土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點在我國的新定位

□ 李 娟

一、土地開發(fā)整理工作

(一)土地開發(fā)整理工作的國內(nèi)外工作歷程。1886年，“土地整理”一詞最早出現(xiàn)于巴伐利亞王國的法律當中，即現(xiàn)在的德國。隨后，土地整理工作在中國、日本、荷蘭、法國等土地大國迅速發(fā)展并成為處理土地問題、解決國家發(fā)展與土地矛盾的一個重要途徑。

中國的土地開發(fā)整理工作可遠溯至一千多年前西周時期的井田制，早在那個朝代，中國人已經(jīng)有意識地對土地進行整理。但現(xiàn)行的中國土地法律則是在吸收和借鑒了國內(nèi)外土地整理工作經(jīng)驗和研究的基礎(chǔ)上，從我國人多地少的實際國情出發(fā)確立的土地整理策略。1997年時，“土地整理”這一詞匯才在我國的法律中出現(xiàn)，出現(xiàn)于由中共中央和國務(wù)院共同頒布的《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》。另外，在不同國家和地區(qū)，或同一國家地區(qū)的不同發(fā)展時間段，對土地整理工作的稱謂也有所不同。中國土地整理工作自開始以來就曾有土地整理、土地開發(fā)整理、土地整治、復(fù)墾開發(fā)工作等各種不同的稱謂，這些稱謂反映了我國各時期的土地開發(fā)整理重點的不同，但本質(zhì)上都體現(xiàn)了我國對土地開發(fā)整理工作的重視。

(二)土地開發(fā)整理工作的重要性。民以食為天，食以土為根本，土地是人類賴以生存的最重要物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨著社會不斷發(fā)展，世界人口日益膨脹，再加上人類對土地資源曾經(jīng)有過高強度的開發(fā)和不合理利用情況，土地資源已遭到嚴重損害。為此，聯(lián)合國曾提出了“拯救土地，就是拯救我們自己”的口號。我國作為發(fā)展中人口大國，人均土地資源特別是人均耕地資源貧乏，土地問題始終是我國社會經(jīng)濟發(fā)展涉及諸多問題中的首要問題，因此對土地資源進行開發(fā)整理便顯得更為重要。

二、我國土地開發(fā)整理的戰(zhàn)略重點

(一)概念界定。從我國的文獻和各項規(guī)定中，可以總結(jié)出土地整理的定義大致為:一定區(qū)域內(nèi)對土地進行的調(diào)整改造、綜合管理與整治工作。這種工作往往需要在土地總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在明確了土地目標和用途的前提下通過行政、經(jīng)濟或法律、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)等手段進行，以求達到提高土地利用率，增加土地產(chǎn)量甚至是改善土地生態(tài)環(huán)境的目的。

(二)發(fā)展歷程。我國對于土地開發(fā)整理戰(zhàn)略的重點研討從土地開發(fā)整理工作的發(fā)展初期時就已經(jīng)開始。但中國現(xiàn)代意義上的土地開發(fā)整理實踐起步晚，在實踐中真正作為土地整治的手段正式實施是建國初期。土地開發(fā)整理工作在中國開始發(fā)展以來，不同時期都有著不同的戰(zhàn)略重點。

建國初期，我國土地分權(quán)不清晰，農(nóng)民缺少土地，因此土地開發(fā)整理重點為重新分配土地給農(nóng)民，隨后20世紀50年代，我國經(jīng)濟處于恢復(fù)和探索期，農(nóng)村土地整理的探索也經(jīng)歷了互助組、初級人民公社、高級人民公社等過程，在此過程中，我國逐步把土地收歸集體，此期間的土地整理戰(zhàn)略重點也為變更土地的所有權(quán);20世紀70年代我國人口增加迅速，為了提高土地生產(chǎn)能力，我國土地開發(fā)整理便以平整土地、開荒種地和興修水利為新的戰(zhàn)略重點，旨在建設(shè)新農(nóng)村和改善農(nóng)村生產(chǎn)條件;之后的20世紀80年代，我國土地生產(chǎn)力有了顯著提升，于是土地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展又成為土地開發(fā)管理工作的重點研究問題，在此期間，我國經(jīng)歷了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地開發(fā)整理的重點工作即為土地權(quán)屬關(guān)系的再次調(diào)整;國家規(guī)劃的“十五”期間，我國為求得經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展確立了土地整理和復(fù)墾的土地整理新戰(zhàn)略重點，此時期我國極力維護土地經(jīng)濟的健康發(fā)展，堅持適度土地開發(fā)，力爭在維護土地生態(tài)系統(tǒng)和周邊環(huán)境的前提下，實現(xiàn)全國的耕地產(chǎn)量目標。

