風險社會中的食品安全再認識

孫娟娟

2013年另歐洲食品卷入丑聞的“馬肉風波”被最終定性為食品欺詐而非食品安全問題，因為相關(guān)摻雜食品的檢測中并沒有發(fā)現(xiàn)會導致健康問題的保泰松(bute，一種動物用的消炎藥)。而當中國消費者對食品安全的恐慌集中在濫用化學物質(zhì)的問題上時，陳君石院士業(yè)已指出“微生物引起的食源性疾病才是我國食品安全的頭號殺手”。為此，食品安全規(guī)制應該盡早重視這一由微生物污染引發(fā)的食品安全問題。面對這些對食品問題和食品安全問題的不同判斷，值得反思的是：食品安全的科學判斷已經(jīng)成為規(guī)制食品安全的基本標準，即食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。然而，食品基本法對于這一概念的認同是否足以解決與食品安全相關(guān)的問題？以轉(zhuǎn)基因食品為例，即便有科學證據(jù)可以證實某一轉(zhuǎn)基因食品的安全性，但無論是科學界還是公眾團體依舊存有質(zhì)疑，甚至相左的判斷。

帶著上述問題，本文通過梳理食品安全的漸進式認識、風險社會對于安全定義的重塑來闡述應將“食品安全”視為可接受的風險水平這樣一個定義，而這不僅僅只是一個科學判斷，更是一個價值判斷。至于如何進行這一判斷，則不僅需要借助以風險評估為主要內(nèi)容的科學原則，也需要適用應對科學不確定性的風險預防原則(precautionary principle)。

一、食品安全的漸進性認識

從茹毛飲血到開袋即食，我們對食品的認知與先人迥然不同。然而，毫無疑問的一點是：通過農(nóng)業(yè)活動所獲取的植物和動物產(chǎn)品依舊是食品的主要來源。作為食用農(nóng)產(chǎn)品，其成分比較單一，往往只有一種農(nóng)業(yè)投入品。然而，我們目前食用更多的則是食品產(chǎn)品，即通過食品技術(shù)的深加工，實體發(fā)生轉(zhuǎn)變，進而無法通過某一主要農(nóng)業(yè)投入品界定其成分構(gòu)成。[注]參見Bunte, F., “The food economy of today and tomorrow”, in, Bunte, F. and Dagevos, H. (ed.), The Food Economy: Global Issues And Challenges, Wageningen Academic Publishers, 2009, p.49。相較而言，國際食品貿(mào)易中加工食品的貿(mào)易額增長速度遠遠高于農(nóng)產(chǎn)品。這是因為消費者對于食品的要求日益集中于以下三個方面：便捷、多樣和高品質(zhì)。相應地，高附加值的產(chǎn)品也比食品原料更受關(guān)注，包括新鮮果蔬等農(nóng)產(chǎn)品以及高附加值的食品產(chǎn)品。[注]參見上注, pp.48-49。與此同時，因為生活節(jié)奏的加快，外出就餐也成為工作之余的便利選擇。

因為加工程度的不同，食品呈現(xiàn)的方式也各有差異。例如，橙子是一種農(nóng)產(chǎn)品，而橙汁則是加工后的食品產(chǎn)品。即便如此，它們都是由物質(zhì)所構(gòu)成且用于人類消費。因此，國際層面通用的食品定義為：指任何加工、半加工或未經(jīng)加工供人類食用的物質(zhì)，包括飲料、口香糖及生產(chǎn)、制作或處理“食品”時所用的任何物質(zhì)，但不包括化妝品或煙草或只作藥物使用的物質(zhì)。[注]參見國際食品法典委員會《程序手冊》，第19版本，第19頁。相應地，無論是食用農(nóng)產(chǎn)品還是食品產(chǎn)品抑或餐館佳肴都符合上述這一食品定義。有鑒于此，本文采用了符合上述概念的“食品”這一術(shù)語，使其內(nèi)容覆蓋從農(nóng)場到餐桌這一食品供應鏈的全過程，其目的在于強調(diào)該食品供應鏈中的所有食品從業(yè)人員都應共擔保障食品安全的責任。而論及食品的問題，可以從數(shù)量和質(zhì)量兩個角度加以概括。

就數(shù)量而言，一如中國所說的“民以食為天，國以民為本”，食品供應的目的不僅維持著個人的生存，同時也決定了國家的命運。 在這個方面，糧食安全(food security)的保障就強調(diào)，只有當所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全。[注]參見Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action, World Food Summit, November 13-17, 1996。為了實現(xiàn)這一目標，各國的法律義務包括尊重、保護和履行(便利和提供)，以便確保逐漸且充分地實現(xiàn)充足食品權(quán)。也就是說確保其管轄下的所有人均可取得足夠的具有充分營養(yǎng)和安全的最低限度的基本糧食，確保他們免于饑餓。[注]參見The Right to Adequate Food, The UN Economic and Social approved General Comment 12, May 12, 1999, point 14 and 15。尊重現(xiàn)有的取得充足食品的機會的義務要求各締約國避免采取任何會妨礙這種機會的措施。保護的義務要求締約國采取措施，確保企業(yè)或個人不得剝奪個人取得充足糧食的機會。履行(便利)的義務意味著，締約國必須積極切實地展開活動，強加人們?nèi)〉煤屠觅Y源和謀生手段的機會，確保他們的生活，包括糧食安全。最后，如果某人或某個群體由于其無法控制的原因而無法以他們現(xiàn)有的辦法享受取得足夠食品的權(quán)利，締約國則有義務直接履行(提供)該權(quán)利。這項義務也適用于自然災害或其他災害的受害者。

