構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系
——兼議依法治國和輿論監(jiān)督的改革

□童 兵

構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系
——兼議依法治國和輿論監(jiān)督的改革

□童 兵

分析當(dāng)下輿論監(jiān)督無法可依的被動局面及必須改變的理由。主張從清理違背憲法的陳舊規(guī)制入手,構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系。強(qiáng)調(diào)構(gòu)建輿論監(jiān)督法律體系要在更新新聞理念上下功夫,重點有三：一要牢固地樹立當(dāng)好哨兵的觀念;二要對公眾人物的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)給予一定的約制;三要實行公眾、傳媒、公權(quán)三者利益的平衡。

輿論監(jiān)督;依法治國;理念更新

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效?！薄稕Q定》提出構(gòu)建制約和監(jiān)督體系的八個方面，將輿論監(jiān)督列于第八。這八種監(jiān)督，也就輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督至今沒有專門相關(guān)法律的支撐和保障。由是觀之，借力黨的十八屆四中全會審議通過《決定》的東風(fēng)，抓緊抓實構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系，正逢其時，正迎其勢。

一、輿論監(jiān)督無法可依的被動局面亟待改變

改革開放以來，中國輿論監(jiān)督的大環(huán)境日漸趨好，但不持久、不穩(wěn)定。好的時局下，筆者曾經(jīng)可以在當(dāng)時的中國新聞學(xué)研究會全國大會上點名批評某些不合時宜的規(guī)制。差的時局下，一些實名批評的文稿難以見報，輿論監(jiān)督難以開展，以致今日“老虎成群”“蠅滿城鄉(xiāng)”。究其緣由，主要是輿論監(jiān)督至今沒有一個專門的法律體系，為正當(dāng)合理的輿論監(jiān)督提供有力的法律保護(hù)。這種尷尬被動的局面，大致表現(xiàn)在：

一些(有的時候是許多)據(jù)實批評又符合法治精神的稿件，不僅難以面世，有時作者(多數(shù)情況下是新聞記者)還會受到壓制和打擊。個別記者甚至由于經(jīng)年堅持公開批評和輿論監(jiān)督而被點名，乃至被除名，沒了崗位，丟了飯碗。

一些以輿論監(jiān)督見長的報紙生存狀況險惡，它們在一些主管部門官員的口碑中被列于“另冊”。迫于壓力，這些報紙不得不放棄自己的特色和風(fēng)格。中國缺少敢于像過去領(lǐng)導(dǎo)人所提倡的 “不用鈍刀子割肉”的硬漢子報紙。[1]

一些機(jī)關(guān)、商家，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部和官員，以名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)受侵害為擋箭牌，拒絕傳媒批評，壓制輿論監(jiān)督。這些機(jī)關(guān)、商家、領(lǐng)導(dǎo)干部和官員動輒以批評監(jiān)督中某些缺點或部分事實失真為借口，甚至完全無中生有、蠻橫無理地將傳媒和傳媒工作者告上法庭。而傳媒和傳媒工作者由于沒有新聞傳播法、社會監(jiān)督法等專門法律的保護(hù)與救濟(jì)，在法庭上常常處于孤立無助的地位。據(jù)一些學(xué)者統(tǒng)計，中國的新聞官司，傳媒敗北的有的年份竟占到80%以上，而在美國則恰恰相反，傳媒勝訴者常常達(dá)80%以上。[2]

一些黨政機(jī)關(guān)和新聞宣傳主管部門以 “正面宣傳為主”，甚至以“正面報道為主”為借口，打壓傳媒批評和輿論監(jiān)督。這些機(jī)關(guān)、部門和一些官員片面地把正面宣傳、正面報道同正面效果、正能量視同一體，武斷地認(rèn)為批評與監(jiān)督必然導(dǎo)致負(fù)面效果和負(fù)能量。而何謂正面、何謂負(fù)面，至今沒有專門的法律文件給予清晰明確的界定，僅憑某些個人的情感和機(jī)構(gòu)的規(guī)定，是難以說清和評判的。

