論反壟斷法中的經(jīng)營(yíng)者承諾制度

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 王立南

1 經(jīng)營(yíng)者承諾制度概述

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《反壟斷法》”)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者承諾制度主要是以歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中的承諾決定制度為基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)，是一項(xiàng)非正式的執(zhí)法制度。該制度的本質(zhì)是和解，即在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查過(guò)程中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與違法嫌疑人進(jìn)行協(xié)商達(dá)成和解，違法嫌疑人承諾在一定期限內(nèi)采取有效措施消除涉嫌壟斷行為的后果，進(jìn)而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)停止調(diào)查的爭(zhēng)議解決制度。

1.1 經(jīng)營(yíng)者承諾制度設(shè)立背景

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為和解只能存在于私法領(lǐng)域，基于公權(quán)力主體對(duì)其所享有的法定權(quán)利及其所代表的公共利益無(wú)權(quán)處分的傳統(tǒng)認(rèn)知，協(xié)商與和解的理念長(zhǎng)期以來(lái)被排除在公法殿堂之外。那么，經(jīng)營(yíng)者承諾制度這一具有濃厚私法性質(zhì)的制度究竟是如何步入經(jīng)濟(jì)法這一以社會(huì)為本位的公法領(lǐng)域的呢？

世界各國(guó)在反壟斷法實(shí)施過(guò)程中，既存在司法程序也存在行政程序。多數(shù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，所以行政程序是處理反壟斷案件不可或缺的程序。行政程序又可進(jìn)一步劃分為兩類(lèi)，即正式程序和非正式程序。正式程序須經(jīng)立案、調(diào)查、審理和裁決等階段，人力財(cái)力投入較大，耗時(shí)較長(zhǎng)，缺乏靈活性。而通過(guò)非正式程序來(lái)解決糾紛，對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)來(lái)說(shuō)均大有裨益。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，一方面可以避免長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)查和審理活動(dòng)對(duì)自己經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響，另一方面可以避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制其解體、停業(yè)等危險(xiǎn)。對(duì)于反壟斷機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一方面不論是壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位，還是經(jīng)營(yíng)者集中，其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的排除或限制后果很難準(zhǔn)確計(jì)算，對(duì)某一具體的壟斷行為的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)更是眾說(shuō)紛紜，如果遵循常規(guī)程序很難得出確定結(jié)論，而通過(guò)非正式程序則可以在較短時(shí)間內(nèi)解決案件。另一方面可以在達(dá)到被調(diào)查企業(yè)停止違法壟斷行為目的的情況下，盡快了解案件，以便于將精力集中于那些重要的、復(fù)雜的、又不能達(dá)成妥協(xié)的案件。

我國(guó)在改革開(kāi)放初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是：一部分人先富起來(lái)，然后帶動(dòng)其他人富起來(lái)。在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在我國(guó)可以說(shuō)已經(jīng)有一部分人先富了起來(lái)，所以我國(guó)將來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的導(dǎo)向是：以社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，調(diào)適社會(huì)階層之間的差異、地區(qū)之間的不同、城鄉(xiāng)之間的差距等。21世紀(jì)是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的年代，對(duì)我們國(guó)家的發(fā)展至關(guān)重要，如若運(yùn)籌得當(dāng)，我國(guó)可以一躍成為第一世界的國(guó)家。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及一些其他因素的影響下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)存在著許多壟斷現(xiàn)象，如不及時(shí)解決，定然影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，我國(guó)在制定《中華人民共和國(guó)反壟斷法》時(shí)大膽引入了經(jīng)營(yíng)者承諾制度。

1.2 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的外國(guó)立法

因經(jīng)營(yíng)者承諾制度的本身特性，其在反壟斷執(zhí)法這一領(lǐng)域備受各國(guó)歡迎。對(duì)比于正式的執(zhí)法制度，經(jīng)營(yíng)者承諾制度極度降低了執(zhí)法成本，大大提高了執(zhí)法效率。因此，經(jīng)營(yíng)者承諾制度自產(chǎn)生以后，在世界各國(guó)廣為流傳，在反壟斷執(zhí)法中大放異彩。

1.2.1 美國(guó)的“同意判決”及“同意命令”

美國(guó)是世界上最早實(shí)施反壟斷法的國(guó)家，美國(guó)反壟斷案件九成以上的處理結(jié)果是和解而非審判。美國(guó)的反壟斷機(jī)構(gòu)有司法部的反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，分別對(duì)應(yīng)“同意判決”和“同意命令”。

