財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效管理主體職能淺析

●劉 敏 馮石磊 李曉姣

傳統(tǒng)的預(yù)算管理主要通過(guò)財(cái)政部門(mén)、預(yù)算主管部門(mén)、預(yù)算單位、各級(jí)人民代表大會(huì)等機(jī)構(gòu)，采用“二上二下”的流程完成預(yù)算上報(bào)與批復(fù)，且全程圍繞“預(yù)算”展開(kāi)。預(yù)算績(jī)效管理，則是一種以“績(jī)效”為核心的新型預(yù)算管理模式，將財(cái)政資金的使用效果作為預(yù)算管理的重要參考依據(jù)。這一理念的引入對(duì)預(yù)算管理相關(guān)主體的工作內(nèi)容與方式都提出了新的要求，并且直接促使各方主體的職能發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

近年來(lái)，我國(guó)從中央到地方均在深入開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理研究，并在實(shí)踐中探索出一套預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)范與流程，制定了相應(yīng)的管理辦法，明確了預(yù)算績(jī)效管理的操作流程、責(zé)任主體以及相應(yīng)的職責(zé)。一般而言，參與預(yù)算績(jī)效管理的主體包括財(cái)政部門(mén)、預(yù)算主管部門(mén)、預(yù)算單位、第三方組織，以及各級(jí)人民代表大會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各自的職能定位也緊緊圍繞其在預(yù)算管理中的角色展開(kāi)。然而，由于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理尚處于探索階段，在發(fā)展過(guò)程中難免存在參與主體定位不清晰、不準(zhǔn)確、職責(zé)交錯(cuò)等問(wèn)題，這在一定程度上影響了預(yù)算績(jī)效管理作用的發(fā)揮。

本文將重點(diǎn)討論預(yù)算績(jī)效管理參與主體的角色、相關(guān)職責(zé)，探究相關(guān)主體之間的關(guān)系，同時(shí)揭示在當(dāng)前實(shí)踐工作中定位和職能落實(shí)存在的問(wèn)題。以期通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化和完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中相關(guān)主體的職能設(shè)定，促進(jìn)績(jī)效管理工作更加有序地開(kāi)展。

一、預(yù)算績(jī)效管理的核心：財(cái)政

績(jī)效的源頭是財(cái)政投入，提高績(jī)效必須從預(yù)算資金入手。由于財(cái)政部門(mén)承擔(dān)著預(yù)算管理、財(cái)政監(jiān)督等重要職能，隨著績(jī)效管理的引入，財(cái)政部門(mén)成為推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理改革的關(guān)鍵。一般而言，財(cái)政內(nèi)設(shè)績(jī)效管理部門(mén)作為統(tǒng)籌組織機(jī)構(gòu)，與財(cái)政內(nèi)其他業(yè)務(wù)管理處室共同完成預(yù)算績(jī)效管理工作?？?jī)效管理部門(mén)負(fù)責(zé)從整體上擬定預(yù)算績(jī)效管理的工作規(guī)劃、規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，組織、指導(dǎo)本級(jí)預(yù)算部門(mén)、下級(jí)財(cái)政部門(mén)的績(jī)效管理工作等。業(yè)務(wù)管理處室由于負(fù)責(zé)對(duì)口預(yù)算部門(mén)（單位）的部門(mén)預(yù)算管理工作，因此承擔(dān)著績(jī)效目標(biāo)審核、配合績(jī)效管理處室開(kāi)展績(jī)效跟蹤和績(jī)效評(píng)價(jià)工作、結(jié)果應(yīng)用等職責(zé)。

各地財(cái)政部門(mén)均在逐步探索適合于本地區(qū)的績(jī)效管理模式，就當(dāng)前的職能機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，主要有以下三種常見(jiàn)模式：

模式一，財(cái)政內(nèi)部專設(shè)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，全面統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)的預(yù)算績(jī)效管理工作。其優(yōu)勢(shì)在于專事專管，有利于績(jī)效管理權(quán)責(zé)的明確和落實(shí)，是當(dāng)前我國(guó)采用最普遍的一種模式。但“績(jī)效”本質(zhì)上是預(yù)算管理的一種工具，最終還是要服務(wù)于預(yù)算管理，分庭而治在一定程度上會(huì)影響績(jī)效與預(yù)算的有效結(jié)合。這就要求在實(shí)際工作中建立起一種預(yù)算管理與績(jī)效管理相互結(jié)合、相互滲透的機(jī)制，避免造成預(yù)算與績(jī)效的分離。

