轉(zhuǎn)型視角的上海自貿(mào)試驗區(qū)功能擴展問題研究

◎ 胡 彬 趙曉雷

2013年9月，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立，地理范圍涵蓋已有的四個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，合計28.78平方公里。作為新一輪開放和制度創(chuàng)新的前沿區(qū)域，其設(shè)立的目標旨在加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理創(chuàng)新的組織模式、促進貿(mào)易和投資便利化，對全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。2015年，上海自貿(mào)試驗區(qū)將陸家嘴金融片區(qū)、金橋開發(fā)片區(qū)和張江高科技片區(qū)納入其版圖，面積擴大到了120.72平方公里。同時，國務(wù)院在《進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中，明確了浦東新區(qū)全域的改革要求：浦東新區(qū)要加大自主改革力度，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強事中事后監(jiān)管等管理模式創(chuàng)新，加強與上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心建設(shè)的聯(lián)動機制。因此，用發(fā)展的眼光來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)可以被視為適應(yīng)全球化形勢變化的、具有平臺屬性的、功能不斷發(fā)生演進的區(qū)域。它所擴展的功能，不只是為了轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的開放模式轉(zhuǎn)變，更是上海在全球城市的戰(zhàn)略框架下實現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型的主要步驟。為此，上海自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)確保對國內(nèi)、國外的雙重開放，從功能、制度與組織的多個角度推動市場一體化發(fā)展。本文將重點對這些問題展開深入分析。

一、上海自貿(mào)試驗區(qū)的功能平臺性質(zhì)與轉(zhuǎn)型需求

（一）上海自貿(mào)試驗區(qū)的平臺屬性及其特征：一體化角度的認識

上海自貿(mào)試驗區(qū)作為集聚現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的功能發(fā)展平臺，相較于開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等以制造業(yè)集聚為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺而言，具有自己的特點。除了滿足相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要以外，還因其充當(dāng)中間投入品和以知識作為核心投入要素的主要特征，涉及產(chǎn)業(yè)的有效組織問題。這意味著，自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展應(yīng)契合產(chǎn)業(yè)之間協(xié)同發(fā)展的需求，跨行業(yè)、跨產(chǎn)業(yè)、跨地域的功能溢出是其利潤與效率的主要來源。具體地分析，上海自貿(mào)試驗區(qū)的功能平臺屬性決定了它需要在產(chǎn)業(yè)和地理的兩個維度上確立一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。

單從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，區(qū)域發(fā)展平臺的基本特征是為入駐的經(jīng)濟主體提供統(tǒng)一和共用的硬件基礎(chǔ)設(shè)施與軟件基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，平臺內(nèi)經(jīng)濟主體則通過相互協(xié)同和交易實現(xiàn)共同發(fā)展（嚴效民、胡漢輝，2011）。對于其中的發(fā)生機制，Tee和Gawer（2009）認為，在給定的、發(fā)揮基石作用的平臺建構(gòu)中，大量的相互之間具有技術(shù)、組織、產(chǎn)品關(guān)聯(lián)的企業(yè)可以實現(xiàn)集聚、分工、衍生、競爭與合作。這是具有集體行動意義的系統(tǒng)功能。對應(yīng)于上海自貿(mào)試驗區(qū)來分析，可以據(jù)此分析它作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺的獨特功能。

在性質(zhì)方面，自貿(mào)試驗區(qū)的系統(tǒng)功能是由基于信息化的現(xiàn)代市場交易技術(shù)，跨國貿(mào)易、金融與投資組織，專業(yè)化服務(wù)產(chǎn)品之間的關(guān)聯(lián)性決定的。相較于純粹發(fā)展制造業(yè)集聚體的產(chǎn)業(yè)平臺而言，自貿(mào)試驗區(qū)的平臺功能要更加復(fù)雜一些。它強調(diào)服務(wù)業(yè)對制造業(yè)的整體促進作用，其產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)既可以是制造業(yè)服務(wù)化的縱向一體化結(jié)構(gòu)，也可以是專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的集聚體。

