新聞媒體主管主辦制度面臨的問(wèn)題與對(duì)策

文/李文娟

主管主辦制度是我國(guó)新聞媒體管理體制的一項(xiàng)基本制度，對(duì)確保新聞媒體堅(jiān)持正確的宣傳導(dǎo)向和規(guī)范經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮著重要作用。但是，在當(dāng)前新聞媒體體制改革不斷深化、媒體融合逐漸加深、媒體生態(tài)日益復(fù)雜的新形勢(shì)下，傳統(tǒng)的主管主辦制度面臨著一系列新問(wèn)題。如何完善新聞媒體主管主辦制度，使其能夠適應(yīng)新聞媒體改革發(fā)展的趨勢(shì)，就成為亟需探討和解決的問(wèn)題。

一、新聞媒體主管主辦制度的發(fā)展歷程

新聞媒體主管主辦制度源于建國(guó)初期確立的國(guó)家計(jì)劃體制，具有“計(jì)劃調(diào)控、管辦一體、行業(yè)循環(huán)”的基本特征，總體上依賴于計(jì)劃體制所提供的制度合法性和資源行政調(diào)配方式，其發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

1.初步探索階段（1949年—1978年）。建黨之初，黨管理新聞媒體主要依靠組織管理和政策管理，新中國(guó)成立后，在汲取以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，嘗試通過(guò)立法對(duì)其實(shí)施法制管理。1949年10月，政務(wù)院決定成立政務(wù)院文化教育委員會(huì)，省、市同時(shí)設(shè)立文教廳(局)，建立了行政組織系統(tǒng)，直接管理和指揮全國(guó)的文化藝術(shù)團(tuán)體、新華通訊社、中央廣播事業(yè)局、國(guó)際新聞局、新聞攝影局等文化類機(jī)構(gòu)。到了1950年，國(guó)家對(duì)新聞媒體進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作的探索取得了一些進(jìn)展，但基于特殊的歷史背景，國(guó)家仍然控制著新聞媒體的經(jīng)濟(jì)命脈，這一時(shí)期政府與新聞媒體的關(guān)系可以概括為“高度集中，政媒不分”。1956年國(guó)家通過(guò)社會(huì)主義改造開始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，新聞媒體法制建設(shè)經(jīng)歷新中國(guó)成立初期的嘗試后又開始停滯不前，此種情況一直持續(xù)到文革結(jié)束。

2.逐步發(fā)展階段（1979年—1992年）。黨的十一屆三中全會(huì)后，新聞媒體的政策環(huán)境開始放松，政府的管理模式由高度組織化向多元化管理轉(zhuǎn)變。1978年，《人民日?qǐng)?bào)》等8家報(bào)紙經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，開始試行企業(yè)化管理，由此政府對(duì)新聞媒體的管理模式由“黨管媒體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聵I(yè)單位，企業(yè)化管理”。1987年，根據(jù)中央《關(guān)于堅(jiān)決妥善地做好報(bào)紙刊物整頓工作的通知》進(jìn)行的報(bào)刊整頓中，把加強(qiáng)主辦主管部門責(zé)任的問(wèn)題提了出來(lái)。在這之后頒發(fā)的《期刊管理暫行規(guī)定》(1988年11月)和《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》(1990年12月)都把有無(wú)確定的能切實(shí)擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主辦單位和上級(jí)主管部門作為審批報(bào)刊的必要條件。

3.制度確立階段（1993年—2002年）。1993年6月，原新聞出版署發(fā)布《關(guān)于出版單位的主辦單位和主管單位職責(zé)的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，提出：創(chuàng)辦出版單位，必須有確定的主辦單位和主管單位。主辦單位是指出版單位的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門。主管單位，在中央應(yīng)是部級(jí)(含副部級(jí))以上單位；在省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)是廳(局)級(jí)以上單位；在自治州、設(shè)縣的市和省、自治區(qū)設(shè)立的行政公署，應(yīng)是局(處)級(jí)以上單位；在縣級(jí)行政區(qū)域，應(yīng)是縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。主管單位、主辦單位與出版單位之間必須是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不能是掛靠與被掛靠的關(guān)系?！稌盒幸?guī)定》還明確了主管主辦單位的職責(zé)。1997年主管主辦寫進(jìn)了《出版管理?xiàng)l例》，為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的法規(guī)所確認(rèn)。