毋庸置疑的是，至今仍有一些業(yè)已過時的監(jiān)管新聞生產(chǎn)和信息傳播，調(diào)控傳媒批評與輿論監(jiān)督的政策、規(guī)定、通知在起著作用，嚴(yán)重地干擾、阻礙著健康的、正當(dāng)?shù)妮浾摫O(jiān)督的開展，妨礙著司法機(jī)關(guān)對新聞官司的調(diào)處與評判。在當(dāng)前，社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度日益確立，社會民主治理體系正成風(fēng)氣，各個經(jīng)濟(jì)部門清理陳舊過時的法制法規(guī)已成常態(tài)的情景下，一些黨政機(jī)關(guān)和新聞宣傳主管部門對于清理和廢止那些干擾壓制傳媒批評與輿論監(jiān)督的政策、規(guī)定、通知的安排，亟待提上日程。

凡此種種，無不表明輿論監(jiān)督至今缺少專門的法律，不僅監(jiān)管輿論監(jiān)督的黨政機(jī)關(guān)和主管部門難以依法管理，實施輿論監(jiān)督的傳媒和傳媒工作者也不能依法操作。輿論監(jiān)督工作至今沒有專門的法律體系，沒能納入依法管理的軌道，最根本的原因，正是沒能切實貫徹以憲法要求、以依法治國的要求辦新聞管新聞的原則精神?！稕Q定》指出，憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。上面分析的幾種違背依法管理新聞傳播活動的表現(xiàn)，最根本之處就是這些所作所為違背了現(xiàn)行憲法的基本原則和基本規(guī)范。因此，構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系，必須從檢查和糾正違背憲法規(guī)定的言行與政策開始。

二、從清理違背憲法的規(guī)范性文件入手，構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系

實事求是地說，新中國的輿論監(jiān)督，開局是相當(dāng)漂亮的，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的姿態(tài)和立場是可圈可點的。這里，必須特別提到由毛澤東親自改定的新中國成立后第一個關(guān)于人民監(jiān)察和輿論監(jiān)督的文件。這個題為《中共中央關(guān)于在報紙刊物上展開批評與自我批評的決定》的文件，起句就明確提出中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后牢牢掌握批評與自我批評武器的重大而緊迫的意義：“吸引人民群眾在報紙刊物上公開地批評我們工作中的缺點和錯誤，并教育黨員、特別是黨的干部在報紙刊物上作關(guān)于這些缺點和錯誤的自我批評，在今天是更加突出地重要起來了。因為今天大陸上的戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束，我們的黨已經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)著全國的政權(quán)，我們工作中的缺點和錯誤很容易危害廣大人民的利益。而由于政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的地位，領(lǐng)導(dǎo)者威信的提高，就容易產(chǎn)生驕傲情緒，在黨內(nèi)黨外拒絕批評，壓制批評。由于這些新的情況的產(chǎn)生，如果我們對于我們黨的人民政府的及所有經(jīng)濟(jì)機(jī)關(guān)和群眾團(tuán)體的缺點和錯誤，不能公開地及時地在全黨和廣大人民中展開批評與自我批評，我們就要被嚴(yán)重的官僚主義所毒害，不能完成新中國的建設(shè)任務(wù)。”

這個1950年頒布的關(guān)于輿論監(jiān)督的文件，尤其是上面引述的第一段文字，極其充分和深刻地向人們說明，中國共產(chǎn)黨在剛剛成為新中國執(zhí)政黨的最初歲月，對于嚴(yán)格自律廉政勤政是多么看重!對于利用報刊作為拒腐防變的銳利武器是多么自覺!

