市場(chǎng)化背景下共有產(chǎn)權(quán)住房制度的創(chuàng)新與發(fā)展——以江蘇省淮安市為例

□劉遠(yuǎn)勝

一、共有產(chǎn)權(quán)住房制度來(lái)源概述

自從1998年房改起，各地大力興建的經(jīng)濟(jì)適用房飽受詬病，試驗(yàn)并不成功，導(dǎo)致從2012年起，廣東、江西、河南等省開(kāi)始停止建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。但停止經(jīng)濟(jì)適用房也引發(fā)新的問(wèn)題，即“夾心層”的住房難題。在此種背景下，很多地方推行兩種新的保障性住房，一是以租賃而不是以出售為目的的公共租賃住房;二是以出售獲得產(chǎn)權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)住房。其中，雖然公租房解決了部分中低收入家庭的居住問(wèn)題，但卻因?yàn)檎度虢ㄔO(shè)的成本過(guò)于巨大，每年的租金收入完全彌補(bǔ)不了巨額建設(shè)成本，甚至連利息支出都不能覆蓋的弊端逐漸顯現(xiàn)，使共有產(chǎn)權(quán)住房近幾年受到中央和各地的青睞。

共有產(chǎn)權(quán)房自2007年起在江蘇省淮安市進(jìn)行試點(diǎn)，形成“淮安模式”。目前該模式經(jīng)多年探索，已形成了具有地方城市(淮安)特色的共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)供應(yīng)、產(chǎn)權(quán)劃分、運(yùn)行管理、上市收益分配等政策制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在江蘇省其他地區(qū)獲得了推廣。至此，共有產(chǎn)權(quán)住房不僅拓展了保障性住房的商品屬性，實(shí)現(xiàn)了一部分中低收入家庭擁有自住房的愿望。同時(shí)，作為政策性的商品住房，共有產(chǎn)權(quán)住房對(duì)協(xié)調(diào)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，降低高房?jī)r(jià)也起到了一定的積極作用。

二、市場(chǎng)化背景下，共有產(chǎn)權(quán)住房功能創(chuàng)新分析

隨著全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作的不斷深入，各個(gè)地方的共有產(chǎn)權(quán)住房制度不斷創(chuàng)新，貨幣補(bǔ)貼助購(gòu)將成為共有產(chǎn)權(quán)住房模式的新趨勢(shì)，同時(shí)共有產(chǎn)權(quán)住房也將兼具社會(huì)保障屬性與普通商品住房屬性。本文以江蘇省淮安市共有產(chǎn)權(quán)住房制度為例，從保障模式、保障對(duì)象和供應(yīng)房源三方面闡述共有產(chǎn)權(quán)住房新的功能。

(一)保障模式:完善住房保障和住房供應(yīng)體系。淮安實(shí)行以往實(shí)物配售(房源由政府通過(guò)集中建設(shè)、分散配建、市場(chǎng)收購(gòu)等方式籌集)和棚改助購(gòu)的基礎(chǔ)上，立足地方房地產(chǎn)特點(diǎn)，順應(yīng)市場(chǎng)化趨勢(shì)，著力推進(jìn)以共有產(chǎn)權(quán)住房與公共租賃住房、商品住房相結(jié)合，積極拓展保障模式:一是試行共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房接軌，政府貨幣補(bǔ)貼助購(gòu)普通商品住房。由政府向符合共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)條件的對(duì)象提供貨幣補(bǔ)貼，供應(yīng)對(duì)象直接到市場(chǎng)購(gòu)買定向目錄內(nèi)的普通商品住房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。同時(shí)，可在個(gè)人出資不低于60%、政府出資不高于40%的條件下，由個(gè)人自行選擇出資份額，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。二是引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資本，政府和企業(yè)聯(lián)合出資助購(gòu)普通商品住房。由政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或其他社會(huì)機(jī)構(gòu)向符合共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)條件的對(duì)象提供支持，共同購(gòu)買定向目錄內(nèi)的普通商品住房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。主要有兩種方式:個(gè)人、企業(yè)、政府三方共有，個(gè)人與企業(yè)兩方共有。三是盤活政府積壓資產(chǎn)，探索共有產(chǎn)權(quán)房與公共租賃住房接軌，公共租賃住房可先租后售。承租公共租賃住房滿2年后，可按照出資不低于60%申請(qǐng)購(gòu)買承租的公共租賃住房，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。從淮安共有產(chǎn)權(quán)制度中可以看出，“淮安模式”的共有產(chǎn)權(quán)住房在住房保障和住房供應(yīng)體系中起著銜接、協(xié)調(diào)的重要作用。一方面，以實(shí)現(xiàn)“低端有保障、中端有支持、高端有市場(chǎng)”的全面覆蓋為目標(biāo)，共有產(chǎn)權(quán)住房保障了“夾心層”群體，實(shí)現(xiàn)“中端有支持”的作用;另一方面，淮安將公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房、普通商品住房三者緊密聯(lián)合成一個(gè)整體，處于中間的共有產(chǎn)權(quán)住房通過(guò)“先租后售”和“政府助購(gòu)”等方式與公共租賃住房和普通商品住房相銜接。這正是“淮安模式”的共有產(chǎn)權(quán)住房在住房保障和住房供應(yīng)體系中的角色定位。