對于前一種情況，發(fā)端于浙江的民營制造型企業(yè)創(chuàng)新性地實施了與生產(chǎn)服務(wù)業(yè)之間“跨層面協(xié)同”發(fā)展的模式，并隨著企業(yè)戰(zhàn)略的地理擴張而表現(xiàn)出極強的復(fù)制性，代表了市場自發(fā)的服務(wù)平臺發(fā)展演化的方向之一。例如浙江的傳化集團、虎牌控股集團分別將物流、電子商務(wù)等內(nèi)部服務(wù)功能延展成為外部化的服務(wù)產(chǎn)業(yè)及其集聚體，從而為吸引相關(guān)資源集中與建構(gòu)產(chǎn)業(yè)集群的關(guān)聯(lián)機制創(chuàng)造了條件。吳義爽和徐夢周（2011）將此概括為制造企業(yè)的“服務(wù)平臺”戰(zhàn)略，認為這些制造企業(yè)是以“服務(wù)平臺運營商”的定位來為其他的專業(yè)化服務(wù)企業(yè)提供具有基石性、共享性、互補性的服務(wù)功能。這種模式，既為制造業(yè)企業(yè)開辟了新的利潤來源，同時也契合了制造業(yè)與服務(wù)業(yè)協(xié)同互動的發(fā)展需求，可以借鑒并成為上海自貿(mào)試驗區(qū)吸引民間資本進入物流服務(wù)領(lǐng)域的主要渠道，同時對于這類服務(wù)平臺通過擴大開放拓展海外市場亦是一個極好的嘗試。

至于以專業(yè)化為特征的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，當(dāng)在有限的地理空間內(nèi)主要通過制度激勵形成集聚優(yōu)勢時，它就將成為一個相對獨立的功能中心，高度依賴于與區(qū)外經(jīng)濟體系（包括國外與國內(nèi)其他區(qū)域的經(jīng)濟體系）的開放式互動。與制造業(yè)的平臺類型不同，由專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)業(yè)集聚而形成的發(fā)展平臺，是通過知識分工建立起技術(shù)、組織與產(chǎn)品的關(guān)聯(lián)性的。由于知識的創(chuàng)造與積累對于生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，故而其構(gòu)建的難度要高于制造業(yè)平臺，對人力資本的供給、交易制度的規(guī)范性、公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)體系的完善性等都有著較高的要求。因此，在這些方面盡快與國際接軌，是上海自貿(mào)試驗區(qū)提高開放效率的前提條件。

結(jié)合上海中長期致力于建設(shè)全球城市的戰(zhàn)略定位，上海自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新與復(fù)制的重點應(yīng)放在金融體制的改革上。從預(yù)期效果看，這種以金融服務(wù)業(yè)為核心，以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將使得國際大都市的內(nèi)涵發(fā)生質(zhì)的變化，更新它們在生產(chǎn)、服務(wù)、市場和創(chuàng)新上的形態(tài)，尤其是企業(yè)兼并和收購的國際化與大規(guī)模的資金國際融通，使得這些城市以趨向決策和管理為中心內(nèi)容，在全球經(jīng)濟活動中表現(xiàn)出一個“中立”的協(xié)調(diào)人（李志平、白慶華，2008）。當(dāng)然，僅僅提升城市功能還不足以支撐全球城市的建設(shè)。全球城市是城市區(qū)域而非城市個體的概念，它的形成是開放條件下最大限度地滿足資源配置需求的結(jié)果。這其中，既涵蓋了資源跨國界的自由流動，還包括資源在區(qū)域空間范圍內(nèi)的優(yōu)化配置?？梢?，建設(shè)全球城市，需要協(xié)調(diào)國際開放與區(qū)域開放之間的關(guān)系，即開放的空間一體化。通過國際開放促進區(qū)域開放，體現(xiàn)的正是上海自貿(mào)試驗區(qū)期望通過制度復(fù)制實現(xiàn)的溢出效應(yīng)，其根本目標是深化全球化分工倡導(dǎo)的專業(yè)化生產(chǎn)模式。以制度創(chuàng)新的復(fù)制推廣牽動全面深化改革，也是自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要途徑（趙曉雷，2015）。至于國際開放影響區(qū)域開放的傳導(dǎo)機制，它要求突破區(qū)域?qū)用嫔辖灰壮杀緦Y源配置的各種限制，而這又恰恰是制度復(fù)制要解決的問題?？梢?，制度復(fù)制的成效影響著內(nèi)外市場的一體化程度。