可惜，由于民主意識的薄弱，缺少必要的制度保障，加上媒體工作者認(rèn)識不統(tǒng)一，對于這樣好的一個文件和中央的堅定決心，不少基層組織和傳媒，還有一部分新聞宣傳領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，對文件的貫徹和批評與自我批評的展開，沒能到位，缺少動力。正如1954年7月17日中央政治局通過的 《中共中央關(guān)于改進(jìn)報紙工作的決議》(以下簡稱《決議》)所指出的，對于動員和組織干部群眾利用報紙刊物開展批評與自我批評的文件，“各地黨委和黨報編輯部雖然在這方面做了一些努力，取得了一定的成績，但多數(shù)黨委和報紙對于這一工作不是基本上進(jìn)行得好，而是基本上進(jìn)行得不好”。《決議》分析造成這種狀態(tài)的原因是：黨委對于領(lǐng)導(dǎo)和支持報紙開展批評與自我批評做得不夠；黨的一部分干部中存在著嚴(yán)重的驕傲情緒和壓制批評的現(xiàn)象，缺乏對批評特別是勞動人民自下而上的批評的 “熱烈歡迎和堅決保護(hù)的革命態(tài)度”；報紙上發(fā)表的批評有一部分發(fā)生事實錯誤和態(tài)度不適當(dāng)，甚至有些報紙曾發(fā)生過脫離黨委領(lǐng)導(dǎo)的傾向。《決議》要求各級黨委要經(jīng)常注意，把報紙是否充分地開展了批評、批評是否正確和干部是否熱烈歡迎并堅決保護(hù)勞動人民自下而上的批評，作為衡量報紙的黨性、衡量黨內(nèi)民主生活和黨委領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)弱的尺度；要保證黨委的機(jī)關(guān)報能夠經(jīng)常地開展正確的健全的批評與自我批評；要通過報紙廣泛地吸收來自人民群眾的意見，正確負(fù)責(zé)地處理人民來信。

到1954年《決議》頒布的時候，不少黨委和傳媒對于開展輿論監(jiān)督尚缺少 “熱烈歡迎和堅決保護(hù)的革命態(tài)度”，其中包括一些高級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這里有必要專門指出和分析的是 《中宣部關(guān)于黨報不得批評同級黨委問題給廣西省委宣傳部的復(fù)示》這個文件。

1953年，中共宜山地委機(jī)關(guān)報《宜山農(nóng)民報》編輯部利用自己的報紙，公開批評宜山地委的一些政策、工作安排和干部作風(fēng)。廣西省委(后改為廣西壯族自治區(qū)黨委)宣傳部認(rèn)為《宜山農(nóng)民報》的做法是錯誤的，給予阻止和批評，并將情況上報中共中央宣傳部，中央宣傳部同意廣西省委宣傳部的決定，并于1953年提出了下列政策規(guī)定：“黨報編輯部如有不同的意見，它可在自己權(quán)限內(nèi)向黨委會提出，必要時并可向上級黨委上級黨報直至中央提出，但不經(jīng)請示不能擅自在報紙上批評黨委會，或利用報紙來進(jìn)行自己與黨委會的爭論，這是一種脫離黨委領(lǐng)導(dǎo)的做法，也是一種嚴(yán)重的無組織無紀(jì)律現(xiàn)象。黨委會如犯了錯誤，應(yīng)由黨委會用自己的名義在報紙上進(jìn)行自我批評。報紙編輯部的責(zé)任是：一方面不應(yīng)在報紙上重復(fù)這種錯誤，另一方面可在自己權(quán)限內(nèi)向黨委會直至上級黨組織揭發(fā)這些錯誤。報紙編輯部即在上述情況下亦無權(quán)以報紙與黨委會對立。這是黨報在其和黨委會的關(guān)系中必須遵循的原則?！?/p>

聯(lián)系新中國成立之初國內(nèi)外局勢和黨的建設(shè)狀況，筆者認(rèn)為中宣部上述復(fù)示即關(guān)于黨報編輯部與黨委會的關(guān)系原則的規(guī)定，有著一定的合理性和必要性，是“必須遵循的原則”。其原因是：

第一，國內(nèi)外局勢要求執(zhí)政黨必須維持一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體系。如果給人造成執(zhí)政黨是分裂的、對立的印象，則不利于建設(shè)統(tǒng)一團(tuán)結(jié)的黨組織體系和政府體系。

第二，當(dāng)時朝鮮戰(zhàn)爭尚在進(jìn)行中，美國軍艦在臺灣海峽游弋，西南邊陲匪患尚未平息，土地改革正艱難推進(jìn)。大敵當(dāng)前，執(zhí)政黨沒有精力公開解決黨內(nèi)的意見分歧等問題。

第三，黨和國家機(jī)器的民主化改革還未提上議事日程，暫時只能繼續(xù)執(zhí)行戰(zhàn)爭時期的低水平的民主做法。諸如獨立媒體的建設(shè)，傳媒的民主化機(jī)制改造等，在當(dāng)時條件尚未成熟。

