城市交通擁堵問題的態(tài)勢與空間治理對策

◎ 楊 卡

伴隨世界城市化的起飛、發(fā)展與成熟的進程，人口與產(chǎn)業(yè)快速向大都市地區(qū)聚集，這給經(jīng)濟主體帶來集聚效益、產(chǎn)生外部經(jīng)濟的同時，也使得交通需求快速增長。另一方面，交通供應(yīng)不足、管理滯后的矛盾日益嚴峻。自20世紀中期以來，交通事故頻發(fā)，交通擁堵、交通污染與噪聲等問題不斷演變，成為諸多城市問題中的關(guān)鍵問題。時至今日，交通擁堵問題仍普遍存在，且對城市運行和居民生活造成重要影響：降低城市的交通效率，進而影響到城市經(jīng)濟運行效率；迫使汽車低速行駛，從而造成石油浪費和廢氣排放增加；增加居民的出行時間，降低生活便捷度。

從根本上講，交通需求、交通供給、交通參與者特征和交通管理水平是城市交通問題的四個核心要素，當今大都市產(chǎn)生交通擁堵的基本原因，在于城市交通供給難以滿足交通需求，而單純增加供給無法滿足日益增長的交通需求。重視交通需求的彈性和產(chǎn)生根源，對交通需求進行引導也是解決城市交通問題的重要途徑。另一方面，交通參與者的規(guī)則意識、行為習慣等等對交通秩序產(chǎn)生重要影響，交通管理的理念、技術(shù)水平和信息化水平直接影響交通管理的效果。

20世紀末以來，中國大都市也逐漸面臨較為嚴重的交通擁堵問題，尤其特大都市的主城區(qū)紛紛陷入交通流量激增和車行速度下降的困境。在此情境下，上海、北京等城市率先開展機動車限購、限行等措施，并有不少學者對大城市交通擁堵形成機制[1，2]、社會成本[3]等進行分析，探討擁堵收費[4]等措施的可行性。另一方面，北京、上海、廣州等城市在20世紀中后期開始對主城疏散以緩解交通問題，并于21世紀加快了人口、產(chǎn)業(yè)疏散的步伐，但在向外疏散中也呈現(xiàn)出一些問題和不足，本文嘗試分析中國城市交通擁堵的發(fā)展態(tài)勢，并在國外交通擁堵經(jīng)驗和國內(nèi)現(xiàn)有治理實踐的基礎(chǔ)上，提出有利于緩解交通問題的城市多中心建設(shè)策略。

一、國外交通擁堵的主要治理路徑

20世紀中后期，西方發(fā)達國家逐漸進入機動化進程，1998年全球汽車保有量就已達到6.9億輛，其中美國的小轎車保有量1.31億輛，轎車普及率達到2.1人/輛，歐洲小轎車保有量2.18億輛，英國、法國的小轎車普及率也達到2.2人/輛[5]。在機動化進程中，西方發(fā)達城市遭遇了嚴峻的擁堵問題，經(jīng)歷漫長規(guī)劃治理過程后，已探索出一系列擁堵治理的重要經(jīng)驗，大城市交通問題的解決方式也由最初的增加交通供給為主，發(fā)展到需求管理、軌道交通、合理布局和建設(shè)智能交通體系等多種方式共用?？傮w來看，當今主要的交通治理思路包括以下幾條：

首先，小汽車激增是引發(fā)城市交通擁堵的重要推力，因此控制小汽車數(shù)量是解決擁堵的重要方法之一。新加坡是鼓勵公共交通、限制私人機動交通的典型，采用擁車證嚴格控制小汽車數(shù)量，政府根據(jù)報廢車輛的數(shù)量和上一年汽車的總量來確定每年發(fā)放多少擁車證，一般每月兩次進行拍賣，汽車排量越大擁車證價格也越高，以此引導居民使用小型車和小排量汽車。

其次，通過擁堵收費調(diào)節(jié)不同路段、時段的交通流量。倫敦從2003年開始對工作日白天進入市中心特定區(qū)域的車輛進行收費，日本和一些歐洲城市則在市中心收取高昂停車費或限制中心區(qū)停車位供應(yīng)，以減少開往市中心的機動車數(shù)量。新加坡的每輛汽車都安裝有智能感應(yīng)系統(tǒng)，道路上的電子收費系統(tǒng)根據(jù)出行時段和路段自動扣費，這種形式能夠便捷地調(diào)節(jié)交通流量，盡可能減少高峰時段和熱點路段的交通流量。