司法部主要負(fù)責(zé)提起反托拉斯訴訟，為了案件處理的低成本和高效率，司法部可以采取與被告協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議，例如被告承諾停止被指控的違法行為，協(xié)議被法院批準(zhǔn)后，案件終結(jié)，被告并不因違法而被判有罪，同意判決與其他法院裁決有同等效力，這種解決糾紛的方式即為“同意判決”。

聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)屬于準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，對(duì)涉嫌壟斷的行為有廣泛調(diào)查權(quán)。在委員會(huì)調(diào)查完成前或完成后，經(jīng)營(yíng)者可以與委員會(huì)協(xié)商，達(dá)成協(xié)議后，如經(jīng)營(yíng)者承諾停止被指控的違法行為且不再犯，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)可以發(fā)布同意命令，終結(jié)案件，此時(shí)企業(yè)不必承認(rèn)其違法行為，還可以就停止令中的條款與執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，經(jīng)雙方簽署的同意命令與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的最后命令具有同樣效力。委員會(huì)在調(diào)查完成后，如果啟動(dòng)了正式程序，并且被指控人通過(guò)協(xié)商與委員會(huì)達(dá)成和解，則委員會(huì)可以發(fā)布同意命令，終結(jié)案件。上述解決糾紛的方式就是“同意命令”。

但是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益，“同意判決”和“同意命令”在生效前須登記于聯(lián)邦登記簿公告60日，接受公眾監(jiān)督。

1.2.2 歐盟的“承諾決定”

由于歐盟委員會(huì)人力資源極度匱乏，所以大量采用非正式程序解決競(jìng)爭(zhēng)案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟的查處程序以和解方式結(jié)案的比率高于90%，且絕大多數(shù)發(fā)生在初查階段。“承諾決定”系經(jīng)營(yíng)者被指控違法后或在初查階段，做出承諾，委員會(huì)停止調(diào)查的制度，如委員會(huì)做出要求經(jīng)營(yíng)者做出終止違法行為的決定，經(jīng)營(yíng)者承諾不再實(shí)施觸犯歐盟法律的行為，委員會(huì)就可以終結(jié)案件。

1.2.3 日本的“勸告審決”和“同意審決”

日本的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)除法院外只有公證交易委員會(huì)，而“勸告審決”和“同意審決”制度均由公證交易委員會(huì)實(shí)施。

“勸告審決”系公正交易委員會(huì)在確認(rèn)經(jīng)營(yíng)者有違法行為時(shí)，可以告知其應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，受到勸告的?jīng)營(yíng)者應(yīng)盡快以書(shū)面形式通知公正交易委員會(huì)其是否應(yīng)諾勸告，行為者應(yīng)諾時(shí)，公正交易委員會(huì)可不經(jīng)過(guò)審判程序直接作出與該勸告內(nèi)容相同的審決[1]。

“同意審決”系公證交易委員會(huì)做出審判決定后，如果被審人同意開(kāi)始決定書(shū)的事實(shí)和法律適用，并以書(shū)面形式向公正委員會(huì)申請(qǐng)不經(jīng)過(guò)其后的審判程序而接受審決，并提交記載有排除該違法行為或保證排除該違法行為或使處于壟斷狀態(tài)的商品或勞務(wù)恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)自己所應(yīng)采取的具體措施內(nèi)容的計(jì)劃書(shū)的，公正委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)，可不經(jīng)其后的審判程序而作出與該計(jì)劃書(shū)記載的具體措施內(nèi)容相同的審決[2]。

1.2.4 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政和解”

臺(tái)灣地區(qū)與反壟斷直接相關(guān)的是公平交易法，該法并未明確規(guī)定與經(jīng)營(yíng)者承諾制度類(lèi)似的制度。但是，臺(tái)灣地區(qū)的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)公平交易委員會(huì)是行政機(jī)關(guān)，依該地區(qū)行政程序法第136條，可以進(jìn)行行政和解。

綜上所述，經(jīng)營(yíng)者承諾制度并非某一地區(qū)的特別制度，而是被世界各國(guó)廣泛接受的一項(xiàng)制度。雖然由于經(jīng)濟(jì)文化差異導(dǎo)致制度有一定的差異，但是其本質(zhì)是一致的，都是為處理案件低成本高效率而服務(wù)的。所以，在我國(guó)該項(xiàng)制度并不是非常完善的情況下，其他國(guó)家制度的優(yōu)點(diǎn)還有很多值得我們借鑒的。

