對無線電頻譜資源及其管理的思考

□沈建峰 李方圓

按照國際電聯(lián)的定義，無線電頻譜是指從9kHz 到3，000GHz 無線電頻率的數(shù)字序列。1973年，國際電聯(lián)在托雷莫里諾斯公約中指出:“各會員國在使用無線電頻率時，必須牢記無線電頻率和靜止衛(wèi)星軌道是有限的自然資源”。這是第一次將無線電頻譜看作“資源”的正式文件。進而在1989年，國際電聯(lián)尼斯全權(quán)代表大會又將其寫入電聯(lián)最高法規(guī)——電聯(lián)尼斯組織法，并進一步規(guī)定:“這種資源必須按照無線電規(guī)則得到合理、公平、有效、經(jīng)濟的使用”。顯然，作為一種自然資源，頻譜資源有著顯著的特色:它是被人為定義的，而不是像礦產(chǎn)、土地、河流等自然資源那樣，被人類在長期的社會生活中所自然感知、認可的，因此，即使有了國際公約和定義，現(xiàn)實中多數(shù)公眾對其資源性質(zhì)也不了解，甚至許多人將頻譜資源與土地、礦產(chǎn)等實體資源簡單類比，僅僅從通信或經(jīng)濟價值方面去認識頻譜資源，資源管理局限在狹隘的行業(yè)管理范圍，不能適應社會發(fā)展對資源的需求，因此需要正本清源，重新分析、認識頻譜資源的基本性質(zhì)、基礎(chǔ)地位和管理理念。

一、頻譜資源的由來

無線電波是人類依據(jù)科學理論和知識創(chuàng)造出來的，是現(xiàn)代科學自由研究精神與西方商業(yè)文明完美結(jié)合的典范，是人類的一大創(chuàng)舉，意義堪與蒸汽機的發(fā)明相媲美。自由探索、成果公開、專利制度、公司制等，都是其發(fā)展必不可少的條件:法拉第、麥克斯韋和赫茲通過接力傳遞式的不懈努力，證實了電磁波的存在，奠定了無線電技術(shù)的堅實基礎(chǔ)。而馬可尼，則在他們研究的基礎(chǔ)上，率先認識到了無線電報可以為海上船舶提供通訊服務，找到了英國海運局等大客戶，使得無線電技術(shù)進入實用。1896年7月27日，馬可尼公開演示了無線電報，將一條信息傳播了一英里多。次年他申請了無線電報專利，成立了自己的公司，推動無線電報進入實用。

然而，無線電波傳播一經(jīng)發(fā)出，有其自然傳播與衰減規(guī)律，不受行政疆域限制，當多個用戶同時發(fā)射電波時，難免產(chǎn)生干擾，在1899年的美國杯帆船賽上，由于馬可尼公司與美國德福雷斯特無線電報公司同時使用無線電報傳送比賽結(jié)果，產(chǎn)生了嚴重的干擾，這形成了無線電應用歷史上第一次重大疑問:如何在同一地點同一時間應用無線電報?這個問題不解決，無線電應用前景黯淡。馬可尼很快找到了答案，他將英國科學家洛奇發(fā)現(xiàn)的“諧振電路”應用在無線電報機上，改變了電磁波波長，也就是改變了頻率，幾臺發(fā)射機可同時發(fā)射，各用各的頻率，互不干擾，從而解決了這一問題。這一成就，不僅使馬可尼在商業(yè)競爭中領(lǐng)先，更是無線電發(fā)展史上的一個重大突破，它奠定了按頻率使用無線電波的基礎(chǔ)，沿用至今。

隨著按頻率應用無線電波規(guī)則的應用，國際電聯(lián)將無線電應用劃分為不同的業(yè)務，不同業(yè)務或同一業(yè)務的不同用戶需要使用不同的頻率，以保證國際無線電業(yè)務的互聯(lián)互通，如飛機、輪船在全球航行的通信保障，導航系統(tǒng)的全球應用，收音機的通用以及手機用戶的全球漫游等。由于發(fā)射無線電電波必須首先確定頻率，所有可以應用的無線電頻率數(shù)值排列在一起，就形成了無線電頻譜。為了避免干擾，除了某些特定頻段外，世界各國對無線電臺站都采取登記管理制度。用戶如果設(shè)立無線電臺，首先必須到管理部門獲得頻率的“使用權(quán)”，因此，頻譜，也就是可用的無線電頻率，成為無線電業(yè)務和無線電應用的重要制約因素，需要在不同業(yè)務和用戶間進行協(xié)調(diào)分配，具有了“資源”性質(zhì)。

人類認識到頻譜的資源性質(zhì)花費了漫長的時間，這是因為，無線電技術(shù)非常復雜，除頻率外，制約無線電業(yè)務和應用發(fā)展的，還有發(fā)射功率、接收靈敏度、調(diào)制與解調(diào)方式等其它因素。經(jīng)過長期的研究和實踐，人們逐漸意識到，只有頻率，才是應用無線電波的關(guān)鍵和首要因素，因此，才有了1973年托雷莫里諾斯公約的定義。

二、頻譜資源的自然性質(zhì)

顯然，頻譜是一種由于管理需要而衍生的資源，與水、礦產(chǎn)等實體資源有很大的不同，雖然國際電聯(lián)將其定義為自然資源，但有國內(nèi)學者從自然資源的定義等出發(fā)，認為頻譜資源并不是自然資源，而是人為資源，進而闡述了頻譜資源的六大基本屬性。然而，“人為資源”的說法，并不是廣泛認可的資源類型。從資源的產(chǎn)生和利用方式來看，將其看作人類的社會資源更為合適，更確切的說，是一種管理需要衍生出來的社會資源，與城市中設(shè)立廣告牌的空間位置、汽車牌照等性質(zhì)類似。