由制度因素造成的區(qū)域開放的滯后，使得我國的經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡的矛盾。相對而言，進出門檻偏低的非技術(shù)產(chǎn)業(yè)，特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)更容易形成集聚（Devereux，Griffith，Simpson，1999），這意味著開放程度不足的區(qū)域在全球化的背景下可能會面臨產(chǎn)業(yè)價值鏈結(jié)構(gòu)與層次單一的問題，嚴重時則將導(dǎo)致“低端鎖定”的發(fā)展制約。目前，這些問題也客觀影響到了我國區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，諸如產(chǎn)業(yè)集聚的技術(shù)外部性欠缺和本土企業(yè)自主創(chuàng)新能力不足等，都長期困擾著制造業(yè)及相關(guān)平臺的發(fā)展。為了改變這一狀況，上海自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)著眼于服務(wù)平臺的功能建設(shè)，重點發(fā)展那些有助于降低交易費用的產(chǎn)業(yè)類型，通過提高知識分工的水平，調(diào)整與優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。表1從多個方面比較了制造業(yè)平臺與服務(wù)業(yè)平臺之間的主要差異?？梢钥闯觯?wù)業(yè)平臺的構(gòu)建難度要遠遠大于制造業(yè)平臺，其影響面涉及的是以城市轉(zhuǎn)型為契機的開放一體化，而不是單純的產(chǎn)業(yè)一體化。

表1 不同類型平臺的功能比較

（二）上海自貿(mào)試驗區(qū)面臨前身由政策區(qū)域向經(jīng)濟區(qū)域的轉(zhuǎn)型

2005年底上海洋山深水港的建成，標志著保稅港區(qū)的形成。作為我國第一個保稅港區(qū)，它一頭聯(lián)結(jié)著國內(nèi)的規(guī)?；a(chǎn)基地，另一頭則與世界市場相銜接，港區(qū)一體化運營是保稅港區(qū)競爭的效率來源。對于保稅港區(qū)而言，貨物貿(mào)易、港口吞吐量和腹地經(jīng)濟是衡量港口實力的主要標準。目前，上海港的貨物和集裝箱吞吐量都位居全球十大港口之首，體現(xiàn)了保稅港區(qū)貨物貿(mào)易的競爭實力。然而，僅僅是這些指標評價的內(nèi)容，還不足以支持自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展。

長遠來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)的未來發(fā)展方向是城市意義上的自由港。但是，在金融危機仍然對國際形勢產(chǎn)生影響以及國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展方式亟須轉(zhuǎn)變的背景下，與其前身保稅港區(qū)的定位相比，自貿(mào)試驗區(qū)溝通與聯(lián)系國內(nèi)外經(jīng)濟的方式將發(fā)生顯著的變化。只有厘清了這些變化，才可以較充分地認識上海自貿(mào)試驗區(qū)的轉(zhuǎn)型方向。

與我國的其他保稅港區(qū)一樣，上海自貿(mào)試驗區(qū)的前身也是基于一些共同的政策目的而設(shè)立的，本質(zhì)上屬于政策性區(qū)域，而非完全意義的經(jīng)濟區(qū)域。所謂經(jīng)濟區(qū)域，與政策區(qū)域的主要區(qū)別在于它以市場機制為資源配置的主要手段，經(jīng)濟主體根據(jù)市場的變化開展競爭與合作。所以，上海自貿(mào)試驗區(qū)如果要摒棄以“政策洼地”營造競爭優(yōu)勢的傳統(tǒng)做法，就必然面臨向經(jīng)濟區(qū)域的轉(zhuǎn)型。而經(jīng)濟區(qū)域的主要特征，就是要承載與其定位相匹配的核心功能。當(dāng)然，作為新一輪對外開放的前沿，以港口貿(mào)易、保稅功能為構(gòu)成要件，以國際金融中心、國際航運中心建設(shè)為功能支撐的上海自貿(mào)試驗區(qū)，其經(jīng)濟區(qū)域的屬性、發(fā)展重心也將在演化中形成自己的特點。對此，我們將進一步做出分析。

