地方財(cái)政緊張，如何解決？

張墨寧

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，政府的財(cái)政緊張問題也隨之凸顯。再加上隨著地方政府償債高峰期的到來，以及土地市場(chǎng)低迷對(duì)地方稅源的系統(tǒng)性影響，地方財(cái)政緊張或?qū)⒊蔀槌掷m(xù)現(xiàn)象。

財(cái)政部1月30日公布數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國(guó)一般公共財(cái)政收入14萬億元，增速8.6%，這是1991年之后全國(guó)財(cái)政收入首現(xiàn)個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)。地方財(cái)政收入增速也結(jié)束了高增長(zhǎng)時(shí)代，2014年地方一般公共財(cái)政收入75860億元，增長(zhǎng)9.9%，自2003年以來首次回落至個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，有15個(gè)省份未完成年初預(yù)算收入目標(biāo)，主要集中在東北和中西部地區(qū)。變化最明顯的是東北三省，其財(cái)政收入增速排在全國(guó)末位。遼寧同比下降4.6%，黑龍江同比增長(zhǎng)1.8%，吉林同比增長(zhǎng)4%。中西部一些省份，如安徽、廣西、四川、云南、湖南等省份，財(cái)政收入僅為個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)。目前，已有28個(gè)省份下調(diào)2015年財(cái)政收入增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)。地方政府不得不適應(yīng)財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)的“新常態(tài)”。

李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，改革轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，合理調(diào)整中央和地方收入劃分。這是化解地方財(cái)政緊張的一個(gè)重要方向。此前的2015年2月2日，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。按照《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，新一輪的財(cái)稅體制改革將從預(yù)算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系三大方面推進(jìn)。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度改革，即意在解決分稅制改革導(dǎo)致的“財(cái)權(quán)重心上移，事權(quán)重心下移”問題。調(diào)整央地財(cái)稅關(guān)系，被認(rèn)為是三大方向中任務(wù)最重的環(huán)節(jié)。

自分稅制以來，地方政府一直面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題，為了彌補(bǔ)失衡，土地出讓金成為了地方的重要財(cái)源。盡管2014年全國(guó)土地出讓金仍然實(shí)現(xiàn)了同比3.2%的增長(zhǎng)，收入4.2萬億元，但增長(zhǎng)明顯主要集中在北京、上海等城市，其他很多省份2014年土地收入為負(fù)增長(zhǎng)。據(jù)瑞銀首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤估計(jì)，由于結(jié)構(gòu)性供大于求和庫(kù)存水平高企，房地產(chǎn)市場(chǎng)將繼續(xù)下行調(diào)整，大多數(shù)城市土地出讓活動(dòng)已顯疲態(tài)。2015年土地出讓收入可能減少1/3，這一幅度將創(chuàng)下10年的最大降幅。此外，正式的地方政府債券發(fā)行量可能只是以往融資平臺(tái)舉債規(guī)模的一半，這又帶來規(guī)模超過GDP的1%以上的融資缺口。

與此同時(shí)，地方政府的支出要求不減。民生領(lǐng)域要加大投入力度，經(jīng)濟(jì)下行須繼續(xù)減稅清費(fèi)，城鎮(zhèn)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出更多要求，公務(wù)員事業(yè)單位養(yǎng)老改革也需要更多財(cái)政資金投入。根據(jù)2015年《政府工作報(bào)告》，今年擬安排財(cái)政赤字1.62萬億元，比去年增加2700億元，赤字率從去年的2.1%提高到2.3%。其中，中央財(cái)政赤字1.12萬億元，增加1700億元;地方財(cái)政赤字5000億元，增加1000億元。

財(cái)政收支矛盾加劇，對(duì)政府的決策框架和項(xiàng)目控制能力提出了考驗(yàn)。在財(cái)政收入增速下行的背景下，作為中央對(duì)地方財(cái)政支持的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)優(yōu)化將直接決定資金調(diào)度和使用質(zhì)量。

2014年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)4.68萬億，根據(jù)2013年全國(guó)財(cái)政決算，轉(zhuǎn)移支付占地方公共財(cái)政收入比重為37%。2013年全國(guó)財(cái)政決算顯示，中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為2.45萬億，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為1.84萬億，兩者在轉(zhuǎn)移支付資金中分別占比約57%和43%。2014年一般轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為27217.87億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的58.2%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付19569.22億元。