(二)保障對(duì)象:填補(bǔ)公共租賃住房與普通商品住房之間斷層?；窗补灿挟a(chǎn)權(quán)模式積極拓寬保障對(duì)象覆蓋面，著重解決“夾心層”住房困難問(wèn)題，填補(bǔ)公共租賃住房與普通商品住房之間斷層，完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。不僅對(duì)市區(qū)中等偏下收入住房困難家庭和棚戶區(qū)改造中的住房困難家庭提供保障，同時(shí)將新就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員納入共有產(chǎn)權(quán)住房保障范圍。其中在2014年9月，繼續(xù)對(duì)新就業(yè)人員和進(jìn)城務(wù)工人員的申請(qǐng)要求放寬:其中，對(duì)新就業(yè)人員的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)放寬到大中專院校畢業(yè)不超過(guò)8年，而對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)取消了明確的戶籍限制，放寬至本市范圍內(nèi)到市區(qū)務(wù)工、并在市區(qū)連續(xù)繳納城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)2年以上。

(三)供應(yīng)房源:去庫(kù)存，盤活市場(chǎng)閑置資源。目前，除一線和熱點(diǎn)二線城市外，各地普遍存在著普通商品住房庫(kù)存量大與保障性住房供應(yīng)短缺的矛盾局面，同時(shí)作為保障性住房供應(yīng)主體的地方政府正面臨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府無(wú)力建設(shè)保障房已是普遍的事實(shí)?！盎窗材Ｊ健惫灿挟a(chǎn)權(quán)住房制度創(chuàng)新供應(yīng)房源向普通商品住房市場(chǎng)敞開(kāi)，試行共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房接軌，政府和企業(yè)貨幣補(bǔ)貼助購(gòu)普通商品住房成為必然趨勢(shì)。至此，共有產(chǎn)權(quán)住房創(chuàng)新功能是:通過(guò)實(shí)施收納普通商品住房作為共有產(chǎn)權(quán)住房的房源，既能減輕政府興建保障性住房的壓力，又能消化部分普通商品住房庫(kù)存，優(yōu)化商品住房市場(chǎng)的供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。同時(shí)，有學(xué)者指出，住房保障應(yīng)市場(chǎng)化，住房保障方式應(yīng)從以租為主，封閉運(yùn)行，逐步向住房保障貨幣補(bǔ)貼化傾斜，將共有產(chǎn)權(quán)住房單獨(dú)歸類管理。因此，江蘇省淮安市公布的《淮安市全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作實(shí)施方案》提出共有產(chǎn)權(quán)住房與普通商品住房接軌，這一相關(guān)政策將成為構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的住房保障體系和住房供應(yīng)體系的一大新創(chuàng)舉。

(四)權(quán)屬交易管理:可分期購(gòu)買產(chǎn)權(quán)份額，上市交易無(wú)時(shí)限。如何確定政府與個(gè)人的產(chǎn)權(quán)份額，以及如何約定上市交易的分配份額，壓縮投機(jī)牟利空間，一直是共有產(chǎn)權(quán)住房制度的難點(diǎn)與重點(diǎn)。對(duì)于政府與個(gè)人的產(chǎn)權(quán)份額的確定，淮安以“盡力而為，量力而行”為原則，具體是在個(gè)人出資不低于60%、政府出資不高于40%的條件下，由個(gè)人自行選擇出資份額，形成共有產(chǎn)權(quán)住房。同時(shí)，淮安對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)住房上市交易的時(shí)間沒(méi)有進(jìn)行限制，但對(duì)共有產(chǎn)權(quán)期間，明確規(guī)定不得出租經(jīng)營(yíng)，并加大懲罰力度。對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)增購(gòu)和權(quán)益問(wèn)題，淮安規(guī)定:在共有產(chǎn)權(quán)期間，個(gè)人可以分期購(gòu)買企業(yè)和政府產(chǎn)權(quán)，應(yīng)首先購(gòu)買企業(yè)產(chǎn)權(quán)，再購(gòu)買政府產(chǎn)權(quán)，形成完全產(chǎn)權(quán);也可以不購(gòu)買，一直用于自住。政府鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買企業(yè)和政府產(chǎn)權(quán):一是自房屋交付之日起5年內(nèi)購(gòu)買的，按原配售價(jià)格結(jié)算;二是自房屋交付之日起5年后購(gòu)買的，按屆時(shí)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格購(gòu)買。同時(shí)，在共有產(chǎn)權(quán)期間，向個(gè)人針對(duì)政府、企業(yè)產(chǎn)權(quán)對(duì)應(yīng)的住房使用權(quán)收取90%的市場(chǎng)租金。在共有產(chǎn)權(quán)期間，個(gè)人出售共有產(chǎn)權(quán)住房時(shí)，應(yīng)將其他共有權(quán)人的產(chǎn)權(quán)一同出售，其他共有權(quán)人有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，出售所得由共有產(chǎn)權(quán)人按產(chǎn)權(quán)份額分成。出售所得，以共有權(quán)人共同認(rèn)可的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定的市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房制度發(fā)展新方向

