深化河北省行政審批制度改革的建議

□楊 凡 胡士杰 任麗霞 甄 貞

黨的十八屆三中全會提出，要“全面正確履行政府職能。進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。就這一問題課題組先后赴石家莊、邯鄲、張家口、承德、保定5個設(shè)區(qū)市，定州、辛集2個省直管縣，和藁城、懷來、萬全、尚義4個一般縣(市)進(jìn)行了調(diào)研。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合河北省實際情況，借鑒其他省市先進(jìn)經(jīng)驗，就進(jìn)一步深化河北省行政審批制度改革作出分析。

一、河北省行政審批制度改革存在的問題

近年來，河北省認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院要求，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，削減審批事項，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，各項工作取得顯著成效。應(yīng)當(dāng)說，河北省行政審批制度改革取得了階段性成果。但從調(diào)研情況看，工作中仍然存在三個方面的問題:

(一)單兵作戰(zhàn)，缺少聯(lián)動。河北省行政審批制度改革雖然起步早、動作快、力度大，但與行政管理體制改革的其他部分(政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)、中介機(jī)構(gòu)發(fā)展等)缺乏聯(lián)動，單兵作戰(zhàn)，孤軍深入，前后沒有呼應(yīng)，左右不能協(xié)調(diào)，最終難竟全功，逐漸被浙江、廣東等省份超越。

(二)雖有首創(chuàng)，但未持續(xù)。河北省行政審批制度改革在個別地方誕生了一些“國內(nèi)首創(chuàng)”，比如“邯鄲經(jīng)驗”、“成安經(jīng)驗”等，但這些先進(jìn)經(jīng)驗并未及時在全省推廣開來，最終導(dǎo)致這些先進(jìn)經(jīng)驗獨木難支，沒有達(dá)到以點帶面的效果，甚至連已經(jīng)取得的改革成果都沒能鞏固好，“先進(jìn)”被“后進(jìn)”所同化甚至圍剿。

(三)被動改革，缺乏主動。河北省行政審批制度改革更多的是源于外在壓力而非內(nèi)在動力，對國家層面自上而下的整體推進(jìn)依賴較大，缺乏主動設(shè)計本省方案和主動爭取國家政策支持的動力。

二、河北省行政審批制度改革問題出現(xiàn)的原因

(一)客觀上。一是國家層面法律法規(guī)相對滯后，諸多不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的行政審批事項河北省無權(quán)根據(jù)實際情況自行安排取消或下放;二是河北省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)相對落后，市場主體對行政審批制度改革的內(nèi)在要求不如上述兩個地區(qū)迫切;三是社會中介機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，獨立性差，缺乏承接行政審批事項的能力;四是個別縣(區(qū))政府不擔(dān)當(dāng)，缺少主動承接上級政府下放審批事項的勇氣和積極性。

(二)主觀上。一是全省的行政審批制度改革缺乏系統(tǒng)思考和整體設(shè)計，無法實現(xiàn)以點帶面，鞏固改革成果;二是被動依賴國家層面的整體推進(jìn)，缺乏主動改革和先行先試的意識和動力;三是有些部門留戀既得利益，不愿撒手放權(quán)。

三、進(jìn)一步深化河北省行政審批制度改革的建議

針對上述問題，在結(jié)合河北省實際和借鑒省外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了六條具體建議:

(一)構(gòu)建聯(lián)動改革機(jī)制，理順部門權(quán)力職責(zé)。行政審批制度改革是行政管理體制改革的一部分，與政府機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、法治政府建設(shè)等密切相關(guān)。改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府的重要舉措，而政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、法治政府建設(shè)反過來又是鞏固行政審批制度改革成果的重要保證。

建議:重視政府機(jī)構(gòu)職能改革，理順政府機(jī)構(gòu)的職能。不能一味追求行政審批事項取消和下放的數(shù)量，要更加注重提高行政效率、降低行政成本。只有各級各部門權(quán)力和責(zé)任梳理清楚了，取消或下放行政審批事項才能真正起到提高行政效率、降低行政成本、方便市場主體、激發(fā)社會活力的作用。

(二)加強(qiáng)省級頂層設(shè)計，整體推進(jìn)制度改革。應(yīng)樹立行政管理體制改革一盤棋的思想，避免單兵種作戰(zhàn)，加強(qiáng)多兵種聯(lián)合作戰(zhàn)，前后銜接，左右呼應(yīng)，整體推進(jìn)。目前河北省沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市縣行政審批事項清單，各市縣編制的清單目錄各有不同，數(shù)量有多有少差別較大，但事項內(nèi)容并沒有實質(zhì)差別。

建議:第一，科學(xué)界定概念及權(quán)限。對行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督等概念，按照法定要求和實際情況界定其設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定權(quán)限。第二，指導(dǎo)市縣編制統(tǒng)一的清單目錄，并實施編碼管理。全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一表式、統(tǒng)一目錄，同時將目錄所列事項按照編碼管理的原則編制其唯一的基本碼和擴(kuò)展碼，這樣既摸清了事項“底數(shù)”避免個別市縣政府通過“拆項”和“合項”進(jìn)行數(shù)字游戲，也為后續(xù)實施網(wǎng)上辦理打下技術(shù)基礎(chǔ)。