2 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的內(nèi)容

經(jīng)營(yíng)者承諾制度系對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查者可以承諾采取具體措施，如停止某違法行為或在執(zhí)法機(jī)構(gòu)同意的期限內(nèi)消除某行為后果，經(jīng)過(guò)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的同意賦予該承諾以法律效力，進(jìn)而停止調(diào)查，在出現(xiàn)特定情形后才恢復(fù)調(diào)查的糾紛解決制度。

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度是法律明確規(guī)定的，主要集中于《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)工商局《程序規(guī)定》)、《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委《程序規(guī)定》)和《反壟斷法》。該制度在《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中亦有涉及，即類(lèi)似于該制度的規(guī)定“附加限制性條件批準(zhǔn)”，但由于內(nèi)容較少，遂本文不予討論。

我國(guó)《反壟斷法》第45條規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者承諾制度，條文如下：“對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查。中止調(diào)查的決定應(yīng)當(dāng)載明被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾的具體內(nèi)容。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者履行承諾的情況進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)營(yíng)者履行承諾的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查。有下列情形之一的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)調(diào)查：經(jīng)營(yíng)者未履行承諾的；作出中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化的；中止調(diào)查的決定是基于經(jīng)營(yíng)者提供的不完整或者不真實(shí)的信息作出的。工商局《程序規(guī)定》的第15條至第19條及發(fā)改委《程序規(guī)定》的第15條至第18條進(jìn)一步明確了上述條文的內(nèi)容，使其更有可操作性。

2.1 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用范圍

依《反壟斷法》第45條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為。依《反壟斷法》第3條規(guī)定，壟斷行為包括：經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議；經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位；具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。

經(jīng)營(yíng)者承諾制度在原則上可以適用于上述三種壟斷行為中的任何一種，但在實(shí)踐中并非如此。嚴(yán)重涉法案件不適用于接受承諾程序，其中的原因是，接受承諾程序并不作出違法認(rèn)定，并不施以制裁，僅僅進(jìn)行補(bǔ)償性救濟(jì)，而這并不能消除嚴(yán)重涉法案件之后果，從而使該制度達(dá)不到解決問(wèn)題的效果。所以，經(jīng)營(yíng)者承諾制度適用的范圍不應(yīng)太過(guò)于廣泛。

參照各國(guó)相關(guān)制度，我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用范圍應(yīng)主要立足于壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位領(lǐng)域。

2.2 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用條件

雖然經(jīng)營(yíng)者承諾制度在世界各國(guó)被廣泛應(yīng)用，但是許多國(guó)家都沒(méi)有明確規(guī)定適用條件，參照各國(guó)相關(guān)制度，并結(jié)合我國(guó)《反壟斷法》和《規(guī)定》的規(guī)定，我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用條件有以下幾條：

2.2.1 承諾的做出在涉嫌壟斷行為經(jīng)營(yíng)者被調(diào)查的期間

依《規(guī)定》，經(jīng)營(yíng)者只能在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)案件調(diào)查時(shí)做出，排除了經(jīng)營(yíng)者承諾制度在行政裁決或司法審判階段的適用。

2.2.2 在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取相應(yīng)的措施

法律并沒(méi)有明確規(guī)定具體時(shí)間和措施，直接交由雙方當(dāng)事人協(xié)商。

2.2.3 要消除經(jīng)營(yíng)者先承諾行為產(chǎn)生的消極后果

該制度本來(lái)就在一定程度上減輕了經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，即從違法變成了合法。如果經(jīng)營(yíng)者承諾制度產(chǎn)生的結(jié)果與法律直接制裁的后果相差甚遠(yuǎn)，則經(jīng)營(yíng)者承諾制度相當(dāng)于給予了經(jīng)營(yíng)者逃避法律責(zé)任的機(jī)會(huì)，這樣經(jīng)營(yíng)者承諾制度就會(huì)把整個(gè)反壟斷法的大部分制度、規(guī)定架空，使反壟斷法許多制度、規(guī)定失去意義，這是無(wú)法想象的。所以，經(jīng)營(yíng)者承諾制度必須消除經(jīng)營(yíng)者先前行為產(chǎn)生的消極后果。