模式二，由財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理處室主導(dǎo)績(jī)效管理的相關(guān)工作。該模式的優(yōu)勢(shì)在于預(yù)算管理和績(jī)效管理同時(shí)開(kāi)展、充分融合，便于兩項(xiàng)工作的統(tǒng)一管理和工作效率的提升。但職責(zé)的新增也可能帶來(lái)額外的工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)對(duì)于預(yù)算管理和績(jī)效管理的融合方式、相關(guān)人員資源的配置也會(huì)提出更高的要求。

模式三，由財(cái)政部門(mén)其他相關(guān)處室主導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)工作，如預(yù)算評(píng)審中心、財(cái)政監(jiān)督處室等。該模式有利于預(yù)算績(jī)效評(píng)審、績(jī)效監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，也有助于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用反饋的落實(shí)。但受機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)職能的影響，相關(guān)部門(mén)對(duì)財(cái)政資金“績(jī)效”本質(zhì)范疇的理解存在一定局限性，可能會(huì)影響績(jī)效管理工作開(kāi)展的深度。

具體到預(yù)算績(jī)效管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，績(jī)效管理部門(mén)和業(yè)務(wù)管理處室的職責(zé)有差異也有配合：在績(jī)效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)，績(jī)效管理部門(mén)負(fù)責(zé)制定組織績(jī)效目標(biāo)申報(bào)工作、對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完整性進(jìn)行審核，業(yè)務(wù)管理處室則負(fù)責(zé)審核績(jī)效目標(biāo)的準(zhǔn)確性，雙方共同開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目的目標(biāo)論證；在績(jī)效跟蹤管理環(huán)節(jié)，績(jī)效管理部門(mén)負(fù)責(zé)下達(dá)年度跟蹤任務(wù)要求、指導(dǎo)預(yù)算單位開(kāi)展績(jī)效跟蹤，業(yè)務(wù)管理處則負(fù)責(zé)跟蹤結(jié)果審核、整改任務(wù)落實(shí)；在績(jī)效評(píng)價(jià)管理環(huán)節(jié)，績(jī)效管理部門(mén)制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作操作規(guī)程、下達(dá)年度評(píng)價(jià)任務(wù)要求、組織開(kāi)展評(píng)價(jià)、進(jìn)行結(jié)果公開(kāi)等，業(yè)務(wù)管理處對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果給予審核并落實(shí)結(jié)果應(yīng)用等。

二、預(yù)算績(jī)效管理的主體：預(yù)算主管部門(mén)和預(yù)算單位

預(yù)算主管部門(mén)和預(yù)算單位作為財(cái)政資金的使用者，是預(yù)算績(jī)效管理的重要主體。預(yù)算主管部門(mén)既使用財(cái)政資金，也管理下級(jí)單位的資金及業(yè)務(wù)，在財(cái)政部門(mén)和下屬單位之間起著承上啟下的作用。預(yù)算主管部門(mén)根據(jù)自身管理需要及財(cái)政部門(mén)工作要求，負(fù)責(zé)制定本部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)制度、工作計(jì)劃、配套措施；組織實(shí)施本部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理工作，指導(dǎo)、督促和檢查下屬單位的預(yù)算績(jī)效管理工作；按規(guī)定編報(bào)本級(jí)績(jī)效目標(biāo)，審核、論證下屬單位的績(jī)效目標(biāo)；組織對(duì)預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目進(jìn)度等進(jìn)行績(jī)效跟蹤，并督促整改；組織開(kāi)展本部門(mén)和下屬單位的績(jī)效自評(píng)和重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，并對(duì)財(cái)政部門(mén)組織的重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)給予配合。

預(yù)算單位是財(cái)政預(yù)算資金的主要用款單位，對(duì)財(cái)政支出預(yù)算績(jī)效負(fù)有最直接、最主要責(zé)任，因此負(fù)責(zé)實(shí)施本單位的預(yù)算績(jī)效管理工作，包括編報(bào)績(jī)效目標(biāo)、對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行績(jī)效跟蹤、績(jī)效自評(píng)價(jià)等。就財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位的關(guān)系而言，兩者之間是組織與被組織、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。財(cái)政部門(mén)除了組織預(yù)算單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作外，同時(shí)審核預(yù)算單位的預(yù)算與目標(biāo)編報(bào)情況，監(jiān)督預(yù)算單位績(jī)效跟蹤、績(jī)效自評(píng)價(jià)工作開(kāi)展情況，以及各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理要求落實(shí)情況；預(yù)算單位在財(cái)政部門(mén)監(jiān)督下開(kāi)展相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理工作。