第三，擴大交通容量，大力發(fā)展公共交通。優(yōu)先發(fā)展公共交通是重要的交通治理戰(zhàn)略，自19世紀末開始，倫敦、巴黎、東京等城市率先建設(shè)大運量的軌道交通系統(tǒng)，不斷拓展軌道交通的線路長度和站點數(shù)量，不僅形成了市中心密集的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，還通過軌道交通把主要新城和市中心緊密連接起來。

第四，鼓勵自行車交通。自行車交通有利于城市降低能耗和污染，還因其便捷、自由、利于緩解城市交通擁堵而受推崇，因此，一些城市政府通過提供便捷的公共自行車租賃服務(wù)來促進自行車交通的發(fā)展，荷蘭阿姆斯特丹的“白色自行車計劃”被認為是最早的公共自行車嘗試，率先在丹麥哥本哈根出現(xiàn)的第二代公共自行車發(fā)展了固定存取地點和使用憑證系統(tǒng)。1990年代以來的公共自行車租賃系統(tǒng)集成了先進的信息技術(shù)，能夠有效掌握自行車的租賃者信息和使用情況，避免公共自行車的丟失，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化自動管理。作為支撐的自行車道路系統(tǒng)也十分重要，若沒有良好的道路管理系統(tǒng)，自行車車道缺失、不足或不連續(xù)都會阻礙自行車交通的發(fā)展。荷蘭作為自行車交通系統(tǒng)十分發(fā)達的國家，不僅在于其居民自行車擁有率和自行車出行比例很高，更在于其自行車道系統(tǒng)的高度發(fā)達。

第五，建設(shè)智能交通系統(tǒng)。美國交通部于1991年開始詳細研究智能交通系統(tǒng)，并于1995年3月發(fā)布了《國家智能交通系統(tǒng)項目規(guī)劃》，規(guī)劃中界定了該系統(tǒng)的7大領(lǐng)域①和29個詳細的服務(wù)功能，日本也于1995年提出《公路·交通·車輛領(lǐng)域的信息化實施方針》。完善的智能交通系統(tǒng)有助于道路交通信息的快速獲取、控制、傳遞和表達，有助于提高交通效率、維護交通秩序，還在提高交通安全性、處理交通事故、降低事故發(fā)生頻率等方面有卓越表現(xiàn)，成為各國未來交通發(fā)展的重要目標。

第六，加強人的教育，促進駕駛行為的規(guī)范化。作為交通活動的主體，交通參與者的作用不容忽視，在交通管理中還需關(guān)注人的行為規(guī)范和安全意識。歐洲許多國家的交通法規(guī)十分完善，非常重視交通參與者的規(guī)則意識，嚴格要求機動車避讓行人，保障步行、自行車和公共交通的優(yōu)先權(quán)。另一方面，則對闖紅燈、超速、亂停車和酒后駕車等違法行為進行嚴厲處罰。

第七，通過城市空間功能的合理化，促進工作、辦公地點與居住的臨近布局，引導交通網(wǎng)絡(luò)與城市功能相協(xié)調(diào)。1940年代，法國巴黎和英國倫敦等城市為減小城市中心區(qū)的交通壓力，緩解污染、居住擁擠等問題，率先通過新城建設(shè)促進人口和產(chǎn)業(yè)疏散，同時在新城之間、新城和主城之間建立高效的交通系統(tǒng)。日本、新加坡等地實施公共交通為導向的城市土地開發(fā)措施，引導城市功能與交通站點相結(jié)合，在新區(qū)建設(shè)和規(guī)劃中注重交通需求的估計與滿足，東京還曾通過《工業(yè)控制法》等制度措施促進工業(yè)企業(yè)向外轉(zhuǎn)移。

二、中國大都市交通擁堵問題的現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢

（一）機動車數(shù)量快速增長

至2012年底，中國民用汽車總量達到10933萬輛，其中小型和微型客車擁有量達到8683萬輛。北京市民用汽車總計494萬輛，其中小型載客汽車433萬輛，成為全國汽車保有量最多的城市，重慶、成都、深圳、上海、廣州和天津等城市的汽車保有量也超過200萬輛②，聚集于大都市的大量人口和車輛給城市道路系統(tǒng)帶來巨大壓力。

（二）中心城區(qū)交通需求旺盛

隨著中心區(qū)人口密度和經(jīng)濟活動的增加，大都市中心區(qū)的交通需求更加旺盛，有限空間上的道路供應(yīng)難以滿足需求。北京市2012年六環(huán)內(nèi)日均出行總量達到3033萬人次，五環(huán)內(nèi)工作日擁堵持續(xù)時間（包括嚴重擁堵、中度擁堵）達到1小時30分鐘，早、晚高峰常發(fā)擁堵路段分別為219公里、343公里，中關(guān)村、金融街、西直門、CBD等地區(qū)擁堵異常嚴重；二、三、四環(huán)全天大部分時段流量均超過19萬輛③。這種擁堵現(xiàn)象雖然比2007年（擁堵持續(xù)時間4小時30分）有所好轉(zhuǎn)，但仍然對城市交通運行效率形成負面影響。