二、轉(zhuǎn)型導(dǎo)向的上海自貿(mào)試驗區(qū)預(yù)期演化路徑分析

（一）基于轉(zhuǎn)型的上海自貿(mào)試驗區(qū)開放演化路徑

上海自貿(mào)試驗區(qū)的功能可以界定為：推進服務(wù)業(yè)擴大開放和投資管理體制改革，推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，深化金融領(lǐng)域開放，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，探索建立與國際投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系。這樣的界定，是將上海自貿(mào)試驗區(qū)視為制度創(chuàng)新的中心與試驗基地，其戰(zhàn)略取向被定位為實現(xiàn)國家層面的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、開放水平提升以及打造中國經(jīng)濟“升級版”。在定位上，上海自貿(mào)試驗區(qū)符合自由港的發(fā)展方向。這是因為，自由港不同于傳統(tǒng)意義的自由貿(mào)易區(qū)，后者僅限于出口驅(qū)動的功能，前者則通過將自由港區(qū)與整體經(jīng)濟相聯(lián)系而實現(xiàn)經(jīng)濟增長的整體帶動，因此核心政策的自由化與大范圍擴散是大多數(shù)自由港規(guī)劃發(fā)展的重要內(nèi)容（TSENG Yea Gen，2013）。

圖1 上海自貿(mào)試驗區(qū)開放演化的路徑框架

作為國內(nèi)外開放的銜接樞紐，上海自貿(mào)試驗區(qū)承載著制度復(fù)制與推廣的要求。從開放的順序看，它與國內(nèi)其他區(qū)域經(jīng)濟體系的開放式互動（主要是分工范疇的要素流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移），首先取決于自貿(mào)試驗區(qū)融入全球化的開放程度，其次則將伴隨區(qū)域一體化的演進而逐漸加深。根據(jù)這一關(guān)系，圖1解析了上海自貿(mào)試驗區(qū)預(yù)期演化的路徑框架。其中顯示出，上海自貿(mào)試驗區(qū)充當(dāng)著向自由港過渡的中間功能形態(tài)，同時還是聯(lián)結(jié)國內(nèi)外兩個市場的樞紐，而不是像以前的保稅港區(qū)那樣主要行使出口加工貿(mào)易的相關(guān)功能，主要包括口岸、物流、加工和展示這四類基礎(chǔ)性功能。然而，保稅港區(qū)的整個轉(zhuǎn)型過程，卻并非依靠自身就能夠完成的，尚需要得到城市乃至區(qū)域的支持。惟其如此，上海自貿(mào)試驗區(qū)的建立才能夠最大限度地釋放其制度創(chuàng)新的外溢效應(yīng)。

上海自貿(mào)試驗區(qū)的一頭與國際市場相銜接，旨在實現(xiàn)商品、要素與服務(wù)的雙向流動，在圖中用①代表這一關(guān)系。在這方面，由于涉及市場體系建設(shè)的龐大任務(wù)，故而以推進上海“四個中心”建設(shè)為內(nèi)容的城市轉(zhuǎn)型應(yīng)成為自貿(mào)試驗區(qū)獲得發(fā)展的必要推力。國務(wù)院頒布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出，要擴大金融、航運、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)和社會服務(wù)這六大領(lǐng)域的開放程度。這實際上也明確了像上海這樣的特大型城市轉(zhuǎn)型開放的路徑取向。鑒于先行先試的制度優(yōu)勢，上海自貿(mào)試驗區(qū)將在城市轉(zhuǎn)型的某些關(guān)鍵領(lǐng)域嘗試取得突破，諸如人民幣自由兌換等關(guān)系到國際金融中心建設(shè)方面的內(nèi)容，然后逐步向其他領(lǐng)域擴展。