4.完善改革階段（2003年至今）。2003年，文化體制改革逐漸拉開序幕，新聞出版行業(yè)作為文化體制改革的排頭兵，各項(xiàng)改革都走在了前列。在新形勢(shì)下，主管主辦制度作為落實(shí)“黨管媒體原則”的重要舉措必須堅(jiān)持。2003年7月，原新聞出版總署署長(zhǎng)石宗源接受《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》采訪時(shí)就提出，要進(jìn)一步完善新聞出版單位的主管、主辦制度。2011年11月，主管主辦制度寫進(jìn)了黨的十七屆六中全會(huì)文件。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有文化企業(yè)實(shí)行“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一”，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善主管主辦制度提出了新要求。

二、新聞媒體主管主辦制度存在的問(wèn)題

目前，新聞媒體體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，在媒體融合逐步深化、新興業(yè)態(tài)不斷發(fā)展、跨區(qū)域跨所有制兼并重組的發(fā)展趨勢(shì)面前，現(xiàn)行的主管主辦制度與新聞媒體發(fā)展之間存在的矛盾必須引起我們高度重視并加以解決，否則黨管媒體將難以落到實(shí)處，新聞媒體的正確導(dǎo)向?qū)㈦y以保障，新聞媒體的改革發(fā)展也無(wú)從談起。

1.現(xiàn)行的主管主辦制度與新聞媒體體制改革的要求不適應(yīng)。目前，非時(shí)政類報(bào)刊已經(jīng)完成轉(zhuǎn)企改制，成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化企業(yè)。黨的十八大提出“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”原則，推進(jìn)包括新聞媒體在內(nèi)的國(guó)有文化企業(yè)的體制改革。

原規(guī)定的主管單位條件與改革形勢(shì)不適應(yīng)。按照《暫行規(guī)定》的要求，主管單位應(yīng)是縣級(jí)以上的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。但是，按照黨的十八大確定的政企分開、政事分開的原則，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)要與所辦企事業(yè)單位分開，自然而然也就不能再擔(dān)任新聞媒體的主管單位了。

原規(guī)定的主辦單位的有關(guān)要求與改革發(fā)展形勢(shì)不適應(yīng)。按照《暫行規(guī)定》的要求，主辦單位所辦的新聞媒體的專業(yè)分工范圍，應(yīng)與主辦單位的業(yè)務(wù)范圍相一致，新聞媒體辦公場(chǎng)所應(yīng)與主辦單位在同一城市或同一行政區(qū)域。但是隨著改革的深入和新聞出版產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，新聞傳媒集團(tuán)不斷實(shí)現(xiàn)跨媒體、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制戰(zhàn)略重組，要跨媒體、跨行業(yè)必然要突破原有的專業(yè)范圍，要跨地區(qū)必然要突破原來(lái)的行政區(qū)域。

出資人制度與主管主辦制度矛盾突出。非時(shí)政類新聞媒體轉(zhuǎn)企改制過(guò)程中，落實(shí)政企分開、政事分開原則最主要的做法就是建立了出資人制度。目前，對(duì)于中央級(jí)非時(shí)政類報(bào)刊，轉(zhuǎn)企改制后其資產(chǎn)由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。對(duì)于地方非時(shí)政類報(bào)刊，轉(zhuǎn)企改制后單位的出資人安排主要有以下幾種方案：一是由當(dāng)?shù)卣畵?dān)當(dāng)出資人，授權(quán)給傳媒集團(tuán)相關(guān)機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)；二是由當(dāng)?shù)貒?guó)資委履行出資人職責(zé)；三是由宣傳部門履行出資人職責(zé)。

一邊要求政企分開、政事分開、管辦分開，建立出資人制度，以實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)企業(yè)的自主權(quán)；一邊又要求“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”相結(jié)合，這個(gè)矛盾已經(jīng)嚴(yán)重影響和阻礙了新聞媒體改革的步伐，導(dǎo)致一部分非時(shí)政類報(bào)刊的轉(zhuǎn)企改制懸在半空，事業(yè)身份已經(jīng)被注銷，但企業(yè)身份得不到認(rèn)可，以致拿不到企業(yè)牌照，也導(dǎo)致一些非時(shí)政類報(bào)刊轉(zhuǎn)企改制后的發(fā)展遭遇多重掣肘，難以真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