（三）城市道路等設(shè)施水平有待提高

從根本上講，交通擁堵的原因在于交通供應(yīng)無法滿足需求。事實上，由于土地等資源的限制，城市道路的增長無法與機動車增長保持一致，但保證合理的城市道路里程和面積，是確保城市交通正常運行的重要條件，也是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。在中國，一些大都市人口數(shù)量和機動車擁有量不斷增長，而道路建設(shè)水平滯后，人均城市道路面積遠低于合理水平，且有不升反降的現(xiàn)象，如圖1所示，2012年中國人均城市道路面積為14.39平方米，北京僅為7.57平方米，上海僅為4.08平方米④，而國際上對現(xiàn)代化城市的界定中人均城市道路面積要達到10平方米以上，國際上發(fā)達城市的人均道路面積一般在10～25平方米之間。

不僅如此，我國大城市長期以來形成一種認識上的誤區(qū)，以為建設(shè)快速路、拓寬道路能夠解決交通問題，注重城市主干路的建設(shè)而忽視了次干路和支路的建設(shè)，城市路網(wǎng)密度較低，嚴重影響了道路系統(tǒng)的交通能力。

（四）靜態(tài)交通管理滯后，路側(cè)停車擠占道路資源

停車空間作為重要的城市靜態(tài)交通空間，整個城市交通系統(tǒng)的重要節(jié)點，而大部分城市的停車空間管理滯后。尤其在大都市中心城區(qū)，大量老舊小區(qū)建設(shè)時并未配備充足的停車位，甚至沒有規(guī)范的停車位，隨著機動車數(shù)量的快速增長，停車位不足的問題更加突出。一些新建小區(qū)居住密度較高，由于內(nèi)部空地有限，地下停車位也難以滿足全部居民的停車需求。還有部分居民為了節(jié)省停車位租金，或者不愿購買開發(fā)商出售的車位，而長期將車輛停在小區(qū)內(nèi)外的非正規(guī)車位上。以上因素共同作用下，城市道路上的非正規(guī)停車現(xiàn)象比較常見，甚至擠占大量道路空間，更會加劇城市道路（尤其是支路）上的交通擁堵。如圖2所示，2012年，北京市的備案停車位僅161萬個，不及機動車數(shù)量的1/3；夜間停車統(tǒng)計中，將車輛停在小區(qū)、單位或公共停車場等正規(guī)停車位內(nèi)的車輛僅占47.2%，有39.1%的車輛停放在小區(qū)內(nèi)非正規(guī)停車位，有13.2%的車輛停放在路側(cè)；白天機動車開出小區(qū)后，大量?？吭诼穫?cè)的劃線或未劃線停車位上。

圖2 夜間停車位置近年對比圖

（五）公交導向顯著，但便捷度差

伴隨北京、上海等城市公交激勵措施的實施，地鐵、快速公交線路的增加，以及公交專用道路的設(shè)置與完善，城市公共交通出行的比重逐漸增加，在很大程度上降低了單次出行所占有的道路資源。北京市地鐵、公交的出行比例在1986年為28.2%，2005年為29.8%，2010年為39.7%，2012年達到44%，為歷史最高水平，而小汽車出行比例自1986年的5%增長到2005年的29.8%，最近幾年大致穩(wěn)定在33%左右，并有縮減趨勢。上海市中心城區(qū)的公共交通出行比率已接近50%，并規(guī)劃到2015年，中心城平均車速達到每小時15公里，公交優(yōu)先道車速達到每小時20公里。

軌道交通的發(fā)展也促進了公交出行的增加。截至2013年底，我國已有19座城市擁有軌道交通，總里程達到2509公里，其中地鐵總里程2032公里。上海市擁有16條軌道交通線路，總里程578公里；北京市有18條線路，總里程465公里。兩市無論是軌道交通里程，還是站點數(shù)、日均運送人次數(shù)均已居世界前列。