在另一端，上海自貿(mào)試驗區(qū)還聯(lián)系著國內(nèi)經(jīng)濟與市場，具體的關(guān)系在圖中由②表示。上海自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標，就是通過開放的制度創(chuàng)新及其向國內(nèi)（長三角地區(qū)首當(dāng)其沖）的復(fù)制與推廣，實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟體系參與全球化方式的多樣化轉(zhuǎn)變，改變?nèi)騼r值鏈的低端過度競爭的局面。從目標上看，這首先反映為生產(chǎn)基地在增值鏈上的位置提升，其次則體現(xiàn)為國內(nèi)消費市場的繁榮發(fā)展（通過要素的自由流動改變被長期扭曲的配置格局，合理分配要素利益，促進國內(nèi)消費潛力的釋放）和創(chuàng)新中心的逐步培育。

2015年4月公布的《進一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，標志著上海自貿(mào)試驗區(qū)從1.0版向2.0版的升級，而后者更傾向于推動整體意義的城市轉(zhuǎn)型。方案指出，以“開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)”為發(fā)展目標，上海自貿(mào)區(qū)將“繼續(xù)積極大膽闖、大膽試、自主改”，深化完善以負面清單管理為核心的投資管理制度、以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度、以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融創(chuàng)新制度、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，形成與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮金融貿(mào)易、先進制造、科技創(chuàng)新等重點功能承載區(qū)的輻射帶動作用。上海自貿(mào)試驗區(qū)的主要任務(wù)和措施有兩個層面：一是把擴大開放與體制改革相結(jié)合；二是把培育功能與政策創(chuàng)新相結(jié)合。兩個層面互相聯(lián)系，既形成擴大開放→制度創(chuàng)新→營商環(huán)境→風(fēng)險監(jiān)管為體系的制度模塊，又注重以功能培育為引領(lǐng)推進制度政策創(chuàng)新，帶動形成新的產(chǎn)業(yè)鏈。這正是以市場和企業(yè)為主體的經(jīng)濟新常態(tài)下的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變（趙曉雷，2015）。

（二）上海自貿(mào)試驗區(qū)服務(wù)于轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)部機制

上述分析表明，上海自貿(mào)試驗區(qū)擔(dān)負著擴大開放和為國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展積累改革經(jīng)驗的雙重目標。然而，①和②分別代表的過程及其關(guān)系機制卻并不相同，這成為自貿(mào)試驗區(qū)改革的難度所在，也說明了重點發(fā)展二者之間的關(guān)鍵性互動機制是可行的選擇。

對于過程①，它從屬于城市趨向后工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型過程。Peter Hall（2004）認為，后工業(yè)化城市的典型特征是第三產(chǎn)業(yè)化、第四產(chǎn)業(yè)化和信息化……結(jié)果是在全球?qū)用嫔?，正在形成一個新的城市等級結(jié)構(gòu)。他將衡量城市在這個等級體系中地位的最重要的指標概括為：跨國公司全球或地區(qū)總部的數(shù)量、國外銀行和其他金融機構(gòu)的數(shù)量、現(xiàn)有的國際機構(gòu)、文化指標、印刷和電子傳媒的集中度、國際性旅游者的數(shù)量、聯(lián)系度指標。因此，從指向上看，建立上海自貿(mào)試驗區(qū)就是要形成與“全球城市”相匹配的開放程度及確保其實現(xiàn)全球網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的制度基礎(chǔ)設(shè)施。而率先將自貿(mào)試驗區(qū)打造成為具備全球城市節(jié)點功能的制度型組織，可以為城市轉(zhuǎn)型找到有效的突破口。