2.現(xiàn)行的主管主辦制度所依據(jù)的法規(guī)已陳舊，需要修訂。黨的十八屆四中全會(huì)提出了要全面推進(jìn)依法治國(guó)，我們對(duì)新聞媒體實(shí)施主管主辦制度當(dāng)然也必須遵從這一原則。從前面對(duì)主管主辦制度發(fā)展歷程的梳理可以看到，對(duì)新聞媒體實(shí)施主管主辦制度的依據(jù)是《暫行規(guī)定》及《出版管理?xiàng)l例》。但這兩項(xiàng)制度都只是明確了要實(shí)施主管主辦制度，但對(duì)“管什么”“不管會(huì)怎么樣”沒(méi)有明確規(guī)定。正是由于這方面條款的缺失，部分主管主辦單位對(duì)其所屬新聞媒體“平時(shí)不管，出了事才管”，其所屬新聞媒體平時(shí)處于“無(wú)人管，無(wú)檢查，無(wú)監(jiān)督”的狀態(tài)。

此外，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”。而《暫行規(guī)定》是1993年出臺(tái)的，已經(jīng)21年了，早已不適應(yīng)新聞媒體改革發(fā)展的現(xiàn)狀，但至今沒(méi)有修訂過(guò)。

3.現(xiàn)行的主管主辦制度與新聞媒體跨行業(yè)跨區(qū)域兼并重組等產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)。在文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展大繁榮的時(shí)代背景下，要想做大做強(qiáng)我國(guó)的傳媒產(chǎn)業(yè)，就必須推動(dòng)新聞媒體實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)跨區(qū)域兼并重組。2014年8月，中央發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，指出“要推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體在內(nèi)容、渠道、平臺(tái)、經(jīng)營(yíng)、管理等方面的深度融合，著力打造一批形態(tài)多樣、手段先進(jìn)、具有競(jìng)爭(zhēng)力的新型主流媒體，建成幾家擁有強(qiáng)大實(shí)力和傳播力、公信力、影響力的新型媒體集團(tuán)，形成立體多樣、融合發(fā)展的現(xiàn)代傳播體系”，“要一手抓融合，一手抓管理，確保融合發(fā)展沿著正確方向推進(jìn)”。但是現(xiàn)行的主管主辦制度，使得新聞媒體背靠主管主辦單位這棵大樹，利用行政資源進(jìn)行壟斷，形成條塊分割的局面，跨行業(yè)跨區(qū)域的兼并重組困難重重，這種現(xiàn)象的存在非常不利于新聞媒體的有效整合。

4.現(xiàn)行的主管主辦制度與新媒體發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)?，F(xiàn)行的主管主辦制度是在新媒體出現(xiàn)之前形成的，管理對(duì)象是報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體。進(jìn)入21世紀(jì)后，新媒體層出不窮，發(fā)展日新月異。新媒體從介質(zhì)形態(tài)、傳播方式、盈利模式、從業(yè)人員隊(duì)伍等方面都與傳統(tǒng)媒體有著天壤之別，20世紀(jì)90年代形成并確立的主管主辦制度的框架和內(nèi)涵顯然不適應(yīng)媒體技術(shù)進(jìn)步之后的新媒體的發(fā)展趨勢(shì)。目前，政府及傳統(tǒng)媒體創(chuàng)辦的新媒體主要由創(chuàng)辦者履行主管職能，但這部分媒體在新媒體中屬于少數(shù)。大多數(shù)新媒體是體制外的，完全市場(chǎng)化運(yùn)作，在財(cái)政上并不對(duì)政府有很強(qiáng)的依附性，其沒(méi)有主管主辦單位，自然難以對(duì)其實(shí)施主管主辦制度?，F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等新媒體主要通過(guò)屬地管理的方式進(jìn)行監(jiān)管。