長(zhǎng)久以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因?yàn)椴粔蛲该鳎峙涞碾S意性所導(dǎo)致的“跑部錢進(jìn)”問題備受詬病，對(duì)一些政府職能部門來說，兩大權(quán)力是深受地方“重視”的，其一是行政審批權(quán)，其二就是專項(xiàng)資金安排權(quán)。兩者都與地方利益和官員政績(jī)密切相關(guān)，因此，地方政府在這兩項(xiàng)工作上可謂不計(jì)代價(jià)。很多地方為了爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，不惜派專人長(zhǎng)駐北京，與部委“溝通關(guān)系”，以爭(zhēng)取更多的專項(xiàng)資金。于是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目越來越多，資金越來越多，圍繞各種專項(xiàng)資金的違法亂紀(jì)和腐敗問題也屢屢出現(xiàn)。由于這項(xiàng)“戴帽”資金通常要求地方政府的配套投入，事實(shí)上又被一些財(cái)力較弱的地方視為雞肋。

從2002年起，審計(jì)署就對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算制度及其相關(guān)問題提出審計(jì)意見。2002年～2014年審計(jì)署發(fā)布的13個(gè)“審計(jì)報(bào)告”顯示，“分配權(quán)力過于分散”、“資金投入過于分散”、“項(xiàng)目設(shè)置重復(fù)交叉”是最為普遍的問題，“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，比重過高”排在其后，直指中央政府在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制環(huán)節(jié)的問題，而地方政府及其資金使用方存在“多頭申報(bào)，套用資金”現(xiàn)象，報(bào)告給出的主要原因是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配權(quán)力分散，管理分散。

此次出臺(tái)的《意見》也明確指出了問題所在：“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)?！睂ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付因此成為改革的重中之重，與之相關(guān)的改革占了最大分量。從改革的方向來看，整體思路是發(fā)揮地方和市場(chǎng)的活力，減少中央政府的政策偏好與地方財(cái)政決策之間的沖突。

2013年下半年以來，中央財(cái)政壓減了一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放了一批專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批權(quán)。在安排2014年預(yù)算時(shí)，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由2013年的220個(gè)壓減到150個(gè)左右。在《2014年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算也首次細(xì)化到了具體項(xiàng)目。以教育為例，2013年的表格中按普通教育、職業(yè)教育、成人教育等分別列出執(zhí)行數(shù)和預(yù)算數(shù)，而2014年的表格中，則公布了支持學(xué)前教育發(fā)展資金、改善普通高中學(xué)校辦學(xué)條件補(bǔ)助資金、農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善資金等具體項(xiàng)目的2013年執(zhí)行數(shù)和2014年的預(yù)算數(shù)。

2014年，財(cái)政部與多個(gè)部門進(jìn)行了專項(xiàng)資金的整合，包括中小企業(yè)、保障性安居工程、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展等方面，并推進(jìn)地方整合專項(xiàng)資金。2014年年初，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》，將中央下達(dá)黑龍江省的77項(xiàng)涉農(nóng)專項(xiàng)資金納入整合范圍，允許黑龍江省對(duì)納入整合范圍的涉農(nóng)資金，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開發(fā)三大類資金內(nèi)部，根據(jù)任務(wù)需求，適當(dāng)調(diào)劑、統(tǒng)籌安排使用。

不過，專項(xiàng)“瘦身”方面仍然面臨諸多阻力。2014年6月，審計(jì)署曾發(fā)報(bào)告直指當(dāng)前中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清理力度不夠大，審計(jì)發(fā)現(xiàn)目前具有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付明細(xì)項(xiàng)目有363項(xiàng)之多，很多項(xiàng)目之下又包含眾多小項(xiàng)目，如“中央基建投資”1個(gè)明細(xì)專項(xiàng)就包含110個(gè)子項(xiàng)，許多專項(xiàng)在資金投向、補(bǔ)貼對(duì)象等方面存在交叉現(xiàn)象。對(duì)此，財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目一般是由相關(guān)職能部門提出的，項(xiàng)目過多過濫不僅導(dǎo)致資金使用“撒胡椒面”，最終也形成了部門的利益格局。削減整合專項(xiàng)，將直接觸動(dòng)政府部門利益，是一場(chǎng)政府“自我削權(quán)”的革命。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)解決的是中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡，以及各地區(qū)財(cái)政之間的橫向不平衡，即理清“分錢”與“干事”的內(nèi)在邏輯。2014年地方政府公共財(cái)政收入占比為54.05%，公共財(cái)政支出占比85.12%，財(cái)權(quán)與事權(quán)依然顯著失衡。與此同時(shí)，原本出于公共服務(wù)地域均等化的轉(zhuǎn)移支付也面臨城鎮(zhèn)化帶來的新問題，近幾年的全國(guó)“兩會(huì)”上，多有發(fā)達(dá)省份的代表抱怨上交財(cái)政的太多，返還的太少。因此，一些東部省份更希望看到“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”同“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”掛鉤的機(jī)制。從此次改革的方向來看，發(fā)達(dá)省份有望獲得更多均衡性轉(zhuǎn)移支付資金。