就質(zhì)量而言，食品質(zhì)量也是一個備受關(guān)注的話題，且可以從多個方面加以強調(diào)，例如衛(wèi)生、營養(yǎng)、享用和使用等。[注]參見FAO, Legislation Governing Food Control And Quality Certification, Rome, 1995, p.4。事實上，就食品質(zhì)量而言，一直沒有統(tǒng)一的觀點。但在各種定義中，相同的一點是食品質(zhì)量涉及多個方面的內(nèi)容。參見Hooker, N. and Caswell, J., “Trends in food quality regulation: implications for processed food trade and foreign direct investment”, in, Journal of Agribusiness, 12(5), 1996, p. 412。雖然對食品質(zhì)量缺乏統(tǒng)一的定義，但就質(zhì)量而言，有兩個互為補充且各不相同的概念值得一提。首先，有關(guān)質(zhì)量應有一個“閾值”的概念，用以判斷食品是否可以用于人類消費，即合格與否。其次，質(zhì)量差異這一概念是指以不同的質(zhì)量特征，諸如感官、口味、材質(zhì)、原料或產(chǎn)地等區(qū)別各類食品。此外，除了這一橫向的差異化，質(zhì)量還可以等級化，一如中國針對農(nóng)產(chǎn)品進行的無公害、綠色和有機的標準劃分。 當不同的質(zhì)量特征或等級可以單獨或者混合使用以便通過質(zhì)量的差異化滿足消費者不同的需求或偏好時，質(zhì)量閾值的確定主要是從衛(wèi)生的角度加以規(guī)范，確保食品的安全可靠。有鑒于此，食品衛(wèi)生/食品安全[注]就這兩個概念而言，值得一提的是最初對于食品安全的認識就等同于食品衛(wèi)生，因而，兩者都被定義為在食品的生產(chǎn)、加工、儲存、流通和制備中用于確保食品安全、可靠、衛(wèi)生和適于人類消費者的所有條件和措施。參見FAO/WHO, The Role of Food Safety in Health and Development, Expert Committee on Food Safety, 1984, p.7。然而，隨著食品安全立法的發(fā)展，食品衛(wèi)生和食品安全成為兩個不同的概念。在這方面，我國以《食品安全法》替代原本《食品衛(wèi)生法》被認為是一個進步，因為前者的概念比后者更為全面，不僅包括微生物危害，同時也涉及化學性乃至營養(yǎng)性危害。一直被作為食品進入市場的基本要求，在此基礎(chǔ)上，可以通過其他增值的方式實現(xiàn)食品的質(zhì)量差異化。

隨著生活質(zhì)量的提升，許多質(zhì)量特征都被用以生產(chǎn)高附加值的食品產(chǎn)品，例如營養(yǎng)強化食品或有機食品。盡管如此，食品安全問題的多發(fā)使得食品安全成為消費者高度關(guān)注也日益敏感的問題。事實上，即便從數(shù)量的角度而言，食品安全也是不容無視的問題。因為在存在饑餓和營養(yǎng)不良問題的時候，食品的供給和消費往往更容易受到微生物或化學物質(zhì)的污染。[注]參見FAO/WHO, The Role of Food Safety in Health And Development, Expert Committee on Food Safety, 1984, p.12。例如，為了增加糧食產(chǎn)出，農(nóng)藥被大量用于糧食生產(chǎn)，而超量的化學物質(zhì)殘留可能會導致健康風險。 因此，無論是從數(shù)量還是質(zhì)量的角度而言，安全要求都是最基本的，因為食源性危害會對人類的健康產(chǎn)生危害，甚至對生命構(gòu)成威脅。有鑒于此，食品安全已經(jīng)從質(zhì)量的某一特征獨立出來，成為食品規(guī)制領(lǐng)域內(nèi)一個獨立的規(guī)制對象。[注]參見Sun, J., “The evoling appreciation of food safety”, in, European Food and Feed Law Review, 7(2), 2012, p.p.84-85。一如歐盟的經(jīng)驗，在一系列的食品丑聞后，食品安全本身就構(gòu)成了一個應優(yōu)先考慮的政策。[注]參見Broberg, M., Transforming the european community’s regulation of food safety, Swedish Instittue for European Policy Studies, 2008, available on the Internet at: http://www.sieps.se/sites/default/files/64-20085.pdf, p. 8。

作為食品問題中的一個基礎(chǔ)內(nèi)容，食品安全的認識與食品安全問題的變化息息相關(guān)，而不斷變化的食品安全問題也推動了相關(guān)立法內(nèi)容的發(fā)展。以美國為例，食品安全認識上的一個漸進性變遷主要有以下三個階段。

第一，鑒于化學物質(zhì)的濫用，1906年的《純凈食品法》規(guī)定了聯(lián)邦政府對食品安全規(guī)制的權(quán)力，其中重點監(jiān)管的對象就是食品的摻假摻雜，如規(guī)定禁止使用有害于健康的有毒、有害成分。而在化學工業(yè)蓬勃發(fā)展的五六十年代，為了規(guī)范化學物質(zhì)在食品中的使用，聯(lián)邦政府進一步制定了針對食品添加劑的修正案，規(guī)定了“安全即可使用”的規(guī)制原則，即就新食品添加劑的安全性而言，由生產(chǎn)者承擔舉證責任，一旦被證實，其就可以被用于食品生產(chǎn)。