2.2.4 公共利益與第三人合法權(quán)益不因此受損

任何法律的制定都是為了保護(hù)一定的權(quán)益，而且任何法律都要把社會(huì)公共利益放在首位，反壟斷法亦不例外。許多國(guó)家和地區(qū)都對(duì)此作出明確的規(guī)定，例如美國(guó)相關(guān)法律規(guī)定“同意判決”和“同意命令”生效前必須在《聯(lián)邦登記簿》上公布60日。我國(guó)雖然未作出明確規(guī)定，但是在適用經(jīng)營(yíng)者承諾制度時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循此項(xiàng)要求。

2.3 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的承諾內(nèi)容

依《規(guī)定》可知，經(jīng)營(yíng)者做出的承諾主要內(nèi)容有：消除行為影響擬采取的具體措施；實(shí)現(xiàn)承諾的日程安排和保證聲明。具體內(nèi)容并未有詳細(xì)規(guī)定，由雙方當(dāng)事人自行協(xié)商。經(jīng)營(yíng)者作出承諾后，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮行為的性質(zhì)、持續(xù)時(shí)間、后果及社會(huì)影響等因素，就承諾內(nèi)容與經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行磋商。

2.4 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用程序

經(jīng)營(yíng)者承諾程序的適用實(shí)際上是個(gè)類(lèi)似于要約與承諾的過(guò)程，所以，我們?cè)谘芯拷?jīng)營(yíng)者承諾制度時(shí)可以類(lèi)比合同法的主要研究對(duì)象合同的生效、履行和違約，即我們可以從啟動(dòng)、履行和監(jiān)督三個(gè)方面去研究經(jīng)營(yíng)者承諾制度。

2.4.1 啟動(dòng)

依我國(guó)《反壟斷法》和《規(guī)定》可知，經(jīng)營(yíng)者承諾制度程序的啟動(dòng)只能由經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)而啟動(dòng)。換言之，經(jīng)營(yíng)者承諾制度的啟動(dòng)只能由經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)申請(qǐng)啟動(dòng)，或反壟斷機(jī)構(gòu)向經(jīng)營(yíng)者發(fā)出建議再由經(jīng)營(yíng)者提出申請(qǐng)而啟動(dòng)。

2.4.2 履行

依《規(guī)定》，決定中止調(diào)查的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)履行其承諾，并在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向工商行政管理機(jī)關(guān)提交履行承諾進(jìn)展情況的書(shū)面報(bào)告。

2.4.3 監(jiān)督

承諾一經(jīng)確定，經(jīng)營(yíng)者就應(yīng)切實(shí)履行。然而這只是一種理想狀態(tài)，承諾被侵吞或被扭曲在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，因此，對(duì)經(jīng)營(yíng)者執(zhí)行承諾的監(jiān)督必不可少，我國(guó)對(duì)此作了詳細(xì)規(guī)定。依《規(guī)定》，承諾履行完畢的，案件調(diào)查程序終結(jié)；經(jīng)營(yíng)者未履行承諾的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)恢復(fù)調(diào)查。此外，如果中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化或基于經(jīng)營(yíng)者提供的不完整、不正確或誤導(dǎo)性信息而作出，執(zhí)法機(jī)關(guān)亦應(yīng)恢復(fù)調(diào)查程序。

3 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的意義

3.1 有利于克服反壟斷法的不確定性和原則性

雖然反壟斷法有“經(jīng)濟(jì)憲法”之美譽(yù)，但世界各國(guó)的反壟斷法都具有不確定性和原則性的特點(diǎn)。不確定性指反壟斷法中的許多規(guī)則和概念都是模糊的、沒(méi)有明確界限的。例如，在反壟斷法中“壟斷”、“相關(guān)市場(chǎng)”等基本概念都沒(méi)有明確的界定。原則性指反壟斷法只有相關(guān)的原則，而原則對(duì)應(yīng)的具體制度沒(méi)有或模糊不清。例如，西方某學(xué)者指出，歐共體有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法的法律構(gòu)建完全是骨架式的，沒(méi)有血肉。

在這種難以以一個(gè)相對(duì)確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判一個(gè)經(jīng)營(yíng)者是否存在壟斷行為的情況下，經(jīng)營(yíng)者承諾制度能夠非常靈活地規(guī)避這個(gè)難題，從而達(dá)到快速解決糾紛的效果。