但是，中國許多城市仍然存在公共交通設(shè)施不夠完善、運行效率較低、公交出行的便捷度較差等問題。據(jù)統(tǒng)計[6]，北京市公共汽車出行速度僅為小汽車出行速度的40%，完成一次公交出行需66分鐘，其中64%的時間在車上，23%的時間為步行時間，等車、換乘需占用13%的時間。另一方面，大都市的軌道交通網(wǎng)線密度較低，北京市2015年二環(huán)內(nèi)的軌道交通網(wǎng)線密度能達到1.29km/km2，遠低于巴黎核心區(qū)的2km/km2。

（六）自行車、步行等綠色出行萎縮，步行空間和自行車道亟待完善

近年來，國內(nèi)大批城市開始鼓勵居民綠色出行，提倡在近距離出行中采取步行或自行車交通的方式，北京、上海、杭州、西安、鄭州等諸多城市為市民提供公共自行車租賃服務(wù)，并用低廉的租金、甚至免費的方式鼓勵自行車交通，北京已建立密布8個城區(qū)的700多個租車網(wǎng)點，并提供網(wǎng)絡(luò)查詢服務(wù)。但另一方面，自行車道被大規(guī)模擠占、被機動道路隔斷的現(xiàn)象很常見，自行車出行并沒有良好的道路環(huán)境保障，大城市自行車出行的比例仍然大幅縮減，北京市自行車出行比例從1986年的62.7%縮減至2005年的30.3%，2012年自行車出行比例僅為13.9%。

圖3 北京市交通出行方式的歷史對比

（七）需求約束等治理措施初顯成效

先進的交通管理方式與治理經(jīng)驗有助于交通問題的改善。在限制大城市機動車數(shù)量方面：上海市1994年開始對新增的客車額度實行拍賣制度；北京市自2011年開始執(zhí)行機動車限購政策，市民通過搖號獲得機動車牌照；廣州市于2012年、天津市于2013年、杭州市于2014年開始實行小客車增量配額指標管理。在限制交通量方面：北京自2007年開始執(zhí)行機動車限行措施，政策由最初的單雙號限行模式，逐漸演變?yōu)榘次蔡柮恐芟扌幸惶斓哪Ｊ?；南昌、長春、蘭州、貴陽、杭州、成都、天津等城市隨后實施尾號限行政策。在交通管理手段方面，北京、上海、杭州等大城市開始積極建設(shè)智能交通管理系統(tǒng)，應(yīng)用交通流量的實時監(jiān)控與發(fā)布、交通信號的智能化控制、公共交通信息的及時提示等先進管理手段疏導交通。

國內(nèi)大城市的上述交通管理策略在一定程度上緩解了都市區(qū)中心交通擁堵的狀況。如表1、表2所示，2008年以來，隨著限行、限購和交通管理手段的改進，北京市五環(huán)內(nèi)整體的交通運行速度能夠大致維持，甚至有所提升，上海市快速路的交通運行狀況也基本保持，沒有明顯惡化跡象。

表1 北京市五環(huán)內(nèi)（含五環(huán)）各等級道路平均時速（單位：km/h）

表2 上海市快速路網(wǎng)工作日交通運行特征

三、基于多中心城市建設(shè)的交通擁堵治理對策

從城市建設(shè)的角度來看，城市空間發(fā)展格局和增長方式是交通流量和交通需求的決定性因素，建設(shè)新城和構(gòu)建多中心城市空間格局也是解決市中心人口、交通過度擁擠的重要途徑，但需注意的是，不完善的新城建設(shè)和不恰當?shù)亩嘀行母窬植粌H無法緩解交通擁堵問題，還會大幅增加交通流量、產(chǎn)生新的擁堵，甚至會致使中心區(qū)域的交通雪上加霜。

（一）重視新城綜合功能的開發(fā)和完善，減少交通總量

長期以來，中國大都市所建設(shè)的新城往往功能相對單一（以居住、工業(yè)功能最為突出），在建設(shè)初期新城內(nèi)各種配套設(shè)施很不完善，這必然導致大量居民前往主城上班、購物、就醫(yī)、就學，頻繁往來于主城和新城之間。新城與主城之間的交通流在城市交通總量中占據(jù)很大比重，重要的擁堵節(jié)點常常出現(xiàn)在新城和主城之間的交通通道上，新城和主城之間的大量通勤人口還給公共交通系統(tǒng)帶來巨大壓力。因此，在建設(shè)新城時，需要重視新城綜合功能的開發(fā)，促進職住平衡，快速培育新城的商業(yè)、教育、醫(yī)療和休閑中心，以滿足居民基本的生活需求，從而降低新城和主城之間的交通流量。降低新城對外通勤聯(lián)系的同時，加強新城內(nèi)部的空間聯(lián)系，促進新城內(nèi)部產(chǎn)業(yè)功能的整合，創(chuàng)建有整體競爭力的外圍中心，從而吸引人口、信息和資源聚集。