第二，食品的衛(wèi)生條件也會導致食品安全問題，因此，1938年的《食品、藥品和化妝品法案》進一步規(guī)定了禁止在不衛(wèi)生的條件下制備、包裝和持有食品。此外，20世紀80年代后由于沙門氏菌和大腸桿菌導致的食品安全問題增多，人們意識到了食品安全與微生物危害的密切關(guān)聯(lián)性。為此，美國食品藥品監(jiān)督管理局于1973年要求低酸罐頭食品企業(yè)中落實60年代發(fā)展而來的危害分析和關(guān)鍵控制點(HACCP)體系，以便預防微生物污染，而如今HACCP體系已經(jīng)成為預防食源性危害、保障食品安全的基本管理體系。

第三，為了促進健康，越來越多的營養(yǎng)食品進入市場。盡管“營養(yǎng)不足”一直是糧食安全致力于解決的問題，但是需要指出的是無論是營養(yǎng)不足還是營養(yǎng)過剩都能導致食品安全問題，尤其是慢性的食源性疾病。因此，從食品安全的角度開始了對營養(yǎng)信息的監(jiān)管。在這個方面，隨著1990年實施的《營養(yǎng)標識和教育法案》，營養(yǎng)標識對于所有用于消費者消費的包裝食品而言，都是強制性要求。這一要求被編入《食品、藥品和化妝品法》，要求必須提供一定的營養(yǎng)信息，例如，食品的分量或者其他常用的劑量單位，熱量的總重量等。如果沒有符合這些法定規(guī)定，食品將被認定為錯誤標識食品。

綜上，可以說是危害健康的因素發(fā)生了變化，如化學危害、微生物危害、營養(yǎng)危害等，才進而轉(zhuǎn)變了對食品安全的認識。當科學技術(shù)的進步有助于提高處理化學、微生物和營養(yǎng)危害的水平時，對于食品安全的一個科學定義可以總結(jié)為：食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。相應地，危害是指食品中存在的可能對健康產(chǎn)生不良影響的某種微生物、化學或物理性物質(zhì)或條件。而風險則是指食品中某種(某些)產(chǎn)生不良健康影響的可能性及嚴重程度。[注]參見國際食品法典委員會《程序手冊》，第19版，第78頁。有鑒于此，安全被認為是一個量化的因素，在毒理數(shù)據(jù)的最低擔憂水平和根據(jù)規(guī)制允許人類暴露水平之間確定安全的邊界。[注]參見Walker, V., “A default-logic of fact-finding for United States regulation of food safety”, in, Everson, M. and Vos, E. (ed.), Uncertain Risks Regulated, Routledge-Cavendish, 2009, p. 143。而在這方面，科學技術(shù)的發(fā)展不僅為確定危害和風險提供了識別手段，同時也為預防、管理這些危害提供了方案。然而，值得指出的是，盡管人類從科學技術(shù)的發(fā)展中受益匪淺，但是作為代價，公眾的健康安全也同樣受到了技術(shù)風險的威脅。而這些存在于科學技術(shù)的發(fā)展過程中的技術(shù)風險就是指物理、化學和生物等危害發(fā)生的可能性。正因為如此，以“科學技術(shù)進步”為顯著特征的風險社會需要對“安全”的定義進行重新審視。

二、安全：可接受的風險水平

生活中充滿了風險，而風險也并不是現(xiàn)代社會所僅有的。盡管如此，以科學技術(shù)顯著發(fā)展為特點的現(xiàn)代化重新定義了風險的內(nèi)涵，使得我們進入了一個風險社會，[注]參見Beck, U., Risk Society, Towards A New Modernity, translated in English by Ritter, M., SAGE Publication, 1992。下文有關(guān)技術(shù)風險特點的分析參照了本書作者對風險的一些觀點。而上述所謂的技術(shù)風險具有以下特征：

1.威脅性。從樂于接受風險到極力規(guī)避風險，早期的風險挑戰(zhàn)意味著勇氣可嘉，因此人們樂于通過接受這些風險發(fā)現(xiàn)或者促進社會發(fā)展；相反，技術(shù)風險具有毀滅性，即便它還沒有發(fā)生，但是其威脅性是不能忽視的，因此需要以前瞻性的方式加以管理。作為一種威脅，廣泛傳播的技術(shù)風險會將公眾健康置于危險之地，[注]參見Fourcher, K., Principe de précaution et risqué sanitaire, Thèse de doctorat en Droit Public, Université de Nantes, sous la Direction du Professeur Helin, J. and Romi, R., 2000, p. 13。因此，人們會竭盡全力規(guī)避這一風險。

2.無處不在。從個人風險到全球危險，技術(shù)風險的廣泛傳播性使其不再局限于其始發(fā)地。例如，隨著食品供應鏈從地方延伸至全國乃至全球，某一食品廠內(nèi)的食品安全問題可能會危及全球的人類健康。此外，除了空間上的廣泛傳播性，不僅是當代人的健康，同時，下一代的健康也可能遭受影響，因為一些毒素具有長期的潛伏期。