一般而言，預(yù)算單位在預(yù)算績(jī)效管理工作中的角色是被指導(dǎo)方、被評(píng)價(jià)方和被監(jiān)督方，但在某些特殊情況下，預(yù)算單位也會(huì)成為委托方。例如財(cái)政部門(mén)要求預(yù)算單位自行開(kāi)展績(jī)效跟蹤或評(píng)價(jià)工作，預(yù)算單位委托第三方中介開(kāi)展，就會(huì)使其成為評(píng)價(jià)委托方?！拔蟹健迸c“被評(píng)價(jià)方”的身份疊加，無(wú)法真正保障評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，容易導(dǎo)致評(píng)價(jià)成為預(yù)算單位另一種形式的“工作總結(jié)”或“贊歌”。因此，預(yù)算單位的評(píng)價(jià)工作應(yīng)該由其自身圍繞申報(bào)的目標(biāo)展開(kāi)，讓預(yù)算單位自己審視績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)資金負(fù)責(zé)，對(duì)目標(biāo)負(fù)責(zé)。

三、預(yù)算績(jī)效管理的社會(huì)參與力量：第三方組織

第三方組織是指與政府部門(mén)無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的組織或機(jī)構(gòu)，主要包括第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專家，他們?cè)陬A(yù)算績(jī)效管理工作中通過(guò)受委托的形式以獨(dú)立第三方的角色對(duì)財(cái)政資金績(jī)效開(kāi)展評(píng)價(jià)、參與評(píng)審，扮演著“智囊團(tuán)”與“催化劑”的角色。《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）明確指出“根據(jù)需要，績(jī)效評(píng)價(jià)工作可委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實(shí)施。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開(kāi)展工作”。與預(yù)算單位自行評(píng)價(jià)相比，第三方組織評(píng)價(jià)具有如下優(yōu)勢(shì)：一是客觀性，從根本上克服政府部門(mén)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的矛盾，提升了評(píng)價(jià)的公信力；二是科學(xué)性，第三方組織由專業(yè)人士組成，特別是依托高等院校和科研結(jié)構(gòu)的第三方，具備扎實(shí)的學(xué)術(shù)積淀和豐富的人才資源，擁有專業(yè)的理論基礎(chǔ)和工具，能夠保證評(píng)價(jià)質(zhì)量；三是提高了社會(huì)參與度，開(kāi)辟了新的參政議政渠道，強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督和公眾參與，有助于政府公信力的提升。

中介評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專家雖同為第三方組織，但承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)不同。中介機(jī)構(gòu)主要受財(cái)政或預(yù)算部門(mén)委托，輔導(dǎo)財(cái)政資金績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、實(shí)施績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)和績(jī)效后評(píng)價(jià)等。專家一般由績(jī)效領(lǐng)域?qū)＜?、預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜液托袠I(yè)專家組成，主要參與項(xiàng)目立項(xiàng)前的評(píng)審（即績(jī)效前評(píng)價(jià)），以及績(jī)效評(píng)價(jià)方案及報(bào)告的評(píng)審環(huán)節(jié)，對(duì)于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的方式是否科學(xué)、評(píng)價(jià)結(jié)果是否準(zhǔn)確等進(jìn)行判斷，以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公平、公正。從這個(gè)意義上說(shuō)，專家與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)存在評(píng)審與被評(píng)審的關(guān)系。

就財(cái)政部門(mén)與第三方組織的關(guān)系而言，兩者是委托與被委托、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。為保證結(jié)果的科學(xué)、公正，財(cái)政部門(mén)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)一般委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開(kāi)展，專家對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提交的內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，二者均受財(cái)政部門(mén)監(jiān)督。在實(shí)踐中，部分地方存在專家與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)職能交叉的問(wèn)題，將專家與評(píng)估機(jī)構(gòu)基本等同看待，例如財(cái)政委托專家直接對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)分，但專家對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的了解主要根據(jù)匯報(bào)及經(jīng)驗(yàn)判斷，未經(jīng)實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)采集分析直接進(jìn)行的績(jī)效判斷難以保證績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。

就預(yù)算部門(mén)（單位）與第三方組織的關(guān)系而言，兩者主要是評(píng)價(jià)與被評(píng)價(jià)的關(guān)系，同時(shí)也存在著委托與被委托的關(guān)系。第三方中介受財(cái)政部門(mén)委托對(duì)預(yù)算單位實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算單位是被評(píng)價(jià)方。隨著當(dāng)前績(jī)效管理要求不斷提高，預(yù)算部門(mén)對(duì)自身的績(jī)效管理也越來(lái)越重視，因此，預(yù)算主管部門(mén)委托評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)下屬預(yù)算單位開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)申報(bào)輔導(dǎo)、跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)也是一種常見(jiàn)的方式，主要是為了促進(jìn)評(píng)價(jià)質(zhì)量和水平的提升。

四、預(yù)算績(jī)效管理的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)：人民代表大會(huì)

