村鎮(zhèn)建設(shè)中的融資問(wèn)題及對(duì)策探索

□文 璽

村鎮(zhèn)建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，人民的生活水平不斷提高，村鎮(zhèn)建設(shè)也在不斷發(fā)展，各地不斷涌現(xiàn)出“美麗鄉(xiāng)村”代表著我國(guó)的村鎮(zhèn)建設(shè)有了綜合提高。但是從大范圍看，我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)中仍然存在著很多問(wèn)題，特別是村鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴(yán)重不足困擾并制約著村鎮(zhèn)建設(shè)的有效進(jìn)行，因此必須采取有力措施解決村鎮(zhèn)建設(shè)中的資金問(wèn)題，保證村鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、村鎮(zhèn)建設(shè)融資概述

(一)概念。村鎮(zhèn)建設(shè)廣義上是指小城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)，狹義上是指新農(nóng)村建設(shè)。在此將村鎮(zhèn)建設(shè)定位為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展所必需的公共品和準(zhǔn)公共品，大致包括以下三類:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要包括農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)設(shè)施等;二是農(nóng)民生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要包括農(nóng)村交通、飲水、排水設(shè)施等;三是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展設(shè)施建設(shè)，主要包括教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化娛樂(lè)設(shè)施等。

(二)村鎮(zhèn)建設(shè)的融資主體分析。村鎮(zhèn)建設(shè)主要是由基層政府作為主導(dǎo)的，政府在村鎮(zhèn)建設(shè)中以融資主體存在，同時(shí)直接投資進(jìn)行建設(shè)投資。眾所周知，村鎮(zhèn)建設(shè)投資具有風(fēng)險(xiǎn)大、報(bào)酬低等的特點(diǎn)，而這種特點(diǎn)決定了私人資本不愿意將資金投入到村鎮(zhèn)建設(shè)中。因此村鎮(zhèn)建設(shè)需要各級(jí)政府的財(cái)政支持，并且在此基礎(chǔ)上積極拓寬融資渠道，大力融入金融機(jī)構(gòu)資金，特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社等資金，積極組建農(nóng)村商業(yè)銀行，并采取措施吸納社會(huì)資金。同時(shí)，政府可以對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中其他融資主體的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，使之活動(dòng)符合國(guó)家法律、法規(guī)的要求。

二、村鎮(zhèn)建設(shè)融資中存在的問(wèn)題

(一)國(guó)家財(cái)政資金短缺，使用不到位。我國(guó)財(cái)政缺乏專項(xiàng)的村鎮(zhèn)建設(shè)資金，政府沒(méi)有一個(gè)明確規(guī)章制度規(guī)定各級(jí)政府在村鎮(zhèn)建設(shè)責(zé)任上的具體劃分，缺乏配套的相關(guān)法規(guī)來(lái)規(guī)范國(guó)家財(cái)政的投資比例和投資力度，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)資金投入多頭化和弱有效性。在財(cái)政資金使用過(guò)程中，存在著特別是行政管理部門(mén)滯留財(cái)政資金，同時(shí)缺乏科學(xué)論證盲目立項(xiàng)，財(cái)政投入資金方向失準(zhǔn)等問(wèn)題，而且在村鎮(zhèn)建設(shè)中財(cái)務(wù)管理混亂，一些基層干部將財(cái)政支農(nóng)資金挪為他用甚至中飽私囊，大大影響了村鎮(zhèn)資金的使用效率，使財(cái)政資金不但在數(shù)量上不足而且質(zhì)量低下。

(二)村鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道單一。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)以及農(nóng)村文化、醫(yī)療、衛(wèi)生事業(yè)的資金仍以民間自籌為主。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足新型村鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)資金的需求，導(dǎo)致村鎮(zhèn)各方面的建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的需要，村鎮(zhèn)建設(shè)配置效率低下。一方面，各種本應(yīng)該為村鎮(zhèn)服務(wù)的金融組織由于“嫌貧愛(ài)富”而將資金政策偏向于城市或者效益較好的企業(yè)，完全偏離村鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷。另一方面，我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)的融資主體數(shù)目比較少，融資渠道單一，而且各個(gè)融資主體之間相互獨(dú)立，不能形成整合效應(yīng)，導(dǎo)致這些投資主體進(jìn)行籌款明顯無(wú)法達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)和效果。

(三)村鎮(zhèn)建設(shè)融資體系尚未建立，投資主體缺失。地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導(dǎo)責(zé)任，但是由于財(cái)力所限及結(jié)構(gòu)體制的影響，村鎮(zhèn)建設(shè)資金供給依靠制度內(nèi)財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，最基本的村鎮(zhèn)建設(shè)供給不足，本應(yīng)該負(fù)起責(zé)任的各級(jí)政府相互推諉，反而是農(nóng)民成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部成本的承擔(dān)者。但是農(nóng)民財(cái)力有限，組織缺乏，不可能成為真正的投資主體，這造成投資體系難以建立，投資主體嚴(yán)重缺失。