3.“民主性”。從窮人到富人，所謂的“民主”是指在技術(shù)風險面前人人都是平等的。誠然，通過更為優(yōu)越的居住環(huán)境或是更健康的食品，有錢人在規(guī)避技術(shù)風險方面具有更多的可能性和能力，但是隨著風險的擴散，當所有的一切都具有危害性后，這些有錢人也無法逃避威脅。

4.傳播。所謂的“飛來飛去效應”是指在一些需要承擔風險的活動中，一些人可以無視其活動對他人造成的危害而獲益，但是或早或晚他都會成為受害者。例如，當某一化學物質(zhì)用于提高生產(chǎn)率后，其對環(huán)境造成的污染最終也會降低生產(chǎn)率。

有鑒于此，在對這些新出現(xiàn)的技術(shù)風險進行管理時，需要考慮以下這些挑戰(zhàn)。

第一，對于安全的認識需要考慮風險社會這一大環(huán)境。當風險是指不利結(jié)果發(fā)生的可能性時，安全則意味著在一定條件下一些物質(zhì)不會引起不利效果的肯定狀態(tài)。因此，安全與風險是互為對應的一組概念。[注]參見Luhmann, N., Risk A Sociological theory, translated in English by Rhodes, B., Aldine Translation, Fourth edition, 2008, p. 19。事實上，并不存在零風險的行為，換句話說，絕對安全無法實現(xiàn)。以食品為例，人類食用的一些食品本身就帶有毒素，如蘑菇、花生醬，這意味著要找到一種既能滿足人類飲食需要又沒有任何風險的食品是非常困難的。[注]參見Ruckelshaus, W., “Risk in a free society”, Risk Analysis, 4(3), 1984, pp. 161-162。因此，安全食品通常是指足夠安全的食品。[注]參見FAO/WHO, The Application of Risk Communication to Food Standards and Safety Matters, Report of a Joint FAO/WHO expert consultation, Rome, February 2-6, 1998, p.10。此外，可以對風險進行管理但不能完全消除風險，[注]參見Randal, E., Food risk and politics, Manchester University Press, 2009, p.2。因此，面對風險不確定性，安全確認的目標并不是風險本身是否存在，而是其所帶來的不利結(jié)果。[注]Steele, J., Risks and legal theory,Hart Publishing, p.166。從風險角度來說，衡量安全的意義在于確定風險(不利結(jié)果)的可接受性，或者說，足夠的安全。

第二，要確定風險的可接受水平，最為困難的一點是如何處理風險不確定性。確實，當某一決定涉及未來時，由于當下無法觀測到未來，因而不確定性總是難以避免的。而對于技術(shù)風險，上面所述的那些特征又加劇了對其不確定性預測的難度，包括他們發(fā)生的可能性、規(guī)模和嚴重程度。因此，對于風險技術(shù)的特點而言，其中最為突出的一個就是其結(jié)果的不確定性。[注]參見上頁注③，第22頁。

第三，盡管個體愿意傾盡所有以便對這些風險不確定性進行預測，從而避免這些對生命和健康構(gòu)成威脅的風險，但是對于這些風險的管理已經(jīng)超出了他們的能力范圍。就食品來說，現(xiàn)在的食品生產(chǎn)特點是集中化和規(guī)?；?，而且隨著全國甚至全球范圍內(nèi)的食品流通，健康風險傳播的范圍也將難以預計。因此，這類風險已被視為公眾風險，遠遠超出個人對于風險承受的理解力和控制。[注]參見Huber, P., “Safety and the second best: the hazards of public risk management in the courts”, The Columbia Law Review, 85(2), 1985, p. 277。毫無疑問，對于在風險事件中遭受損失的受害者來說，傳統(tǒng)通過侵權(quán)訴訟懲罰犯錯者補償受害者的矯正公義方式[注]參見傅蔚岡：《對公共風險的政府規(guī)制》, 載《環(huán)球法律評論》,2012年第2期，第146頁。也可以保護這些受害者的利益，但是，考慮到技術(shù)風險的復雜性，受害者會在采取法律訴訟方面缺乏足夠的信息或者動機，而且，鑒于食品安全規(guī)制中的教訓，事后規(guī)制的方式也無法有效保障公眾健康。因此，對于食品安全問題進行前瞻式的規(guī)制已經(jīng)達成共識，而這也能更為有效的挽回公眾的信心。對此，當規(guī)制干預對于公共風險來說是不可或缺時，有必要通過前瞻式的方式?jīng)Q定可接受的風險水平。

就針對公共風險的決策來說，決策者可能是立法者、規(guī)制者或法官。盡管這些決策，例如針對風險預防的立法或者應對緊急事故的行政決定，都是為了解決風險這一問題。事實上，風險已經(jīng)重構(gòu)了決策模式，其目的是為了重新分配公平和責任。[注]參見33頁注⑤，第8頁?？紤]到風險的性質(zhì)，它對于決策的挑戰(zhàn)主要有：在無法知曉未來走勢的情況下，如何衡量這一可接受的水平，尤其是如何應對不確定性？對于這個問題，標準是關(guān)鍵也是最難的問題所在。作為對于未來的一種投射，法律最初是通過適用規(guī)范解決存在的沖突，從而針對“孰是孰非”提供判斷依據(jù)。然而，基于科學和技術(shù)的進步，就如何確定風險的可接受水平需要在受益和風險之間進行協(xié)調(diào)，對此，科學證據(jù)已經(jīng)被視為客觀的評判標準。