三、新形勢(shì)下完善新聞媒體主管主辦制度的建議

現(xiàn)階段，既要發(fā)揮主管主辦單位在宏觀管理方面的積極作用，又要破除主管主辦單位在市場(chǎng)化發(fā)展上的阻力，就需要進(jìn)一步完善主管主辦制度。

1.變更主管主辦單位的主體。要提高新聞媒體的集中度，就必須用各種條件嚴(yán)格限制主管主辦單位的資質(zhì)，大幅減少主管主辦單位，否則新聞媒體資源分散現(xiàn)狀就不可能得到根本改善。主管主辦單位須切實(shí)擔(dān)負(fù)起管導(dǎo)向、管干部、管資產(chǎn)的職責(zé)，這就要求主管主辦單位要成為所屬新聞媒體的出資人，且具備出資人管理能力。建議由事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的大型文化企業(yè)擔(dān)任新聞媒體的主管主辦單位，它們既有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力，又有較高的政治、政策水平，可以有效解決出資人與主管主辦分離的問(wèn)題。

2.調(diào)整完善主管主辦層級(jí)。為斷絕主管主辦單位管理邊界不清晰而互相推諉的可能性，建議將部分新聞媒體作為調(diào)整主管主辦單位的試點(diǎn)：一是合并層級(jí)，由主管單位直接主辦新聞媒體，或由主辦單位同時(shí)行使主管職能；二是上移層級(jí)，中央級(jí)及省級(jí)新聞媒體的主管主辦單位可以不變，省級(jí)以下新聞媒體的主管主辦單位上移，這樣省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)新聞媒體的融合重組將成為可能；三是允許部分新聞媒體自主或協(xié)商選擇主管主辦單位，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使主管主辦單位完善管理職能、提高管理效率。

3.明確主管主辦的具體內(nèi)容。對(duì)新聞媒體的管理必須順應(yīng)體制改革的要求，順應(yīng)新聞行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，因此要正視已經(jīng)確立的出資人制度，尊重改革成果，尊重市場(chǎng)規(guī)律，尊重新聞媒體在經(jīng)營(yíng)上的自主權(quán)，建議明確主管主辦的具體內(nèi)容是對(duì)新聞媒體的導(dǎo)向和內(nèi)容的管理，尤其是導(dǎo)向上的管理。

4.確定主管主辦的實(shí)施方式。新形勢(shì)下，對(duì)于已經(jīng)完成轉(zhuǎn)企改制的非時(shí)政類報(bào)刊，建議通過(guò)特殊管理股的方式實(shí)施主管主辦制度。在現(xiàn)代企業(yè)制度框架內(nèi)，主管主辦單位以特殊管理股方式來(lái)行使“一票否決權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)新聞媒體的導(dǎo)向管理和內(nèi)容管理。

5.對(duì)新聞媒體實(shí)行分類管理。對(duì)于時(shí)政類的新聞媒體，要管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相結(jié)合，強(qiáng)化主管主辦制度。

對(duì)于轉(zhuǎn)企改制的非時(shí)政類新聞媒體，探索建立主管主辦管理體制與出資人管理體制有機(jī)銜接的工作機(jī)制，尊重出資人的權(quán)利和新聞媒體的自主權(quán)，以特殊管理股的方式來(lái)實(shí)施主管主辦制度，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)新聞媒體的導(dǎo)向管理和內(nèi)容管理。

對(duì)于新媒體，尊重其發(fā)展背景和發(fā)展趨勢(shì)，順應(yīng)媒體技術(shù)的發(fā)展方向，允許新媒體完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展，對(duì)其不實(shí)施主管主辦制度，而主要通過(guò)屬地管理的方式進(jìn)行監(jiān)管。

6.修訂相關(guān)的法律法規(guī)。部分與新聞媒體主管主辦制度相關(guān)的法律法規(guī)已經(jīng)過(guò)時(shí)，不適應(yīng)新聞媒體改革發(fā)展的現(xiàn)狀，不適應(yīng)新聞行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。建議盡快修訂《關(guān)于出版單位的主辦單位和主管單位職責(zé)的暫行規(guī)定》《出版管理?xiàng)l例》《報(bào)紙出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)的相關(guān)條款，以及有關(guān)新媒體管理的相關(guān)法律法規(guī)。

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