1950年毛澤東提出的媒介批評的文件基本上得不到執(zhí)行，就是很有說服力的一個例子。

假如我們認(rèn)為1953年中宣部提出的黨報編輯部與黨委會關(guān)系的基本原則規(guī)定在當(dāng)時是合理的、必要的，把“黨報不得批評同級黨委”作為“黨報在其和黨委會的關(guān)系中必須遵循的原則”，那么時隔60余年，今天中國的政治經(jīng)濟(jì)態(tài)勢已同過去有天壤之別。比如，今天中國共產(chǎn)黨作為中國唯一的執(zhí)政黨(另有一批參政的民主黨派)，其地位十分穩(wěn)固，其實力空前強(qiáng)大，其影響極其廣泛，遠(yuǎn)非新中國成立之初的狀況可以比擬。更主要的是，今天的中國共產(chǎn)黨正面臨著深刻的、無處不在的被腐化、被算計、被墮落的環(huán)境、條件和風(fēng)險。稍不防備、掉以輕心、一個閃失，甚至一頓飯、一支煙、一個簽字、一個印章，就會“一失足成千古恨”，幾十年的革命成果就會付之東流，個人的歷史就會被改寫。遠(yuǎn)的、大的如蘇聯(lián)的解體，近的、小的如近兩年被“雙規(guī)”和繩之以法的大小干部乃至個別黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人。

在這種常態(tài)化的復(fù)辟與反復(fù)辟、和平演變與反和平演變的較量中，如果再以“黨報不得批評同級黨委”的規(guī)定作為拒絕批評、拒絕監(jiān)督的擋箭牌，顯然將會是大錯而特錯的。

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，反對腐敗堅持廉潔成為執(zhí)政黨的嘹亮戰(zhàn)歌。在這種新形勢下，如果還堅持1953年的“復(fù)示”不改，那就不僅跟不上新的形勢，而且令人擔(dān)憂。今天，在憲法精神下，任何人都可以行使以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩監(jiān)督批評黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。同理，任何傳媒和任何一級黨報為什么就不可以以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩監(jiān)督批評黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部呢？

根據(jù)當(dāng)前的時代特征和黨的歷史使命，重新審視1953年的“復(fù)示”，可以肯定地說，這個復(fù)示已經(jīng)過時了，已經(jīng)落后于時代了，必須給予清理與廢止。

遺憾的是，在黨領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管新中國新聞傳媒的歷史上，這類規(guī)定、決議、政策、通知、講話太多了。自從黨的十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，經(jīng)濟(jì)部門對于1949年以來相關(guān)的、業(yè)已過時的文件作了一批又一批的清理，而新聞宣傳方面至今未見一件文件被公開清理、公開廢止。因此，結(jié)論是明確的，要構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系，必須從清理違背現(xiàn)行憲法、違背當(dāng)下新聞傳播現(xiàn)實的規(guī)范性文件入手。否則，定然一事無成。

三、構(gòu)建輿論監(jiān)督法律體系要在更新新聞理念上下功夫

思想是行動的先導(dǎo)。要改變輿論監(jiān)督無法可依的被動局面，要有效清理違背憲法的輿論監(jiān)督規(guī)范性文件，最重要的是，從更新同輿論監(jiān)督相關(guān)的新聞理念入手，下一番苦功夫。這樣，才能以新的科學(xué)的新聞理念，應(yīng)對輿論監(jiān)督的新變局，才能以新的科學(xué)的學(xué)理取向與現(xiàn)實價值觀，考量、審察、取舍現(xiàn)行的規(guī)范性輿論監(jiān)督文件。在此基礎(chǔ)上，才有可能成功構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系，切實保障依法治新聞，依法用新聞。

(一）擔(dān)當(dāng)喉舌還是擔(dān)當(dāng)哨兵

馬克思主義經(jīng)典作品都談到黨掌管的新聞傳媒是黨和人民群眾的喉舌。馬克思最早提出，人民報刊應(yīng)當(dāng)成為人民的喉舌。他說，人民報刊是人民群眾有聲的表達(dá)者，是人民聯(lián)系世界的有聲的紐帶，是人民精神大聲表達(dá)出來的日常政治思想，是人民及其政黨的真正學(xué)說的公開表露。在著名的1848—1849年歐洲大革命中，馬克思和恩格斯特別強(qiáng)調(diào)工人報刊要干預(yù)運動，成為運動的喉舌，為工作運動吶喊、呼號、引導(dǎo)和抨擊。列寧和毛澤東也有類似論述，且都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)報刊是黨組織體系中的一個有機(jī)組成部分，黨的出版事業(yè)是黨的總事業(yè)的一部分，是黨這部大機(jī)器上的“齒輪和螺絲釘”。在中國，有位新聞界領(lǐng)導(dǎo)人還寫過一部書名叫《喉舌論》，他把喉舌的使命和功能視作黨報理論的核心。