總體來說，科學是指可以邏輯合理解釋某一話題的所有可信知識。狹義來說，最早被人認為科學的是思考地球和人類性質(zhì)的哲學，但是到了17世紀，僅僅是自然哲學被視為科學。自此，科學領(lǐng)域被劃分為兩個類型，包括研究自然現(xiàn)象的自然科學和研究人類行為和社會的社會科學。[注]參見Manoj, G., “History of science”, Journal of Science, 2(1), pp. 26et sqq。作為社會科學的一個分支，法律也是一種科學，被稱為法理學，其進一步被分為多個具體學科，例如民法或者刑法。[注]參見Timasheff, N., “What is ‘sociology of law’”, American Journal of Sociology, 43(2), 1937, p. 225。此外，法律決定在解決法律問題的時候也借鑒自然科學和社會科學的知識。因此，法律和科學之間的互動可以概括如下：通過借用科學規(guī)則制定法律規(guī)則，科學被內(nèi)化到法律中；而通過賦予科學家和其他專家在法律決策中的權(quán)力，法律問題的解決也被外化到科學中。[注]參見Feldman, R., The Role of Science in Law, Oxford University Press, 2009. Also see the online publication,“The role of science in law”, available on the Internet at:http://www.law.depaul.edu/centers_institutes/ciplit/ipsc/paper/robin_feldmanpaper.pdf, p. 27。

鑒于不確定性是風險的主導特征，諸如立法、執(zhí)法和司法等法律決策已經(jīng)開始運用科學，將可靠的科學事實作為決策的依據(jù)，從而避免因為不確定性的存在而無法做出決策的問題。僅此，貝克指出在決策過程中無論是自然科學還是社會科學都起著重要的作用：缺乏社會理性的自然理性是空洞的，而缺乏自然理性的社會理想則是盲目的。[注]參見32頁注③，第30頁。就自然科學而言，以風險評估為形式的科學研究已經(jīng)被用于確定危害的可能性和特性，例如量化風險，進而為決策提供客觀的證據(jù)。在這方面，量化風險分析最早被用于環(huán)境政策中，以便制定規(guī)范的標準，解釋解決某一風險的特定方式和規(guī)制框架之間的關(guān)聯(lián)性。[注]參見33頁注⑤，第163-164頁。類似地，食品安全規(guī)制中也已經(jīng)采用風險分析，對此，科學專家已經(jīng)發(fā)揮了決定性的作用。

三、食品安全：科學判斷和價值判斷

對確保食品安全而言，科學對于食品安全規(guī)制的貢獻是值得肯定的，例如，提供制定標準的科學依據(jù)，通過在生產(chǎn)中控制關(guān)鍵點預防微生物的污染或者通過最終產(chǎn)品的測試確保其符合預設(shè)的標準要求。當食品安全規(guī)制成為風險規(guī)制的一個子領(lǐng)域，危害和風險的確認以及相應的管理方式必須有科學的依據(jù)。對于這一點，通過引入風險評估，已然確立了科學在決策中的咨詢地位。此外，隨著法律把科學評估作為應對食品安全問題的基本方法，確保決策的科學基礎(chǔ)已經(jīng)有了強制性。例如，《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》就規(guī)定各成員應確保任何動植物衛(wèi)生檢疫措施的實施不超過為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的程度，并以科學原理為依據(jù)(第2.2條)以及各成員應確保其動植物衛(wèi)生檢疫措施是依據(jù)適應環(huán)境的對于人類、動物或植物的生命或健康的風險評估，并考慮到由有關(guān)國際組織制定的風險評估技術(shù)(第5.1條)。

根據(jù)這一規(guī)定，世界貿(mào)易組織的成員國都應確保其動植物衛(wèi)生檢疫措施的科學依據(jù)?？紤]到科學是一種中性的價值觀，對于科學原則的確認其意義在于確保決策中的價值中立。然而，當食品安全意味著可接受的風險水平時，僅僅自然科學的專業(yè)知識是不夠的，除此之外，還需要社會科學的專業(yè)知識。作為一個簡單的例子，基于瘋牛病、三聚氰胺等食品安全危機的教訓，各國紛紛強化其食品安全規(guī)制體制，這一事實表明：對于風險，一個顯著的案例可以影響到公眾對于風險的認知。以瘋牛病危機為例，它極大地影響了歐盟公眾對于風險的認知，以至于公眾對于食品安全的公共管理產(chǎn)生了極大的不信任。因此，歐盟食品安全規(guī)制在瘋牛病危機后的一個主要目標就是恢復公眾的信任，為此，歐盟的食品安全立法對食品安全的規(guī)制采取了謹慎的做法。[注]參見Bemauer, T. and Caduff, L., “European food safety: multilevel governance, re-nationalization, or centralization?”, Center for Comparative and International Studies (ETH Zurich and University of Zurich), Working paper No. 3, 2004, pp. 7-8。盡管數(shù)據(jù)統(tǒng)計未必會反映出上述問題，但是公眾參與決策的必要性在于通過了解他們的觀點，制定一個可以被廣為接受的決策。[注]參見33頁注④，第129頁。因此，公眾參與對于獲取他們對于風險的認知、觀點是必須的，但對于這些觀點的評估和解釋仍需要借助科學知識，一如風險認知研究的作用。