(三)重新整理我國土地開發(fā)重點的必要意義。在我國當前發(fā)展階段，土地開發(fā)整理工作確實已經(jīng)作為補充耕地、改善耕地生產(chǎn)條件的一種重要手段而存在，提高土地生產(chǎn)力的途徑和必要意義已經(jīng)廣泛為社會所了解和認可，但牽系我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的土地開發(fā)整理工作仍舊有著尚待提高的方面，顯現(xiàn)了不少問題，主要在于:各地區(qū)對土地質(zhì)量問題的重視程度不夠，很多地區(qū)往往認為土地質(zhì)量指標是軟性指標便單單偏重于完成補給任務(wù)和總量要求等兩個硬性指標，這種想法導(dǎo)致不少地區(qū)開發(fā)了不該開發(fā)的土地，不僅達不到國家要求的熟地質(zhì)量，更破壞了地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

在這種情況下，我國當前十分有必要對日后一定時期內(nèi)的中國土地開發(fā)整理工作進行戰(zhàn)略的重新調(diào)整與定位，只有確定新的戰(zhàn)略重點，才能為我國現(xiàn)階段的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供努力方向，從根本上實現(xiàn)土地資源的優(yōu)良利用，實現(xiàn)土地增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

三、中國土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點的重新定位和實現(xiàn)途徑

(一)中國土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點的重新定位——中低產(chǎn)田整理?；谖覈恋匕l(fā)展狀況實情，現(xiàn)階段的土地開發(fā)整理工作應(yīng)當以中低產(chǎn)田的整理工作為重點，以實現(xiàn)耕地質(zhì)量、數(shù)量和生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)為主要目的，以增加土地產(chǎn)量為根本目標進行。戰(zhàn)略重點確定原因如下:

1．中國土地資源現(xiàn)狀的必然要求。不少資料和現(xiàn)實表明，我國的土地可用資源正在不斷流失和減少，以耕地為例，我國一直以不到世界10%的耕地養(yǎng)活世界22%的人口。從1996年到2004年，全國耕地面積由19．51億畝減至18．37億畝，是世界上耕地資源消耗速度最快的國家之一。我國土地面積144億畝，其中耕地約20億畝，約占全國總面積的13．9%，我國雖然耕地面積居世界第4位，但人均占有量很低。世界人均耕地0．37公頃，我國僅0．1公頃。發(fā)達國家1公頃耕地負擔1．8人，發(fā)展中國家負擔4人，我國則要負擔8人，壓力之大可見一斑。從這個角度上說，對中低產(chǎn)田進行整理的工作十分必要而重要。我國不少待開發(fā)土地因為河水流量和地下水位下降等環(huán)境或人為因素缺少發(fā)展條件。從生態(tài)角度上說，這些地類的存在對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境是一種良好的維護，但另一個角度上，我們可以用現(xiàn)代技術(shù)對這種中低產(chǎn)田土地進行整理，爭取在維護當?shù)厣鷳B(tài)的條件下實現(xiàn)其的改造和創(chuàng)收。

2．耕地總量平衡的根本要求。我國的耕地保護政策在世界上來說都最為嚴格，對耕地總量進行動態(tài)平衡控制是我國耕地保護政策中的重要一環(huán)，耕地總量的動態(tài)平衡不僅能滿足土地生產(chǎn)力對于一定時期的一定人口的補給要求，更能保護土地的實際生產(chǎn)力。實施基本田地或是中低產(chǎn)田的整理改造，既是我國在人口眾多的條件下增加可用耕地面積、提高耕地生產(chǎn)質(zhì)量的必然要求，更是保證我國國家糧食安全，促進小康社會和和諧社會建設(shè)的重要手段。從耕地保護和治理的角度來看，中低產(chǎn)田的整理和改良是耕地發(fā)展由量變到質(zhì)變的必然要求。

(二)中國土地開發(fā)整理戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)變的實現(xiàn)途徑。確定了土地整理開發(fā)工作的新戰(zhàn)略重點之后，便需要從我國的實際耕地工作出發(fā)，貫徹實施此土地開發(fā)整理戰(zhàn)略新重點的各方面要求。具體實現(xiàn)途徑可以從以下幾個方面入手:根據(jù)土地開發(fā)整理的戰(zhàn)略新重點申報立項，形成書面上的土地開發(fā)整理工作新導(dǎo)向文件;根據(jù)戰(zhàn)略重點建立完整科學(xué)而又全面的耕地質(zhì)量和土地治理工作質(zhì)量評價體系，體系必須在突出新戰(zhàn)略重點的前提下包括對耕地工作涉及的各個方面的監(jiān)督和監(jiān)測評價系統(tǒng);針對工作重點進行中低產(chǎn)田整理，整理要求是實現(xiàn)中低產(chǎn)田的產(chǎn)業(yè)化，可以從把中低產(chǎn)田放入市場競爭，提高其市場化程度，用市場手段衡量其發(fā)展的角度對中低產(chǎn)田進行整理。

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