（二）減少無效交通和規(guī)劃性擁擠，避免副中心之間的交通則對中心產(chǎn)生“穿越”影響

按照與城市中心的空間關(guān)系可將交通線劃分成環(huán)形、直徑式、切線式等類型，不同類型的交通線對交通流的導向作用有很大差異。一般認為，圍繞中心外圍建設(shè)的環(huán)形交通線有利于外圍空間的連接，能適當緩解中心的交通壓力，而通過市中心的直徑式交通線由于會產(chǎn)生大量中轉(zhuǎn)客流，容易增加中心城區(qū)的交通壓力。實際建設(shè)中，由于城市某些方向上的快速交通通道匱乏，大量交通必須轉(zhuǎn)戰(zhàn)到核心交通站點（比如市中心），這種規(guī)劃建設(shè)的不足必然增加交通總量，且造成一些節(jié)點上的交通擁堵，屬于規(guī)劃性擁堵。

隨著大都市居住和產(chǎn)業(yè)的外遷，城市外圍逐漸形成不同規(guī)模的人口聚集中心，并產(chǎn)生通往各個方向的交通流，一般來說最主要是通往市中心的交通流，而城市所優(yōu)先配置的交通也是通往市中心的，但副中心之間的聯(lián)系必然存在且會隨副中心發(fā)展成熟而增強，由于缺乏副中心之間的快捷交通系統(tǒng)，經(jīng)中心中轉(zhuǎn)的交通量大幅增加，中心區(qū)在副中心之間交通聯(lián)系中存在“中介”效應(yīng)，而副中心之間的交通則對中心產(chǎn)生“穿越”影響。因此，在副中心形成的同時應(yīng)盡快完善各副中心之間的交通，推進外圍新城之間的經(jīng)濟、交通聯(lián)系，避免 “穿越”效應(yīng)對主城的干擾。

（三）積極發(fā)展新的多樣化中心，促進主城功能有集中地疏散

創(chuàng)建多樣化的副中心，將相近功能集中部署，有利于空間的集約利用，也有利于實現(xiàn)近距離日常聯(lián)系，減少遠距離通勤和工作聯(lián)系，降低通勤總量。對于長三角、珠三角和京津冀都市區(qū)域來說，多樣化的產(chǎn)業(yè)中心還需具備高度的創(chuàng)新性和競爭能力，才能有助于整個都市區(qū)競爭能力的提升，這些多樣化中心需要具備的條件有：1.有特色：體現(xiàn)為某一領(lǐng)域的中心，有特殊的功能；2.有地位：在全市甚至全國具有一定知名度和地位，有較強競爭力；3.有外部性：在此布局可以獲得較高的外部收益；4.有集中度：集中一類或多類功能的大部分企業(yè)與經(jīng)濟活動。

功能聯(lián)系是多中心之間關(guān)聯(lián)的主要內(nèi)容，是增強大都市區(qū)域整體競爭力的重要保障。注重副中心多樣性的同時，還需強調(diào)各級中心之間的功能聯(lián)系，建設(shè)密切聯(lián)系、相互協(xié)作的多中心，而不是松散的結(jié)合體，因為只有這樣才能讓多中心城市區(qū)域在全球競爭中保持優(yōu)勢，從而與其他全球大都市區(qū)域相抗衡。

（四）利用信息化引導生活方式和消費方式的轉(zhuǎn)換

除提升副中心商業(yè)服務(wù)完善度之外，引導企業(yè)轉(zhuǎn)變用工方式、引導居民轉(zhuǎn)換生活方式和消費方式，也是減少交通流量的重要途徑。其一，積極鼓勵有條件的企業(yè)采取靈活的用工方式，推廣居家辦公形式，并給予完善的配套設(shè)施與鼓勵性的政策；其二，在完善的自由配置條件下，積極引導居民就近消費、社區(qū)就醫(yī)就學；其三，積極推進電子商務(wù)、快遞物流、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)政務(wù)的發(fā)展，引導居民生活和消費方式的轉(zhuǎn)變，以降低出行頻率和出行距離，從而降低交通總量。

注釋：

①包括出行和交通管理系統(tǒng)、出行需求管理系統(tǒng)、公共交通運營系統(tǒng)、商用車輛運營系統(tǒng)、電子收費系統(tǒng)、應(yīng)急管理系統(tǒng)、先進的車輛控制和安全系統(tǒng)。

②數(shù)據(jù)來源：《中國交通年鑒2013》。

③數(shù)據(jù)來源：《北京交通發(fā)展報告2013》。

④數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2013》。

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