盡管社會科學理性的重要性不亞于自然科學理性，但是社會科學對于達成一致性是提供了更多的可能性還是挑戰(zhàn)依舊是值得爭議的，因為與自然科學相比，社會科學本身具有更多爭議。在這個問題上，值得一提的是價值在決策中的作用。事實上，價值中立是很難實現(xiàn)的，即便在科學評估中也是如此。例如，面對不確定性，科學評估更多的是對風險進行估計，而科學家本身的價值觀會使其得出一個既有科學依據(jù)又具有實踐性的結(jié)論。正因為如此，即便科學評估者在面對相同數(shù)據(jù)的時候也會做出不同的結(jié)論。[注]參見32頁注④，第158頁。

法律的目的在于實現(xiàn)一些社會目標，而這些目標都是根據(jù)價值判斷確定的，換言之，就是對價值的評估。作為手段，法律規(guī)范是為了實現(xiàn)所確立的目標。[注]參見Bodenheimer, E., Jurispudence, Harvard University Press, Third edition, 1970, p.339。作為主觀價值評估，價值的主觀性與特定的歷史時期或者特定的社會情況相關(guān)，而這些背景都會影響法律決策。[注]參見Freeman, M., Lloyd’s Introduction to Jurisprudence, Sweet & Maxwell Limited, Seven edition, 2001, pp. 50-51。此外，對于決定哪一個價值應該優(yōu)先考慮，例如自由還是安全，價值沖突也將不可避免。因此，面對價值沖突，決策者并不是判斷對與錯，而是選擇一個相對偏好的價值。[注]參見32頁注④，第161頁。然而，一方面，食品安全立法的歷史演變已經(jīng)說明：即便在公眾健康面臨風險威脅的時候，也有決策者將經(jīng)濟自由這一價值凌駕于安全保障之上。另一方面，對科學原則的堅持也說明了法律僅僅只是反映了科學理性而不是社會價值這一事實。

對于食品，其承載的價值是多元的，包括安全、營養(yǎng)、公平、傳統(tǒng)等。在這些價值中，安全總的來說是第一位的。[注]參見Lusk, J. and Briggeman, B., “Food value”, American Journal of Agricultural Economics, 91(1), 2009, p. 191。盡管每個國家都會有自己的社會情況以及不同的食品偏好，但是面對風險社會的挑戰(zhàn)，對于安全的優(yōu)先考慮可以說是共同的價值所在。因此，食品法典委員會針對有關(guān)食品安全規(guī)制的原則就指出：決策不僅要考慮科學意見，還要考慮那些與消費者健康和促進公平貿(mào)易相關(guān)的其他合法因素。相應地，基本食品法優(yōu)先考慮的目標就是健康的保障，而這也是公眾利益所在。此外，隨著大眾消費的發(fā)展，消費者與生產(chǎn)者相比，是弱勢群體，因此，加大對消費者的保護也是“矯正公平”的意義所在。

就食品安全規(guī)制而言，目前決策的確定性僅僅只是根據(jù)可靠的自然科學事實，例如《落實動植物檢疫措施協(xié)議》中確定的科學原則，但其并不認可風險認知作為立法依據(jù)。[注]參見Alemanno, A., “Public perception of risk under WTO law: a normative perspective ”, in, van Calster, G. and Prévost, D.(ed.), Research handbook on environment, health, and the WTO, Edward Elgar,2012, also available on the SSRN at: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2018212, p. 2。因此，有人質(zhì)疑根據(jù)上述協(xié)議做出的決策意在借助科學證據(jù)逃避決策失敗的責任。[注]參見34頁注④， 第6頁。此外，即便可靠的科學證據(jù)和諸如成本/收益等的經(jīng)濟分析可以確保法律的有效性，法律是否被公眾接受依舊面臨著挑戰(zhàn)，因為對于風險的接受依舊有賴于社會理性，例如風險認知的作用。正因為如此，學界的反思指出,即便科學可以為法律問題帶來清晰、肯定的解決方式，尤其是自然科學的作用，貿(mào)易領(lǐng)域中依舊存在諸多爭端，作為答案，食品安全規(guī)制之所以挑戰(zhàn)重重，就是因為從風險規(guī)制的角度來說，食品安全并不只是科學判斷，同時也是一個價值判斷。

四、應對科學不確定性的風險預防原則

對于科學在包括食品安全在內(nèi)的風險規(guī)制作用，值得指出的是，在識別和定性風險的過程中，要預知一些因素必須通過科學證據(jù)予以確定，然而由于科學難有確定性、無知或科學爭議的存在，不確定性可能無法避免。因此，根據(jù)科學評估所確定的風險性質(zhì)，風險可以有以下幾種分類：(1)未知風險：由于當前科學技術(shù)的局限我們不知道該風險的存在；(2)疑似風險：由于科學不確定性的存在，我們不知道該風險是否會發(fā)生或者其嚴重性的程度；(3)已知風險：根據(jù)科學證據(jù)我們可以確定該風險及預防這一風險的方法；(4)發(fā)生風險：我們已經(jīng)遭受了損失并可以對此進行補償。[注]參見Collart Dutilleul, F., Rapport sur le principe de précaution (Report on the precautionary principle), éditions du Conseil National de l’Alimentation (Ministère de l’agriculture), 2001, p.14。