3.2 有利于節(jié)約司法成本、提高執(zhí)法效率和維護(hù)司法權(quán)威

具有實(shí)施壟斷能力的企業(yè)，必然具有較為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，其組織形式多非常嚴(yán)密，任何壟斷行為都以精密聯(lián)合或復(fù)雜行為為表象，反壟斷執(zhí)法周期常以年計(jì)。反壟斷法領(lǐng)域的違法行為比其他領(lǐng)域的具有更高的隱蔽性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得違法行為的證據(jù)十分不易。所以，現(xiàn)今再通過(guò)傳統(tǒng)反壟斷方法進(jìn)行反壟斷必然要投入大量人力和財(cái)力。傳統(tǒng)的禁止與懲罰結(jié)合的執(zhí)法方式極易造成經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的對(duì)抗，這種對(duì)抗的成本相對(duì)于被課以重罰的往往要小得多，這種對(duì)抗直接影響的是司法的權(quán)威。

經(jīng)營(yíng)者承諾制度通過(guò)相互之間的退讓?zhuān)_(dá)到了快速解決糾紛的效果，不僅解決了大量的案件調(diào)查成本，同時(shí)防止了執(zhí)行難及司法人員腐敗等問(wèn)題，既節(jié)約了司法成本、提高了司法效率，還維護(hù)了司法的權(quán)威。

3.3 有利于徹底解決糾紛和實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平

經(jīng)營(yíng)者承諾制度為經(jīng)營(yíng)者和反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)對(duì)話的平臺(tái)，當(dāng)事人可以充分、全面地進(jìn)行交流，進(jìn)而自愿達(dá)成一個(gè)一致的結(jié)果。承諾是雙方當(dāng)事人主觀能動(dòng)性運(yùn)行產(chǎn)生的結(jié)果，是雙方的合意。這一結(jié)果充分尊重了經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)，所以經(jīng)營(yíng)者可以較為自覺(jué)的履行。

4 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的缺陷及完善

4.1 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的缺陷

雖然經(jīng)營(yíng)者承諾制度有助于克服反壟斷法的不確定性和原則性，有助于節(jié)約司法成本、提高執(zhí)法效率和維護(hù)司法權(quán)威，有助于徹底解決糾紛和實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，但是其缺陷不可忽視。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于經(jīng)營(yíng)者承諾制度較少，必然導(dǎo)致該制度存在大量的空白地帶，從該制度的啟動(dòng)、履行及監(jiān)督，筆者認(rèn)為其主要缺陷有以下幾方面。

4.1.1 適用范圍和條件不明確

我國(guó)《反壟斷法》只對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度進(jìn)行了籠統(tǒng)的規(guī)定，許多概念都沒(méi)有明確的界限，如消除行為后果，達(dá)到何種程度才為消除了行為后果，應(yīng)當(dāng)以什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷?

4.1.2 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大

對(duì)于承諾的內(nèi)容、評(píng)判經(jīng)營(yíng)者是否履行承諾的標(biāo)準(zhǔn)法律均無(wú)明確規(guī)定，而且將決定是否中止或終止調(diào)查的權(quán)利全部交由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。人是理性最大化者，即追求自身利益最大化的理性行為者，換言之，人在誘惑面前都會(huì)選擇接受，因?yàn)槿魏稳硕加凶岳囊幻?，沒(méi)有接受只能說(shuō)誘惑沒(méi)有達(dá)到這個(gè)人的接受標(biāo)準(zhǔn)。英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵曾說(shuō)過(guò)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。”所以，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握如此之多的權(quán)利的情況下，很容易墜入腐敗的深淵，與經(jīng)營(yíng)者同流合污。

4.1.3 各法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定不一致

承諾制度的適用離不開(kāi)執(zhí)法機(jī)關(guān)的解釋?zhuān)覈?guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)眾多，不同機(jī)關(guān)在適用該制度時(shí)很難保證解釋的一致性。不一致的解釋可能使人們誤以為承諾程序具有較大的隨意性，也可能破壞市場(chǎng)主體的合理預(yù)期，甚至產(chǎn)生公平問(wèn)題。

工商局《程序規(guī)定》和發(fā)改委《程序規(guī)定》內(nèi)容較為一致，但仍有差別。而《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》則更是重新規(guī)定了一個(gè)制度——附加限制條件決定，雖然該制度性質(zhì)與經(jīng)營(yíng)者承諾制度相競(jìng)合，但商務(wù)部并未明確該制度與經(jīng)營(yíng)者承諾制度的關(guān)系，所以這兩種制度究竟可否歸于一種制度仍是一個(gè)謎，導(dǎo)致在實(shí)踐中處理問(wèn)題時(shí)無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)。