從《意見》對(duì)完善一般性轉(zhuǎn)移支付改革的規(guī)定來看，“增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。一般轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間有了明確的劃分，一般轉(zhuǎn)移支付將更側(cè)重于實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均衡問題。

中央事權(quán)將強(qiáng)化在國(guó)防、外交、國(guó)家安全、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)等領(lǐng)域的職責(zé)，省級(jí)政府則進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，與之相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付調(diào)整，是中央事權(quán)責(zé)任收歸中央后將相應(yīng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的下劃比例，減少地方政府相應(yīng)事權(quán)。地方政府事權(quán)的明確將獲得更多一般性轉(zhuǎn)移支付，發(fā)揮地方政府因地制宜的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，緩解地方政府的財(cái)政收支矛盾。從地區(qū)平衡角度來說，一般性轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)機(jī)制將取消“均衡性轉(zhuǎn)移支付”與“所得稅增量”掛鉤的方式，對(duì)“富裕區(qū)域轉(zhuǎn)移多，貧窮區(qū)域轉(zhuǎn)移少”的不合理一般性轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀也將有所改善。

從改革的方向可以看出，未來一定時(shí)期內(nèi)仍保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，中央占有絕對(duì)財(cái)力，在不減少轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，通過中央上收部分事權(quán)來實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)移支付的匹配度，并通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。

上收部分事權(quán)是理順央地關(guān)系的思路之一，如何向地方政府適度下放部分財(cái)權(quán)，合理劃分中央和地方收入，也是未來需要改革的一個(gè)方面。轉(zhuǎn)移支付只是在一定程度上解決地方財(cái)力，由于地方政府的稅收比重低，其在非稅收入特別是行政事務(wù)性收費(fèi)和罰款的收取方面，仍然有很強(qiáng)烈的逐利沖動(dòng)。從財(cái)政部的年度決算報(bào)告來看，2011～2013年非稅收入分別同比增長(zhǎng)了41.7%、17.5%、12.1%，而同期稅收收入同比僅增長(zhǎng)了22.6%、12.1%、9.8%。因此，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收支的法治化和規(guī)范化顯得尤為迫切。對(duì)此，財(cái)政部科研所研究員于長(zhǎng)革認(rèn)為，中央應(yīng)向地方政府適度下放部分財(cái)權(quán)，包括必要的稅種選擇權(quán)和一定的稅收政策制定權(quán)，保證地方政府能擁有主體稅種，以確保中央有能力調(diào)控總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。作為權(quán)力制約，中央應(yīng)具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。

按照中央設(shè)定的路線，收入劃分并非當(dāng)前的改革重點(diǎn)。去年7月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在談到財(cái)稅改革時(shí)間表時(shí)，就表示收入劃分改革最后進(jìn)行，需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后啟動(dòng)。今年1月1日新《預(yù)算法》實(shí)施，在預(yù)算管理制度、預(yù)算控制方式、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移支付制度、預(yù)算支出約束等方面新《預(yù)算法》均有突破，為建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度提供了法理基礎(chǔ)。李克強(qiáng)的《政府工作報(bào)告》提出，“實(shí)行全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預(yù)決算都要公開，全面接受社會(huì)監(jiān)督”，“制定盤活財(cái)政存量資金的有效辦法”。

由此看出，中央政府雖然會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付改革等措施緩解地方財(cái)政緊張、解決地方財(cái)政之間不平衡等問題，但要從根本上調(diào)整中央和地方財(cái)稅關(guān)系，前置條件是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府預(yù)算制度，用通俗的話說，就是先管住地方政府的錢袋子。制定盤活財(cái)政存量辦法、地方土地收入的全國(guó)摸底等，就是朝這個(gè)方向前行的具體步驟。