作為一個普通概念，英語prudence源于pro-videre，該術(shù)語意味著前瞻性。[注]Although both prudence and precaution are aimed to take proactive measures for future, there is an argument that makes the differences between prudence from precaution. For the former, it encourages people to take responsibility in a risk-taking decision; for the latter, it is to avoid responsibility by taking a risk-avoiding decision in order. See, Chanteur, J., “A philosopher’s view”, in, Servie, L., (ed.), Prevention and protection in the risk society, 2001, pp. 134-135. However, at this point, the prudence is taken as a general idea while prevention and precaution are regarded as specific idea under the prudence and the difference when it comes to risk regulation will be further addressed.對于不確定性，應對方式可以是事前謹慎或事后補償，又或兩者共有之。傳統(tǒng)來說，法律對于這一點的規(guī)定是著眼于事后補償，即當不確定性明確后，對受害人進行補償。然而，風險性質(zhì)的改變使得這類風險的應對應該考慮科學的不確定性并著眼于事前的預防，從而避免發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的損失。由此，應該通過前瞻性的方式處理這類風險，一如環(huán)境保護中根據(jù)預防原則采取的預防性保護措施和根據(jù)風險預防原則所采取的謹慎性保護措施。

值得一提的是，預防性的保護措施和謹慎性的保護措施并不一致，根據(jù)如下分類，它們所依據(jù)的風險性質(zhì)和落實的謹慎程度是不一樣的：

1.通過免責原則應對未知風險。

2.通過風險預防原則應對疑似風險。

3.通過預防原則應對已知風險。

4.通過賠償原則應對發(fā)生風險。

隨著對技術(shù)風險認識的加深，在第一種和第四中情況中的民事責任也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。簡單來說，在第一種情況下，根據(jù)風險發(fā)展辯護理論，民事責任可以免除，而在第四種情況下，即便不存在過錯，也要承擔民事責任，例如在產(chǎn)品責任的追究中。但是對于第二和第三中情況，風險預防原則和預防原則的差異往往被無視。事實上，科學、預防和謹慎三者在結(jié)構(gòu)化的風險規(guī)制決策中都起著重要的作用。

就風險規(guī)制而言，它最初是憑借科學識別和定性風險并進而通過前瞻性的方式采取保護措施。因此，諸如環(huán)境風險評估、食品風險評估等陸續(xù)發(fā)展起來，由此確立了科學原則在風險規(guī)制中的基礎(chǔ)作用。此外，即便出現(xiàn)不確定性時，也要求在實質(zhì)性危害發(fā)生前，規(guī)制行動必須等待確鑿證據(jù)的支持。[注]參見Wiener, J., “Comparing precaution in the United States and Europe”, Journal of Risk Research, 5(4), 2002, p.318。盡管科學研究和評估工作可以為風險預防提供確定性，但是科學研究本身也因為不確定性的存在而伴有風險，進而帶來危險。[注]參見33頁注①，第205頁。正因為如此，風險預防原則的引入就是為了應對這些存在的不確定性。然而，與科學原則的主導地位相比，風險預防原則被認為是對科學創(chuàng)新存在偏見的決策過程，[注]參見Miller, H., and Conko, G., “The Science of Biotechnology Meets the Politics of Global Regulation”, Issues in Science and Technology, The University of Texas at Dallas, October 9, 2000, pp. 48-49。尤其是對于生物技術(shù)的使用，[注]參見Sandin, P., “The precautionary principle and food safety”, Journal of Consumer Priotection and Food Safety, 1(1), 2006, pp.3-4。因為根據(jù)風險預防原則，只有沒有風險的行為才能被許可。[注]參見Chanteur, J., “A philosopher’s view”, in, Servie, L., (ed.), Prevention and protection in the risk society, 2001, pp. 134-135。

事實上，根據(jù)謹慎采取的保護行為并不對科學技術(shù)的進步構(gòu)成威脅，相反，它與科學在風險規(guī)制中的角色起著互補的作用。[注]參見Dreyer, M., et al., General framework for the precautionary and inclusive governance of food safety in European, final report of the project Safe Food, June 30, 2008.p.11。因為一方面當公共健康、環(huán)境等遭遇危險時，一味強調(diào)等待科學證據(jù)才采取行動的做法并不明智，而在實踐中謹慎應對科學不確定性的做法并不罕見。因此，科學原則和風險預防原則的結(jié)合是為了確保通過行動應對科學不確定性，從而避免由于不作為而遭致不可挽回的損失。另一方面，根據(jù)謹慎所采取的行動依舊要受到科學的審議，因為無論是采取謹慎行動還是事后的審議都要根據(jù)當下所得到的科學信息進行。正因為如此，以科學為基礎(chǔ)的風險分析體系就將謹慎視為該體系本身就具有的因素。[注]參見FAO/WHO, Working Principles for Risk Analysis for Food Safety for Application by Governments, 2007, p. 4。

根據(jù)預防采取的行動和根據(jù)謹慎采取的行動都是出于審慎的態(tài)度應對潛在損害。但不同的是，預防所應對的是已知風險，而謹慎所應對的是疑似風險。有鑒于此，在針對風險進行決策的時候，第一步是通過科學工作為處理風險提供確定性，包括識別風險確定預防行動。事實上，只有在確定的情況下才能對風險進行定性和定量分析，從而以前瞻性的方式加以預防。[注]盡管在一般用于保護(prevention)和謹慎(precaution)的用語中并沒有嚴格的區(qū)別，但在歐盟，保護原則和風險預防原則并不相同。參見Recuerda, M., “Dangerous interpretations of precautionary principle and the foundation values of European Union food law: risk versus risk”, Journal of Food Law and Policy, 2008, pp. 3-4。相反，當存在不確定性時，針對疑似風險應該采取謹慎性的行為，而不是不作為的等待，直到風險成真后追悔莫及。因此，風險預防原則的關(guān)鍵就是盡可能地通過行動而不是坐以待斃的方式應對不確定性。[注]參見Kourilsky, P. and Viney, G., Le principe de précaution, Report for the primary minister, October 15, 1999, p. 5。