(三)深化中介機(jī)構(gòu)改革，實施績效考核管理。一些行政審批事項取消后，相關(guān)工作將大量由社會中介機(jī)構(gòu)承接，這是社會發(fā)展的必然現(xiàn)象。推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)改革是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和建立行政審批制度改革長效機(jī)制的重要內(nèi)容。

建議:第一，認(rèn)真清理規(guī)范各級政府部門行政審批中介服務(wù)，改革行政部門與從事中介服務(wù)活動機(jī)構(gòu)的管理體制和利益機(jī)制，鼓勵和支持社會力量舉辦社會中介機(jī)構(gòu)。第二，對提供行政審批中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)實施以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理，依據(jù)管理流程可分為三個階段，管理前期重在提供公平競爭獲取主體資格的環(huán)境，管理中期重在強(qiáng)化對機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)檢查，管理末期重在通過績效考核決定是否繼續(xù)由其提供服務(wù)。

(四)重視承接部門積極性，增強(qiáng)下放事項科學(xué)性。調(diào)研中，市縣普遍反映，以前下放管理層級的很多事項在實施過程中業(yè)務(wù)量極少甚至根本沒有業(yè)務(wù)，屬于“僵尸事項”。這些事項下放后只是名義上增加了縣(區(qū))審批事項的數(shù)量，并沒有實際業(yè)務(wù)。很多市縣將這些承接的事項直接列入了“暫停清單”，如商業(yè)特種許可、商業(yè)特許經(jīng)營備案、外國人來華審批等。

建議:第一，河北省政府在梳理全省權(quán)力清單過程中，先由市縣部門提出申請下放清單，由省直部門提出愿意下放清單，兩相對比，若差別較大，則以市縣申請清單為主、以省直部門愿意下放清單為輔的原則進(jìn)行下放，市縣要求下放的事項下放后由市縣自己解決人員、編制、技術(shù)和經(jīng)費等問題，省級部門負(fù)責(zé)對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。第二，增強(qiáng)下放事項科學(xué)性，下放審批事項的管理層級應(yīng)本著有利于人民群眾辦事、有利于激發(fā)市場主體活力的原則進(jìn)行。某些已經(jīng)下放的事項在實踐過程中若不能方便企業(yè)辦事，則應(yīng)收回審批權(quán)限。如城市的戶外廣告登記，該項權(quán)限已經(jīng)下放至縣區(qū)，在哪個區(qū)做戶外廣告便應(yīng)在該區(qū)進(jìn)行登記。但大部分戶外廣告是全市范圍的，那就需要在這個區(qū)登記一次，然后到另一個區(qū)再登記一次，反而給企業(yè)帶來不便，不如將權(quán)限放在市一級。

(五)加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)，提高工作人員業(yè)務(wù)水平。調(diào)研中，縣區(qū)普遍反映，由于本級行政審批制度改革牽頭部門從監(jiān)察局調(diào)整到編委辦的時間較短，目前從事審改工作的同志對審改業(yè)務(wù)比較陌生，要求進(jìn)行培訓(xùn)的呼聲很高。為解決“正職亮綠燈，副職亮紅燈;副職亮綠燈，辦事員亮紅燈”的問題，徹底打通行政審批制度改革路上的“最后一公里”，建議河北省政府以河北行政學(xué)院為平臺，對全省涉及行政審批改革的領(lǐng)導(dǎo)干部、業(yè)務(wù)人員分類型、分批次，定期進(jìn)行輪訓(xùn)。

(六)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，突出監(jiān)察部門監(jiān)督。從調(diào)研情況看，目前在行政審批事項的取消方面存在著較為普遍的顧慮是擔(dān)心取消后造成市場混亂。究其原因，主要是長期以來以批代管的行政習(xí)慣使人們對審批產(chǎn)生了過度的依賴思想。有些事項管得不好恰恰是因為有審批的存在，而忽視了事中事后的監(jiān)管活動，淡化了事中事后的監(jiān)管責(zé)任。

建議:第一，健全效能投訴平臺，整合電子監(jiān)察資源，完善效能投訴受理、調(diào)查、處理機(jī)制，加大對在行政審批行為中不作為、亂作為及對行政審批事項“明減暗增”等違法現(xiàn)象的查處力度。第二，聘請人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)等各界代表為行風(fēng)、政風(fēng)監(jiān)察員，會同監(jiān)察機(jī)關(guān)組織開展明察暗訪、集中評議和民主評議，特別要對面向公民和民營企業(yè)的行政審批作風(fēng)開展明查暗訪，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正、限期改正。

［1］顧平安．加快推進(jìn)行政審批制度改革的二次設(shè)計［J］． 中國行政管理，2015．6

［2］河北機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)［EB/OL］．http://www．hebjgbz．gov．cn/