檢索“哨兵”一詞，無論是新聞學(xué)者還是新聞業(yè)者，往往都會引用普利策的話：“倘若一個國家是一條航行在大海上的船，新聞記者就是船頭的瞭望者。他要在一望無際的海面上觀察一切，審視海上的不測風(fēng)云和淺灘暗礁，及時發(fā)出警告。”西方新聞學(xué)把傳媒的哨兵功能或社會角色定位稱為“守望人功能”(也叫守門人、把關(guān)人)。釋其意，指：“大眾傳播媒介的守望人功能，就如原始部落中的守望人守候在地平線上隨時報告危難與機(jī)會一樣。媒介負(fù)責(zé)報道環(huán)境中有什么事情發(fā)生，把消息告知社會大眾，其目的在于協(xié)助人們認(rèn)識復(fù)雜的環(huán)境事物，使之能充分地獲得調(diào)適。 ”[3]

在一般的傳媒全功能的語境下考察傳媒的社會功能，傳媒既要擔(dān)當(dāng)喉舌又要擔(dān)當(dāng)哨兵的雙重功能。在特殊的機(jī)關(guān)傳媒語境下，多數(shù)情況下，強(qiáng)調(diào)喉舌功能大于、強(qiáng)于哨兵功能也能為人們所理解。但在輿論監(jiān)督的語境下，恐怕得“反其道而行之”，哨兵功能是第一位的，喉舌功能則退而居其次。因為在輿論監(jiān)督的媒介社會架構(gòu)中，傳媒是代表人民群眾站崗放哨的，時時刻刻警惕和防范各級官員侵害人民群眾的各種利益，也警惕和防范這些官員從公仆蛻變?yōu)橹魅?。因此，西方新聞學(xué)把這種哨兵功能直呼為看家狗功能。剔除對“狗”的動物學(xué)解讀，而視作只是一種社會崗位，看家狗或看門人的功能自然是第一位的。

如果對上述分析沒有異議，要在憲法權(quán)威、依法治國的大框架下建構(gòu)輿論監(jiān)督法律體系，筆者認(rèn)為，充分強(qiáng)調(diào)傳媒的哨兵功能，不失為一種重要的、不可或缺的新的新聞理念。

(二）公眾人物的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)約制

公開的輿論監(jiān)督的展開，有時難免會傷害當(dāng)事人的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)，其中包括對一些公共機(jī)構(gòu)和官員等公眾人物隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)的侵?jǐn)_。因此，我們有必要對公眾人物的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)作一些特別的規(guī)定。

隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)都屬于人格權(quán)。按辭書界定，“人格權(quán)是自然人和法人所固有的、以人格利益為客體，維護(hù)主體生存和尊嚴(yán)所必備的權(quán)利?！盵4]其中，隱私權(quán)是基本人格權(quán)利，指公民享有的個人生活安寧與私人信息受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權(quán)。名譽(yù)權(quán)指公民、法人享有應(yīng)該受到社會公正評價的權(quán)利和要求他人不得非法損害這種公正評價的權(quán)利。