對于過程②，它與過程①之間既存在著時序上的繼起關(guān)系，同時又依賴于改革措施的同步實施與持續(xù)推進，否則可能導(dǎo)致“制度不均衡”式的市場扭曲。在要素流動方面，過程①發(fā)揮的作用更主要體現(xiàn)為一種結(jié)構(gòu)性的“增量效應(yīng)”，即通過貿(mào)易自由化、投資自由化和金融國際化，吸引高端要素流入。為此，需要積極促進以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與資本流動。也就是說，過程①接受過程②的影響程度，主要取決于上海自貿(mào)試驗區(qū)能夠?qū)σY結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生怎樣的實際效應(yīng)。從這個角度來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)相當(dāng)于一個功能性的、由服務(wù)貿(mào)易主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，它所吸引的高端要素能否向國內(nèi)擴散取決于平臺發(fā)展的質(zhì)量與效率。

預(yù)期中的上海自貿(mào)試驗區(qū)將發(fā)展成為開放型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的高地，它面向的是國內(nèi)龐大的、以制造業(yè)為主體的國內(nèi)市場。按照服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的學(xué)者Deardorff（2001）的觀點，由于各國生產(chǎn)要素價格和技術(shù)不同，企業(yè)生產(chǎn)更傾向于在不同國家分散進行，則這種分散生產(chǎn)更需要各種服務(wù)貿(mào)易來聯(lián)系和協(xié)調(diào)……因為貨物貿(mào)易需要運輸、通信、銀行、會計、信息處理等服務(wù)貿(mào)易作為投入，對邊境與國外之間的限制只會增加貿(mào)易成本和貿(mào)易壁壘，所以服務(wù)貿(mào)易自由化可以促進貨物貿(mào)易。因此，發(fā)展服務(wù)貿(mào)易應(yīng)作為保稅港區(qū)轉(zhuǎn)型的重點。同時，服務(wù)市場的開放能夠改變商品貿(mào)易的格局，使得原來需要進口的商品，現(xiàn)在因為獲得高效率的國外生產(chǎn)者服務(wù)投入而開始對外出口（Markusen，1989），這意味著周邊地區(qū)也將受益于服務(wù)貿(mào)易自由化，從而實現(xiàn)貿(mào)易結(jié)構(gòu)的升級。

可見，短期來看，自貿(mào)試驗區(qū)對要素流動的促進作用，主要來自于貿(mào)易便利性的貢獻，體現(xiàn)為基于增值服務(wù)的貿(mào)易增長與結(jié)構(gòu)變化。中長期來看，提高要素流動的配置效率，還有賴于自貿(mào)試驗區(qū)與區(qū)外經(jīng)濟體的互動發(fā)展。為此，上海自貿(mào)試驗區(qū)也需要形成一套面向國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開放體系，這是確立其功能地位的重要前提。

三、上海自貿(mào)試驗區(qū)功能的階段性演進與功能拓展的政策框架

考慮到功能形成的階段，上海自貿(mào)試驗區(qū)從保稅港區(qū)向自由港的轉(zhuǎn)型，也將經(jīng)歷一個演進歷程，包括前期的制度框架性設(shè)計、中期的制度運行評估與補充完善、后期的制度成熟與擴散。由于制度的試驗與效果反饋需要一定的時間，所以在試驗區(qū)外的政策與制度推廣時應(yīng)根據(jù)全球投資與貿(mào)易的趨勢性變化同步做出框架性的調(diào)整。

保稅港區(qū)向自貿(mào)試驗區(qū)的轉(zhuǎn)型，很大程度上取決于功能的補充與延展。如果說發(fā)展保稅港區(qū)屬于一種政策模式，那么建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)就是一種功能模式。從政策競爭到功能競爭的升級，根本上取決于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（集群）的發(fā)展質(zhì)量。所有的制度創(chuàng)新，都將圍繞著這一目標展開。目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)已表現(xiàn)出一些可喜的變化。統(tǒng)計表明，2015年上半年第三產(chǎn)業(yè)增加值同比增長10%以上，占上海市生產(chǎn)總值比重達到67%以上，對上海市經(jīng)濟增長貢獻率達到90%左右。其中，金融、信息服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、生產(chǎn)性服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)保持較快發(fā)展（趙曉雷，2015）。