(一)融資創(chuàng)新。一直以來(lái)，融資不暢是我國(guó)保障性住房安居工程的一大難題。保障性住房建設(shè)資金主要依賴于土地出讓金和地方財(cái)政預(yù)算，其他資金來(lái)源如:公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券很少。同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)融資渠道單一，以銀行貸款為主，隨著地方政府自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到峰值，銀行貸款融資也變得越來(lái)越難。因此，確保打通銀行貸款渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)比創(chuàng)造新的融資方式來(lái)的重要。一是需要穩(wěn)定政府財(cái)政資金來(lái)源。二是需要明確項(xiàng)目的償債來(lái)源，以此來(lái)增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)資金投資保障性住房項(xiàng)目的信心。三是深度挖掘并培養(yǎng)保障性住房項(xiàng)目的可融資性，創(chuàng)新多元化融資方式拓寬保障房融資渠道。積極探索債權(quán)融資、股權(quán)融資、投資基金等多種融資模式，拓寬社會(huì)資金的投資渠道。

(二)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。共有產(chǎn)權(quán)住房具有商品屬性且市場(chǎng)化運(yùn)行特點(diǎn)鮮明，應(yīng)防范來(lái)自于房地產(chǎn)市場(chǎng)蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。例如房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，影響居民購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)房，導(dǎo)致共有產(chǎn)權(quán)房住房貶值，金融機(jī)構(gòu)減少對(duì)保障房項(xiàng)目的放貸和投資規(guī)模等。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房制度需建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。主要包括:一是建立保障性住房貸款償貸保障機(jī)制。二是建立保障性住房金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。三是完善保障性住房項(xiàng)目貸款擔(dān)保制度。

(三)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。完善市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障房投資運(yùn)營(yíng)可持續(xù)發(fā)展。一是政府按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，應(yīng)按照市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，負(fù)責(zé)保障房項(xiàng)目資金籌集、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作;二是充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源，積極拓展資金籌集渠道，通過(guò)銀行貸款、住房公積金貸款等渠道籌集資金，滿足保障房的資金需求;三是建立與共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展資金，立足于共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)規(guī)劃和年度計(jì)劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素相適應(yīng)，保證共有產(chǎn)權(quán)住房持續(xù)健康發(fā)展。

(四)政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制。住房保障工作具有社會(huì)福利性，但其實(shí)施、運(yùn)營(yíng)、管理的主體都是政府部門，應(yīng)建立對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高公共資源的使用效率。即建立共有產(chǎn)權(quán)住房政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制，充分了解保障需求，提高保障效果，提高居民滿意度。

［1］淮安市人民政府．淮安市全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作實(shí)施方案［Z］．2014 -9 -15

［2］淮安市人民政府．淮安市全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作任務(wù)分解表［Z］．2014 -9 -15

［3］淮安市人民政府．淮安市共有產(chǎn)權(quán)住房申購(gòu)管理實(shí)施細(xì)則(試行)［Z］．2014 -9 -15

［4］巴曙松．新型城鎮(zhèn)化融資與金融改革［M］．北京:中國(guó)工人出版社，2014

［5］曾玲．我國(guó)保障性住房建設(shè)融資模式的戰(zhàn)略思考［D］．湖南大學(xué)，2012

［6］袁迪．保障性住房融資模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示［N］．金融時(shí)報(bào)，2012

［7］龍志德．我國(guó)保障性住房融資模式研究［D］．華中師范大學(xué)，2012