人格權(quán)及其屬下的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)受到法律的保護(hù)。但在司法實踐中，公眾人物和非公眾人物(或“私性人物”)依法獲得的保護(hù)是不同的。所謂公眾人物，是指觀點與行為關(guān)系到公共問題、公共事件和涉及公共利益的某類人士。這類人因其特殊才能、成就、經(jīng)歷或其他特殊原因而為公眾所熟知，并成為與社會公共利益密切相關(guān)的重要社會人物。主要包括黨政高級官員，著名科學(xué)家、藝術(shù)家、影視明星、體育明星，著名企業(yè)家，社會活動家，有影響的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人以及其他人物。其中，那些擁有廣泛的權(quán)力、在公眾中具有重大影響力的公眾人物，完全暴露于媒介的關(guān)注之下，因而他們的隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到特殊的約制。這種約制之所以能夠成立，其理由是：一是在公開報道，特別是公開的輿論監(jiān)督中，有時有必要涉及這些公眾人物的隱私，也必然會對其名譽(yù)造成一定的侵?jǐn)_。二是輿論監(jiān)督之所以實施，是為了維護(hù)公共利益。三是媒體在實施輿論監(jiān)督過程中，應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的，揭露和批評應(yīng)該是言之有據(jù)、言之有理的。有的國家甚至還規(guī)定，傳媒實施輿論監(jiān)督，無論是新聞報道還是新聞評論，只要目的是出于維護(hù)公共利益，而不是出于惡意，其報道是負(fù)責(zé)任的，媒體就可以享有一定的特權(quán)，即使部分內(nèi)容有誹謗性，亦無須負(fù)法律責(zé)任，如英國的 “雷諾茲特權(quán)”。

對上述分析作一小結(jié)，就是在實施輿論監(jiān)督過程中，公眾人物應(yīng)該適當(dāng)放棄自己的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)，更不允許以維護(hù)自己的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)為名，抗拒正當(dāng)?shù)妮浾摫O(jiān)督。法律和執(zhí)法部門應(yīng)對媒體堅持正當(dāng)?shù)妮浾摫O(jiān)督給予更多的支持和救助。對此，執(zhí)政黨、政府、媒體和公眾必須盡快達(dá)成共識。

(三）公眾、傳媒、公權(quán)三者利益的平衡

一個基本的事實是，在實施輿論監(jiān)督的過程中，始終存在著公眾、傳媒、公權(quán)三者之間的博弈?？疾焖鼈儏⑴c輿論監(jiān)督活動各自不同的利益訴求，承認(rèn)并保護(hù)其中一些具有合法性合理性的利益訴求，又在憲法和相關(guān)法律的框架下把握三者利益的平衡，是輿論監(jiān)督得以有效實施并獲得理想效果的重要條件。

公眾關(guān)注并主動參與輿論監(jiān)督，其動力不外乎：同自己的切身利益相關(guān)，正義的沖動和內(nèi)心之不平，媒體的鼓動與組織，公權(quán)的號召與調(diào)動。這些動力在公眾參與輿論監(jiān)督過程中不同程度地發(fā)揮著作用，其中公眾對自身利益的認(rèn)知與維護(hù)是主要的內(nèi)在動力，媒體的鼓動(甚至煽動)與組織是主要的外在動力。因此，對參與輿論監(jiān)督的公眾合法利益訴求給予充分的認(rèn)知、理解和支持，引導(dǎo)公眾在法律規(guī)定的軌道內(nèi)有理有節(jié)地去爭取這些利益，既是公權(quán)的責(zé)任，又是傳媒的義務(wù)。

在傳媒作為中介而實施的輿論監(jiān)督中，公權(quán)往往是被監(jiān)督的客體，是被監(jiān)察、被批評的主要對象。從利益訴求的角度看，公權(quán)常常處于兩難境地：一方面，是正派而又有寬廣襟懷的公權(quán)，期待通過廣泛的輿論監(jiān)督，受到人民群眾的批評，發(fā)現(xiàn)并克服自己工作中的缺點和錯誤，永葆公仆的本色；另一方面，是為數(shù)不少的公權(quán)懼怕批評，對公開而無情的輿論監(jiān)督抱著抵觸和抗拒心態(tài)，甚至明里暗里壓制乃至迫害實施輿論監(jiān)督的公眾和媒體。認(rèn)知和維護(hù)公權(quán)依法享有的利益，又遏制公權(quán)對于公開批評的抗拒心理與消極態(tài)度，是成功實施輿論監(jiān)督的重要前提。