與綜合保稅區(qū)和保稅港區(qū)相比，以自由港為發(fā)展方向的自貿(mào)試驗區(qū)增加了離岸貿(mào)易、離岸金融和離岸外包等主要功能。這三項功能的納入是為了擴大自由港運行的自由度，包括貨物進出自由、投資自由、金融自由、運輸自由等主要內(nèi)容。

從趨勢來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)從屬于我國深度嵌入全球價值鏈分工體系的政策框架，它的發(fā)展將密切關(guān)注國際競爭格局的長期走向。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議的世界投資報告（2013）指出，在國際范圍內(nèi)，為了尋求介入全球價值鏈的途徑、從參與全球價值鏈分工中獲益以及實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，對國家和地區(qū)制定結(jié)構(gòu)性發(fā)展政策提出了需求，主要包括：第一，在總體發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中充分考慮嵌入全球價值鏈；第二，為由全球價值鏈支撐的經(jīng)濟增長創(chuàng)造并維持一個有益的投資和貿(mào)易環(huán)境，以及提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施；第三，構(gòu)建地方企業(yè)的生產(chǎn)能力；第四，提供強有力的環(huán)境、社會和治理框架；第五，協(xié)調(diào)貿(mào)易與投資這兩個領(lǐng)域的政策與制度。特別要提到的是第三和第四項需求，作為結(jié)構(gòu)性政策體系中的重要內(nèi)容，它們反映的是為嵌入全球價值鏈背景而需要在國內(nèi)開展的一系列變革，涉及生產(chǎn)主體、環(huán)境保護、社會發(fā)展和制度組織等多個方面的內(nèi)容，基本上涵蓋了開放條件下風(fēng)險治理的所有議題。這意味著，作為新一輪開放的契機，上海自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展應(yīng)納入到國家參與全球價值鏈分工的整體政策框架中來綜合考察。目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)對促進開放發(fā)揮了重要作用。到2015年6月底，自貿(mào)試驗區(qū)共新設(shè)各類企業(yè)2.1萬戶；預(yù)計上半年自貿(mào)試驗區(qū)吸引合同外資260億美元左右，同比增長3倍以上，占全市70%左右；自貿(mào)試驗區(qū)對外投資130億美元左右，同比增長超過3倍，占全市50%以上（趙曉雷，2015）。

此外，在全球價值鏈組織國際分工的大背景下，港口城市的競爭優(yōu)勢獲得了顯著的提升。它們一方面充當(dāng)著全球商品流的節(jié)點，另一方面則扮演著與航運、港口活動相關(guān)的高級服務(wù)中心的角色，成為全球價值鏈與高級生產(chǎn)服務(wù)業(yè)頻繁互動的地域界面?；趯Υ说恼J識，Jacobs, Ducruet和Delangen（2010）認為，由于港口城市嵌入在網(wǎng)絡(luò)（諸如，國際化運營的高級生產(chǎn)服務(wù)系統(tǒng)）和地域背景中的主要特征，改變了其區(qū)位的單一屬性，使得那些競爭能力較強的港口城市呈現(xiàn)出服務(wù)業(yè)高度集聚與港口運輸企業(yè)高度專業(yè)化的發(fā)展特點。他們同時還指出，即便是港口海運高級服務(wù)業(yè)也并不與它所支持的商品流有空間上的聯(lián)系。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在港口型產(chǎn)業(yè)與城市型產(chǎn)業(yè)專業(yè)化融合的基礎(chǔ)上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從而意味著以改變對外開放方式為目標的上海自貿(mào)試驗區(qū)，只有依托于全球城市建設(shè)的整體框架，才能夠?qū)崿F(xiàn)向自由港的順利轉(zhuǎn)型。這需要重點開拓商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)體系，發(fā)展與海事相關(guān)的保險、中介、法律、仲裁、教育、研究等行業(yè)。相對而言，這類服務(wù)業(yè)的區(qū)位選擇并不嚴格局限于港口區(qū)域（諸如巴黎、馬德里、莫斯科等非港口城市擁有高度集中的海事高級生產(chǎn)服務(wù)業(yè)），它們的發(fā)展更強調(diào)鄰近于船東總部等客戶群。這一特點，對上海自貿(mào)試驗區(qū)的制度復(fù)制提出了若干啟示。