比較而言，根據(jù)科學證據(jù)，預防行為可以是短暫的也可以是長期的。在這方面，風險管理往往是實現(xiàn)通過應急措施控制危害。例如，中國國家食品安全應急方案將風險分為四個等級，每個等級都有相應的應急方式，諸如組織風險評估、控制危害、提供醫(yī)療等。因此，當風險被識別并被分級后，就可以落實相應的應急措施了。然而，謹慎行為只是短暫的。[注]參見Collart Dutilleul, F., “Le principe de précaution dans le règlement communautaire du 28 janvier 2002”(The precautionary principle in the Community regulation of January 28 2002), Prodotti agricoli e sicurezza alimentare (dir. A. Massart), Ed. Giuffre, 2003, p.252。它的執(zhí)行一方面要進行跟蹤審議，另一方面則需要進行及時調(diào)整。[注]參見37頁注④， 第68頁。也就是說，根據(jù)后續(xù)搜集到的科學信息，要對所采取的謹慎行為進行跟蹤審議，如果風險可以識別那么就要確定相應的預防措施。相反，風險一旦被認為是不會發(fā)生的，那么先前的謹慎行為就要取消。

最后一點，具體采取哪些原則，要根據(jù)風險的可能性來確定。而所采取的保護行為也會因為風險的危害程度有所差異。一般來說，就預防性和謹慎性的措施，可以通過公共執(zhí)行的方式落實，并告知公眾。對于一個已知的風險，如果它是公共風險，那么它將是消費者無法通過自身的理解和控制進行預防的，因此可以通過禁止或許可某一行為的方式控制這一風險的發(fā)生。相反，當消費者可以很好地識別風險并由他們自身決定是接受還是拒絕這一風險的時候，那么僅僅通過提供信息就能幫助他們在知情的情況下做出符合自身偏好的選擇，對于這一點，典型的就是針對酒精和煙草的使用控制。相似地，在應對嚴重和不可逆轉(zhuǎn)的損害時，針對疑似風險的謹慎行動也可以大范圍地展開。但是，如果疑似風險并不會帶來嚴重或者不可逆轉(zhuǎn)的損害，又或者它不會對公眾而只是給部分人群帶來損害時，也可以通過告知消費者，由其自由選擇的方式來預防風險。[注]參見36頁注③， 第18頁。

盡管風險預防原則在食品安全監(jiān)管中的應用尚處爭議中，但是保護人類免于食品風險的威脅是每個人都樂見其成的事，對此，謹慎處理食品風險并不鮮見。例如美國20世紀50年代就對化學物質(zhì)的監(jiān)管采取了謹慎方式，在國際層面，謹慎被用作科學原則的例外規(guī)定，以求在貿(mào)易發(fā)展的同時保障公眾健康，而歐盟則更是激進一步，已將其確定為一項食品法的基本原則。雖然中國并沒有明確說明運用這一規(guī)制理念，但是從2011年5月1日開始將過氧化苯甲酰和過氧化鈣作為面粉增白劑的禁令也顯示了主管部門在應對科學不確定性時采取了謹慎的做法。盡管實踐中依舊是挑戰(zhàn)不斷，但是這些挑戰(zhàn)的應對也為該原則在食品安全規(guī)制方面的運用奠定了基礎(chǔ)。

結(jié)語

結(jié)合上文的分析，不難看出即便食品安全的科學定義少有爭議，但是涉及實踐的具體規(guī)制問題，如轉(zhuǎn)基因食品，各國對食品安全的判斷并不僅僅只是依據(jù)單純的科學結(jié)論，同時也會考慮到其他涉及經(jīng)濟、文化、環(huán)境等因素，而這些考慮的背后無疑又反映了各國在選擇背后的價值追求。以美國和歐盟的轉(zhuǎn)基因爭議而言，美國更在意的是與轉(zhuǎn)基因技術(shù)相關(guān)的科技實力、經(jīng)濟實力，而歐盟則更傾向于從社會、環(huán)境等方面謹慎應對轉(zhuǎn)基因技術(shù)。而在最近轉(zhuǎn)基因大豆的審批中，中國農(nóng)業(yè)部則以“公眾接受度低”為理由暫停審批某轉(zhuǎn)基因大豆。[注]參見網(wǎng)易新聞：《農(nóng)業(yè)部以民意為由暫停進口國外一款轉(zhuǎn)基因大豆》，http://news.163.com/14/1019/13/A8U3PMVU00014SEH.html (最后瀏覽時間2015年3月25日)。由此可見，盡管各國以及國際組織都致力于協(xié)調(diào)全球食品安全規(guī)制，促進國際食品市場的發(fā)展，但正是因為食品安全不僅僅只是科學判斷，同時也是價值判斷，才使得基于食品安全的貿(mào)易糾紛不斷。對此，只有真正認識食品安全的內(nèi)涵，證實風險認知、價值選擇等內(nèi)容對于食品安全判斷的影響，才能進一步促進食品安全規(guī)制的全球協(xié)調(diào)。