在實施輿論監(jiān)督過程中，媒體是個特殊的角色。一方面，媒體要對公眾負(fù)責(zé)，替公民代言。媒體一旦得罪了公民，就失去了市場，失去了媒體存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。另一方面，媒體又不能開罪公權(quán)。不管何種社會制度下，公權(quán)總有一定的權(quán)力和渠道監(jiān)管媒體。特別是在中國，不少媒體本身就是公權(quán)的機(jī)關(guān)媒體，或執(zhí)政黨或政府的機(jī)關(guān)報刊，或以國家廣電機(jī)構(gòu)存在，其牌照由公權(quán)核準(zhǔn)派發(fā)。實際上，傳媒是真正的一仆二主。多數(shù)情況下，傳媒的生存發(fā)展依靠市場，廣告受公權(quán)管理和配置，傳媒的生產(chǎn)和消費(訂閱、收視、收聽)由公權(quán)管理。由此可見，傳媒在實施輿論監(jiān)督中受到多種利益的驅(qū)動。

在輿論監(jiān)督中，傳媒的地位屬性也使它變得相當(dāng)被動和尷尬。眾所周知，從憲法看、從社會框架看，公眾是社會的主人，公眾是實施輿論監(jiān)督的主體，而公權(quán)則是輿論監(jiān)督的客體和對象。傳媒由于公民的委托、賦權(quán)而成為輿論監(jiān)督的又一個主體(或稱第二主體)。因此，傳媒在實施輿論監(jiān)督的過程中，既不能違背公眾的意志和授權(quán)，也不能違背公權(quán)的利益而獨斷獨行。媒體只有在確保公眾的利益訴求得以實現(xiàn)輿論監(jiān)督的目標(biāo)，公權(quán)依據(jù)憲法和法律賦予的權(quán)力實施對輿論的監(jiān)督，媒體的市場利益訴求方能實現(xiàn)。

分別對公眾、傳媒、公權(quán)在輿論監(jiān)督中的三者利益訴求及其實現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行考察之后，討論和維持三者利益的平衡就比較清晰和可行了。

第一，三者利益訴求的合法性必須得到憲法和相關(guān)法律的確認(rèn)和支持。三者旁生出的非法利益，應(yīng)該不予考慮并加以反對。換言之，在實施輿論監(jiān)督中，只尊重和維護(hù)三者各自合法、合理的利益訴求。

第二，公民的利益訴求是基本的，因為公民是社會的主人。在三者利益訴求出現(xiàn)對立和分歧時，首先要保障公民根本利益的實現(xiàn)。同時，公眾也應(yīng)該尊重和維護(hù)公權(quán)與傳媒的合法利益訴求，并自覺地把國家根本利益的保障放在第一位。

第三，公權(quán)的利益訴求應(yīng)從維護(hù)國家根本利益出發(fā)。從原則上說，除了國家根本利益外，公權(quán)沒有也不應(yīng)該有特殊的利益訴求。公權(quán)局部的利益維護(hù)，從本質(zhì)上說，仍然應(yīng)該是國家根本利益的合理組成部分。

第四，傳媒在國家根本利益至高無上、公眾的合法利益得到最大程度滿足的前提下，提出、實現(xiàn)和保障傳媒的合法利益訴求。傳媒合法利益的實現(xiàn)，以憲法監(jiān)督和其他法律體系監(jiān)督為條件，并以不侵害公民合法權(quán)利為前提。此外，傳媒實施輿論監(jiān)督時不得以傳播流言謠傳等為手段謀取私利。因為這些手段的使用，將從根本上侵害公民的合法權(quán)益，同時也危害公權(quán)的形象和傳媒自身的價值。

這些關(guān)于維持三者利益平衡的舉措，同樣需要訂立一系列法律加以規(guī)范和監(jiān)督。因此，話又回到本文開頭強(qiáng)調(diào)的主題：構(gòu)建輿論監(jiān)督的法律體系，既意義重大，又勢態(tài)緊迫。我們要提高認(rèn)識，高揚憲法精神，盡快盡好地把這項工作做細(xì)、做實、做出效果來。

[1]毛澤東.毛澤東新聞工作文選[M].北京：新華出版社，1983：154.

[2]魏永征.被告席上的記者[M].上海：上海人民出版社，1994.

[3]童兵.理論新聞傳播學(xué)導(dǎo)論(第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：100.

[4]童兵，陳絢.新聞傳播學(xué)大辭典[M].北京：中國大百科全書出版社，2014：257.

(作者為復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院文科資深教授)

編校：鄭 艷