首先，作為“苗圃”式的試驗基地，上海自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新，是城市轉(zhuǎn)型意義上的制度創(chuàng)新，其普遍性決定了制度復(fù)制的速度也必須跟上全球城市建設(shè)的步驟。不僅如此，一些基礎(chǔ)性的領(lǐng)域諸如金融體制的變革，并不是單純依靠自貿(mào)試驗區(qū)就能夠完成的。上海自貿(mào)試驗區(qū)前身——保稅港區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其地理空間有限的區(qū)位性質(zhì)，尚不足以支撐上海成為全球服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心的發(fā)展戰(zhàn)略?；谇度肴蛏唐锋湹膬?yōu)勢，上海自貿(mào)試驗區(qū)雖然有可以成為全球港口城市的促進機制，但是它自身的轉(zhuǎn)型還有賴于上海“四個中心”服務(wù)戰(zhàn)略在產(chǎn)業(yè)融合與專業(yè)化發(fā)展方面給予資源、要素和空間上的綜合支持；其次，制度復(fù)制并不是簡單的制度移植，它的作用在于引入市場機制，以期充分釋放城市發(fā)展的差異性與多樣性。從這個角度看，上海自貿(mào)試驗區(qū)對于服務(wù)業(yè)開放的制度創(chuàng)新探索屬于適用性更廣的范疇，不能將其與城市發(fā)展的目標分割開來看待。

四、結(jié)論與啟示

在全球治理的博弈關(guān)系日益多元化的背景下，上海自貿(mào)試驗區(qū)被賦予了創(chuàng)新開放模式的先導(dǎo)角色，其平臺屬性與特征有待于從一體化發(fā)展的角度加以審視。特別是上海自貿(mào)試驗區(qū)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為載體的平臺性質(zhì)，使其可以從產(chǎn)業(yè)與地理兩個方面實現(xiàn)與區(qū)外的一體化發(fā)展。然而，鑒于在平臺構(gòu)成要件、集聚優(yōu)勢來源、分工機制、區(qū)位傾向等方面迥異于制造業(yè)平臺的特性，上海自貿(mào)試驗區(qū)將在其前身基礎(chǔ)上經(jīng)歷一個功能上的飛躍。轉(zhuǎn)型導(dǎo)向的上海自貿(mào)試驗區(qū)擔(dān)負著擴大開放和為國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展積累改革經(jīng)驗的雙重目標。然而，這兩個目標背后的過程與關(guān)系機制并不相同，如果要實現(xiàn)二者之間的互動，則要求上海自貿(mào)試驗區(qū)也能夠形成一套面向國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開放體系。這既是全球價值鏈背景下產(chǎn)業(yè)升級的現(xiàn)實需要，同時也服務(wù)于上海建設(shè)全球城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略。由于港口型產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)分別遵循著不同的發(fā)展邏輯，所以從平臺轉(zhuǎn)型的角度來看，上海自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新很難獨立于上海城市轉(zhuǎn)型的制度創(chuàng)新，盡管明確了它在服務(wù)業(yè)制度領(lǐng)域的先導(dǎo)地位，但是它仍然需要借助后者給予資源、要素和空間等方面的支持。

綜上所述，上海自貿(mào)試驗區(qū)的建立，對于新一輪的城市轉(zhuǎn)型起到了誘致制度創(chuàng)新的作用。從城市角色變化的轉(zhuǎn)型角度來審視上海自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略價值，才可以降低“試錯”式改革的成本，提高制度創(chuàng)新與復(fù)制的效率。

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