4.1.4 對(duì)社會(huì)公共利益和利害關(guān)系第三人的保護(hù)不足

壟斷損害的遠(yuǎn)非某一特定主體的利益，它破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)者權(quán)益及消費(fèi)者福利損失為代價(jià)，因此，反壟斷法維護(hù)的利益不是私益而是公益。從立法的基本原理來(lái)講，經(jīng)營(yíng)者承諾制度應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的制度來(lái)使公共利益不受侵害。參照各國(guó)的法律，大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定了一些制度來(lái)在一定程度上維護(hù)公共利益，如“同意判決”和“同意命令”在生效前須登記于聯(lián)邦登記簿公告60日。我國(guó)《反壟斷法》及相關(guān)法律、法規(guī)并未進(jìn)行明確規(guī)定。

在反壟斷案件中，利害關(guān)系第三人是一類(lèi)重要主體，這類(lèi)主體對(duì)案件可能產(chǎn)生巨大的影響。我國(guó)《民事訴訟法》就對(duì)此予以了相應(yīng)規(guī)定：無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人參加訴訟的案件，法院調(diào)解時(shí)需要確定對(duì)其承擔(dān)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)第三人同意，調(diào)解書(shū)應(yīng)當(dāng)同時(shí)送達(dá)第三人。保護(hù)利害關(guān)系第三人是對(duì)于公民基本權(quán)利的尊重，是憲法的根本要求，但是我國(guó)《反壟斷法》及相關(guān)法律、法規(guī)并未進(jìn)行明確規(guī)定。

4.2 經(jīng)營(yíng)者承諾制度的完善意見(jiàn)

結(jié)合上述經(jīng)營(yíng)者制度的缺陷，參考世界各國(guó)相關(guān)制度作者對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)者承諾制度提出以下建議。

4.2.1 明確概念內(nèi)涵

深化制度理論認(rèn)識(shí)，提升對(duì)經(jīng)營(yíng)者承諾制度本質(zhì)的理解，進(jìn)而對(duì)于相關(guān)概念給予更加明確的界定，這樣才能避免執(zhí)法混亂以及由執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)利過(guò)大導(dǎo)致的一系列問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確的有：經(jīng)營(yíng)者承諾制度的適用范圍、條件及適用除外情形；消除行為后果；履行承諾；作出中止調(diào)查決定所依據(jù)的事實(shí)發(fā)生重大變化等。

4.2.2 完善法律制度

基于公民基本權(quán)利的要求，經(jīng)營(yíng)者承諾制度應(yīng)當(dāng)引進(jìn)保障公共利益和利害關(guān)系第三人合法權(quán)益的機(jī)制，即透明化機(jī)制與第三方參與決策機(jī)制。

透明化機(jī)制系經(jīng)營(yíng)者作出有效承諾后，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在接受承諾并據(jù)此作出中止調(diào)查決定前，應(yīng)在不侵犯相關(guān)主體商業(yè)秘密的前提下，將案件的基本事實(shí)、經(jīng)營(yíng)者承諾的具體內(nèi)容、消除影響的具體措施與時(shí)限等內(nèi)容公布。在相關(guān)內(nèi)容公布后，如果案件存在利害關(guān)系人，利害關(guān)系人可向反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)提交意見(jiàn)，進(jìn)行抗辯。

第三方參與決策機(jī)制系在正在公示或已經(jīng)啟動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者承諾制度進(jìn)程中，如果侵犯到了利害關(guān)系第三方主體的合法權(quán)益，則該制度的繼續(xù)進(jìn)行和承諾內(nèi)容的確定應(yīng)當(dāng)征求該第三方主體的相關(guān)意見(jiàn)，未經(jīng)該第三方主體同意承諾不得直接生效。

4.2.3 統(tǒng)一規(guī)則適用

我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)者承諾制度內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，存在大量空白，所以在實(shí)踐中必然存在大量的解釋?zhuān)M(jìn)而導(dǎo)致適用的混亂。所以，筆者提出以下建議：一是確保各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)適用程序及解釋的一致性；二是將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并成為一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)。

[1] 日本.禁止壟斷法,第48條.

[2] 日本.禁止壟斷法,第53條,第4款.

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