當(dāng)前，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，我國(guó)各級(jí)人大主要承擔(dān)財(cái)政預(yù)算的審批、監(jiān)督等管理職能，因此許多地方對(duì)人大參與預(yù)算績(jī)效管理的路徑和方式也進(jìn)行了積極探索。如深圳市早在2003年就已經(jīng)將《深圳市2002年度績(jī)效審計(jì)工作報(bào)告》提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議，同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行中開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督，市人大對(duì)計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告的重要計(jì)劃指標(biāo)、支出款項(xiàng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的重點(diǎn)審查等具有單項(xiàng)表決權(quán)。還有的地方則組織人大成員參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)審會(huì)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效組織開(kāi)展人大聽(tīng)證等。但總體而言，人大參與預(yù)算績(jī)效管理的力度仍然較小，尚未真正以主體身份融入到預(yù)算績(jī)效管理體系之中。

但從西方國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理的模式看，最高權(quán)力機(jī)關(guān)參與預(yù)算績(jī)效管理是必須環(huán)節(jié)，且這種主體地位有著堅(jiān)實(shí)的法律地位和制度保障。如美國(guó)國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并直接參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，加拿大政府需向國(guó)會(huì)提交績(jī)效評(píng)價(jià)綜合報(bào)告等。我國(guó)新《預(yù)算法》不僅明確了各級(jí)人大在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算進(jìn)行審查、評(píng)議、分析、督促、批準(zhǔn)方面的職權(quán)，同時(shí)明確了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督職責(zé)，將“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效評(píng)價(jià)”作為各級(jí)人大對(duì)本級(jí)決算草案的重點(diǎn)審查內(nèi)容之一，并要求人大對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效提出意見(jiàn)和建議。可見(jiàn)，人大成為我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理必不可少的重要主體是必然的趨勢(shì)。在目前預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步在人大會(huì)的審議中引入決策評(píng)價(jià)機(jī)制，以績(jī)效為導(dǎo)向?qū)ω?cái)政資金分配情況進(jìn)行審查和表決，從而使人大對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理真正發(fā)揮主體效用。

此外，政協(xié)、紀(jì)委檢察等部門(mén)對(duì)財(cái)政系統(tǒng)及預(yù)算部門(mén)（單位）的預(yù)算管理情況也具有監(jiān)督職能，審計(jì)部門(mén)對(duì)地方財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益具有審計(jì)監(jiān)督職能，這些部門(mén)從而也在預(yù)算績(jī)效管理中發(fā)揮著績(jī)效監(jiān)督職能，針對(duì)預(yù)算是否發(fā)揮效益、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否得到應(yīng)用等開(kāi)展監(jiān)督檢查。

五、預(yù)算績(jī)效管理市場(chǎng)行業(yè)管理者：績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)

績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)是指介于政府和第三方組織之間，為預(yù)算績(jī)效管理行業(yè)從業(yè)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、咨詢、溝通、協(xié)調(diào)的社會(huì)中介組織。績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)的主要職能在于協(xié)助政府制定和實(shí)施行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為、建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制、發(fā)布行業(yè)數(shù)據(jù)等。績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)尚屬于新生事物，但隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的深入推廣和第三方市場(chǎng)的不斷成熟，行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)管理者地位不僅不可或缺，而且將會(huì)扮演越來(lái)越重要的角色，在維持行業(yè)秩序、提升中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)行業(yè)自律上發(fā)揮重大作用。

然而，我們必須意識(shí)到，預(yù)算績(jī)效管理各方主體的職能定位并不是恒定不變的，必會(huì)隨著預(yù)算績(jī)效管理理念的強(qiáng)化和工作的深入不斷調(diào)整。一方面，財(cái)政部門(mén)的“預(yù)算管理”將與“績(jī)效管理”結(jié)合得更為緊密，屆時(shí)，績(jī)效管理將逐漸成為所有管理處室的常規(guī)職能。另一方面，預(yù)算主管部門(mén)和預(yù)算單位的主體地位將越來(lái)越顯著，逐漸由“被動(dòng)接受評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)開(kāi)展管理”，使得績(jī)效管理真正服務(wù)于業(yè)務(wù)管理，直接促進(jìn)預(yù)算支出效果的提升。此外，第三方組織的業(yè)務(wù)重點(diǎn)也將發(fā)生轉(zhuǎn)變，將更多地參與到重點(diǎn)及重大財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和政策評(píng)價(jià)中來(lái)。而人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)在績(jī)效管理中的參與度將進(jìn)一步深化，充分發(fā)揮其財(cái)政監(jiān)督的職能。

預(yù)算績(jī)效管理是政府管理乃至社會(huì)管理的重要組成部分，具有多維度、多層次的特征，需要多主體、全過(guò)程地參與。因此，厘清各方主體的角色定位及相互間的關(guān)系，將有利于大家更好地履行各自的職責(zé)、互相配合，對(duì)于共同推動(dòng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的深入、提升績(jī)效有著重大意義?！?/p>

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