(四)村鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)作用發(fā)揮不到位。我國(guó)農(nóng)村金融體系在村鎮(zhèn)建設(shè)中投入有限。我國(guó)的村鎮(zhèn)銀行是一個(gè)新事物，其設(shè)立的數(shù)量少、社會(huì)認(rèn)知度低、籌集資金比較困難、資金供給不足，因此在村鎮(zhèn)建設(shè)中的發(fā)揮作用有限。農(nóng)村信用社是一種比較典型的官辦的金融機(jī)構(gòu)，但是近期也出現(xiàn)了農(nóng)村信用社資金不斷轉(zhuǎn)向城市投資的傾向，特別是由于村鎮(zhèn)居民信貸的天然不穩(wěn)定性，使信用社目前逐年減少對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貸款。一直以來(lái)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行是我國(guó)很重要的面向村鎮(zhèn)建設(shè)的金融機(jī)構(gòu)，在我國(guó)農(nóng)村扶植政策上都發(fā)揮了極為重要的作用，但是其業(yè)務(wù)對(duì)象主要是糧食收購(gòu)或者對(duì)其他經(jīng)濟(jì)性作物進(jìn)行投資，很少涉及對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的投資。

三、改善村鎮(zhèn)建設(shè)融資的對(duì)策及建議

(一)政府在村鎮(zhèn)建設(shè)融資中應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府應(yīng)盡快樹(shù)立公共財(cái)政觀念，按照城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政體制要求，調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu)，奠定村鎮(zhèn)建設(shè)在財(cái)政投資中的基礎(chǔ)性地位，切實(shí)加大村鎮(zhèn)建設(shè)投入力度，進(jìn)一步歸并財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目，集中資金投入村鎮(zhèn)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，政府應(yīng)該加大支持村鎮(zhèn)地區(qū)外部金融市場(chǎng)環(huán)境的力度，增加對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的放貸數(shù)量，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿功能，加大農(nóng)村金融組織對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)資金投入，監(jiān)管部門(mén)需明確履行對(duì)小額貸款機(jī)構(gòu)的職責(zé)，幫助和監(jiān)督小額貸款機(jī)構(gòu)，提高創(chuàng)新金融服務(wù)、改進(jìn)金融技術(shù)等來(lái)滿足村鎮(zhèn)建設(shè)的資金需求。

(二)拓寬融資渠道，進(jìn)行招商引資。政府應(yīng)積極拓寬融資渠道，引導(dǎo)農(nóng)村集體、企業(yè)、非營(yíng)利組織以及社會(huì)閑散資金投入到村鎮(zhèn)建設(shè)之中，發(fā)展成農(nóng)村集體投入、農(nóng)民資金或勞動(dòng)投入、社會(huì)資金注入、以及社會(huì)捐贈(zèng)等村鎮(zhèn)建設(shè)多元投資體系。特別是在融資資金使用過(guò)程中，應(yīng)積極借鑒現(xiàn)代融資模式，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的受益原則，分別取得各自的投資報(bào)酬，比如可以通過(guò)招商引資、以地生財(cái)、社會(huì)集資、合理收費(fèi)以及群眾主動(dòng)投工投勞等方式，充分發(fā)揮社會(huì)多層資本融資的有效作用。

(三)建立投資體系，構(gòu)建多層次運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村公共物品供給資金只能一部分來(lái)自政府財(cái)政，還有一部分由農(nóng)村居民出資、出力解決。在此背景下，可以通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，采取股份制、股份合作制、私有化等多種形式，按“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)農(nóng)戶和企業(yè)投資興建生產(chǎn)生活中所需要的村鎮(zhèn)建設(shè)。這些制度安排給予農(nóng)民和企業(yè)一定的分享利益激勵(lì)，將能有效地增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給量。水利工程、義務(wù)教育、種子培育、水土保持工程、農(nóng)村道路等方面的建設(shè)，由于其只有外部收益而沒(méi)有內(nèi)部收益，屬于純公共品的范疇，適合于政府提供。農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)機(jī)推廣、農(nóng)村電力、節(jié)水農(nóng)業(yè)等方面的村鎮(zhèn)建設(shè)，通常既有社會(huì)受益又有生產(chǎn)者個(gè)人受益的特點(diǎn)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小進(jìn)行集資生產(chǎn)。這類產(chǎn)品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應(yīng)的費(fèi)用。

(四)完善村鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)村鎮(zhèn)建設(shè)。為使村鎮(zhèn)銀行更好解決我國(guó)村鎮(zhèn)貧困地區(qū)的資金問(wèn)題，相關(guān)職能部門(mén)要給予村鎮(zhèn)銀行一定的政策支持。一是要積極鼓勵(lì)投資者或者其他金融機(jī)構(gòu)參股或者組建村鎮(zhèn)銀行，利用其他金融機(jī)構(gòu)資金運(yùn)營(yíng)的成熟經(jīng)驗(yàn)，來(lái)幫助和增強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行的服務(wù)水平和服務(wù)意識(shí);二是央行應(yīng)該放松對(duì)利率的管制，可允許村鎮(zhèn)銀行根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y金供求狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、債務(wù)人可承受能力在一定范圍內(nèi)確立貸款的利率;三是建立和維護(hù)良好的金融外部環(huán)境，給村鎮(zhèn)銀行發(fā)展打好基礎(chǔ)。在農(nóng)村地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰徒鹑跈C(jī)構(gòu)的布局，實(shí)事求是發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)和發(fā)展規(guī)模。同時(shí)加大村鎮(zhèn)銀行的宣傳，增加村鎮(zhèn)銀行的知名度，消除誤區(qū)，穩(wěn)定群眾基礎(chǔ)。