規(guī)定。一些部門(mén)和單位還建立了有針對(duì)性的定期培訓(xùn)機(jī)制和應(yīng)急管理工作流程圖。一系列規(guī)章制度的出臺(tái)為危機(jī)事件的處理提供了依據(jù)，但是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的相關(guān)法規(guī)總體看相對(duì)單一。

(三)建立了信息報(bào)送機(jī)制。一是信息管理水平不均衡。信息是貫穿危機(jī)事件管理活動(dòng)全過(guò)程的要素，自從我國(guó)1994年接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)以來(lái)，國(guó)家對(duì)信息化的地位也提升了一個(gè)新的高度，各地區(qū)也開(kāi)始學(xué)習(xí)信息管理，但是各地區(qū)信息管理水平相比差距還是很大，經(jīng)研究表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，自然條件也比較優(yōu)越，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)信息管理也相對(duì)落后。二是危機(jī)信息管理制度有待完善。我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)一部政府信息公開(kāi)法，2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也未涉及公共危機(jī)爆發(fā)以后的信息管理工作，只是對(duì)信息報(bào)送問(wèn)題提出了相關(guān)要求，一些地區(qū)政府和組織為保信譽(yù)和業(yè)績(jī)，在危機(jī)處理中，有虛報(bào)、瞞報(bào)事故真相，相互推脫，甚至弄虛作假，修改損失程度。

(四)應(yīng)急演練逐步形成常態(tài)化。應(yīng)急演練是對(duì)危機(jī)事件的一個(gè)預(yù)判，也是確保危機(jī)管理順暢進(jìn)行的一個(gè)重要手段，因此，建立完善的應(yīng)急演練機(jī)制，開(kāi)展有效的應(yīng)急演練活動(dòng)意義重大。針對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)情況進(jìn)行應(yīng)急演練，特別是對(duì)本地區(qū)已經(jīng)形成的危機(jī)處理應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行定期演練，針對(duì)不同種類(lèi)的危機(jī)事件，開(kāi)展不同種類(lèi)的演練。強(qiáng)化預(yù)案實(shí)用性和操作性，并探索解決在實(shí)際演練中出現(xiàn)的問(wèn)題，來(lái)進(jìn)一步完善預(yù)案。同時(shí)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際，還建設(shè)了公園、廣場(chǎng)、球場(chǎng)等公共場(chǎng)所作為防災(zāi)避險(xiǎn)的地方，為危機(jī)事件發(fā)生時(shí)躲避危險(xiǎn)。確保危機(jī)事件發(fā)生時(shí)有暢通的安全通道，和安全的避難場(chǎng)所。

二、我國(guó)公共危機(jī)管理中存在的問(wèn)題

(一)公共危機(jī)管理的法律保障有待完善。完善的法律保障是管理和解決公共危機(jī)的重要依據(jù)，也是公共危機(jī)管理權(quán)威的保障，對(duì)于減少公共危機(jī)造成的損失也有著重要的意義。2007年我國(guó)開(kāi)始執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，雖然明確了突發(fā)事件的預(yù)防、應(yīng)急、監(jiān)測(cè)以及善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定，但是依然存在著法律漏洞和空白等不完善之處。一是現(xiàn)有的公共危機(jī)管理法規(guī)操作性不強(qiáng)，執(zhí)法不到位。像《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)于應(yīng)急預(yù)案的體系的條款，國(guó)務(wù)院制定國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，要求各地方政府根據(jù)各地實(shí)際制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。事實(shí)上，各地落實(shí)的并不是很到位。一般都是照搬照抄國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，并不完全符合地區(qū)實(shí)際情況，所以在危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)急預(yù)案往往發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，甚至?xí)刮C(jī)事件擴(kuò)大化。二是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)過(guò)于單一，像《安全生產(chǎn)法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》等都是針對(duì)不同性質(zhì)的部門(mén)處理危機(jī)法律，這些不同性質(zhì)的部門(mén)在處理危機(jī)時(shí)都有各自的權(quán)限，一旦發(fā)生綜合性危機(jī)時(shí)，各部門(mén)之間就會(huì)出現(xiàn)不同程度的分歧，到底歸誰(shuí)管，在哪個(gè)層面管，管到什么程度，就沒(méi)有了對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)，而且部門(mén)之間還存在一定的壁壘，相互溝通、協(xié)調(diào)、合作難度較大，這也充分說(shuō)明了我國(guó)缺少一個(gè)系統(tǒng)的、綜合的管理公共危機(jī)的法律體系，來(lái)協(xié)調(diào)目前現(xiàn)有的各部門(mén)的法律。

(二)公共危機(jī)的信息管理體系有待加強(qiáng)。一是政府危機(jī)信息傳遞途徑單一。在危機(jī)事件發(fā)生時(shí)要求逐級(jí)上報(bào)，一些地方政府給予錯(cuò)誤的政績(jī)觀，會(huì)瞞報(bào)、遲報(bào)，甚至降低事故的嚴(yán)重性上報(bào)，為自己減輕責(zé)任?！胺堑洹笔录l(fā)生初期，就沒(méi)有及時(shí)上報(bào)中央，導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)了最佳控制疫情的時(shí)機(jī)，而在后期，由于國(guó)家的大力資助，免費(fèi)治療非典，一些地方虛報(bào)疑似非典病例的人數(shù)，進(jìn)而套取國(guó)家的資助。因此，在層級(jí)上報(bào)制度上還缺少有力的監(jiān)督。二是缺少信息整合與共享平臺(tái)。民生、教育、醫(yī)療等系統(tǒng)各有自己的一套數(shù)據(jù)，在隨著各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，導(dǎo)致危機(jī)信息管理?xiàng)l塊分割，不利于資源整合與共享，不利于上級(jí)管理部門(mén)對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行全面了解和掌握。三是政府與媒體之間的信息溝通有待提高。政府是危機(jī)信息公開(kāi)發(fā)布的權(quán)威機(jī)構(gòu)，但是由于信息發(fā)布不及時(shí)、不全面而讓個(gè)別媒體掌握了發(fā)布信息的主動(dòng)權(quán)，時(shí)有夸大實(shí)際情況而引發(fā)公眾的恐慌，使危機(jī)事件進(jìn)一步升級(jí)惡化，這也是信息溝通不到位所致。

三、完善我國(guó)共危機(jī)管理體制的對(duì)策

我國(guó)是世界最大的發(fā)展中國(guó)家，依然面臨著嚴(yán)峻和復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，我國(guó)政府和各族人民還要繼續(xù)強(qiáng)化憂患意識(shí)，時(shí)刻防范和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)?；诖耍覈?guó)政府必須立足我國(guó)基本國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)繼續(xù)完善我國(guó)公共危機(jī)管理的對(duì)策。

(一)強(qiáng)化危機(jī)管理的法律保障。我國(guó)政府應(yīng)該根據(jù)我國(guó)危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)需要，頒布相關(guān)法規(guī)來(lái)明確和界定危機(jī)狀態(tài)和等級(jí)，規(guī)定啟動(dòng)危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的條件，以及宣布進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)的程序等，規(guī)定危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體制、權(quán)力和責(zé)任、預(yù)警和預(yù)演方式以及其他相關(guān)事項(xiàng)。要求各有關(guān)危機(jī)管理部門(mén)要依法履行職責(zé)，確保有關(guān)危機(jī)管理的法律法規(guī)得到有效的貫徹和實(shí)施。

(二)建立網(wǎng)格化管理。發(fā)揮網(wǎng)格在安全預(yù)警、監(jiān)管和防范中的重要組織作用。切實(shí)做到公共危機(jī)管理定人、定崗、定責(zé)，建立條塊結(jié)合，縱橫交叉，全方位覆蓋，責(zé)任明晰的立體網(wǎng)格化監(jiān)管體系，切實(shí)發(fā)揮網(wǎng)格在預(yù)警和防范中最小的單位、最直接的組織作用。

(三)信息公開(kāi)要切實(shí)加強(qiáng)。在公共危機(jī)管理過(guò)程中，要時(shí)刻保持信息公開(kāi)和透明，保證信息的傳遞不失真，保持政府公信力，減少社會(huì)公眾的質(zhì)疑，只有社會(huì)了解了事實(shí)才會(huì)更配合和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，從而降低和減少損失。

(四)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度。動(dòng)員社會(huì)參與危機(jī)管理，強(qiáng)化社會(huì)大眾的危機(jī)自救和互救能力，加強(qiáng)日常宣傳，多渠道、多形式向社會(huì)宣傳危機(jī)自救互救常識(shí)。加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)急演練，提高應(yīng)急處置能力，讓社會(huì)公眾在危機(jī)處置中發(fā)揮一定作用。

(五)完善責(zé)任追究制度。加強(qiáng)對(duì)危機(jī)事件的過(guò)程追查，對(duì)危機(jī)事件當(dāng)事人要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，這也是對(duì)危機(jī)事件加強(qiáng)戒備的一種手段，吸取教訓(xùn)的一個(gè)途徑，對(duì)社會(huì)公眾的一個(gè)交代。以強(qiáng)有力的責(zé)任追究制度轉(zhuǎn)變對(duì)危機(jī)事件不以為然的草率心態(tài)。

總之，公共危機(jī)管理是政府管理水平和執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，公共危機(jī)管理體制也應(yīng)該持續(xù)完善。只有建立起科學(xué)的、完善的、與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的公共危機(jī)管理機(jī)制，才能更好應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，更好地為全社會(huì)的和諧穩(wěn)定、為廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全提供有力保障。