隨著無線電技術(shù)發(fā)展，對頻譜資源的需求日益增加，管理難度進一步增加。實現(xiàn)管理制度的合理變遷，提高管理水平，需要進一步認清頻譜資源的本質(zhì)，把握其管理和應用的特殊性，才能更好地滿足社會需求，充分發(fā)揮資源的基礎(chǔ)配置作用。

由于沒有資源實體，頻譜資源在時間和地域分布上，都是均等的，沒有資源豐富與貧瘠的差別;在使用上，也不存在耗竭與開發(fā)成本，不能儲藏，也不能依靠強權(quán)占有。這是頻譜資源的重要屬性，因此閑置不用或應用效率不高，都是對資源的浪費。受到技術(shù)水平的限制，在特定的歷史時期，人類能夠使用的無線電頻率是一定的，同一頻率所承載的業(yè)務和應用也是有限的。因此，頻譜資源是有限的。但這種有限性，是針對同一時間、同一區(qū)域的無線電應用而言的，并且與技術(shù)發(fā)展的階段有直接關(guān)系。在不同的時間和區(qū)域，頻率當然是可以重復使用的，性質(zhì)與公共交通線路編號、電話號碼、汽車號牌等非常類似。此外，采取一些新技術(shù)方法，也可以實現(xiàn)資源在同一時間同一地點的復用，但與一般意義上的頻率復用不是同一概念。

三、頻譜資源的社會屬性

與其它資源一樣，頻譜資源除了各種自然性質(zhì)之外，還有其公共屬性。從現(xiàn)代經(jīng)濟學基本原理出發(fā)，可以證明頻譜資源是一種公共資源。在無線電應用早期，隨著越來越多的船舶安裝了無線電臺，頻譜資源的利用已經(jīng)出現(xiàn)了“公地悲劇”的征兆，使先賢們認識到了對無線電業(yè)務進行管理的必要性。1906年，第一次國際無線電報通信會議在德國柏林正式舉行，29 個國家出席了這次會議。這次會議簽署了第一份完整的國際無線電報公約，其附件就是最早的無線電報通信的規(guī)則，包括按業(yè)務劃分使用無線電頻率原則。這次會議開創(chuàng)了對無線電波應用進行管理的歷史，會議的各項協(xié)議經(jīng)過歷屆無線電大會充實和修訂，形成了今天眾所周知的《無線電規(guī)則》。正是由于國際電聯(lián)的有效管理和全世界無線電從業(yè)者的共同努力，無線電技術(shù)100 多年來，不因為非技術(shù)因素而阻礙發(fā)展。

今天，公共資源管理已經(jīng)成為經(jīng)濟學研究的重要領(lǐng)域，埃莉諾·奧斯特羅姆因提出了公共資源有效管理的8 項原則而獲得了諾貝爾獎?？v觀100 多年來的頻譜管理實踐，與這8 項原則不謀而合，如果不是專業(yè)性太強，掩蓋了其公共資源管理的本質(zhì)，完全可以作為公共資源管理的經(jīng)典范例。

由此可見，無論是從現(xiàn)代經(jīng)濟的理論分析，還是頻譜資源的管理歷史實踐，都說明:對頻譜資源管理的根本原因，國際電聯(lián)關(guān)于“資源必須按照無線電規(guī)則得到合理、公平、有效、經(jīng)濟的使用”的規(guī)定，追根溯源，是由于頻譜資源的公共資源這一屬性。由于頻譜資源是人類所創(chuàng)造出來的資源，既沒有遠古自然流傳的歷史慣例可供遵循，也不能為強權(quán)獨自占有、儲存，因此，人類創(chuàng)立了協(xié)商一致，按頻率劃分無線電業(yè)務等管理規(guī)則，體現(xiàn)了對這一公共資源進行管理的最高智慧。

四、頻譜資源管理的核心和外延

頻譜資源管理的核心是資源的劃分、分配與指配，與實體資源的開發(fā)、存儲、利用等環(huán)節(jié)相比，大相徑庭?！稛o線電頻率劃分表》是所有無線電應用的基礎(chǔ)，一般需要國際協(xié)商一致，而對具體業(yè)務的頻率分配和指配，則由相應的業(yè)務主管部門承擔。100 多年來，隨著技術(shù)發(fā)展，頻譜資源擴大了數(shù)萬倍，在國際公認的規(guī)則指引下，資源管理適應了技術(shù)發(fā)展需要，沒有出現(xiàn)過特別的失敗案例。

然而，表面上波瀾不興的頻譜資源管理，卻考驗著管理者的大智慧。統(tǒng)一的國際規(guī)則下，各國的管理體制和管理方式大相徑庭，資源的利用效率和效益相差甚遠，從一個側(cè)面體現(xiàn)了國家治理和資源管理的水平。20 世紀90年代起，發(fā)達國家在傳統(tǒng)單一行政分配頻譜資源方式基礎(chǔ)上，采用拍賣來分配公眾移動通信、廣播電視等業(yè)務的頻譜，取得了巨大成功，提高了資源的利用效率和效益。這種變革背后，是諸多公共資源管理方面理論研究成果的支持，和在其它公共資源管理領(lǐng)域成功實踐的檢驗。我們在學習借鑒時，需要跳出狹隘的行業(yè)管理視角，從社會管理和國家治理的高度，重新審視頻譜資源的地位與作用。在拍賣標的頻段、防止共謀、促進競爭等具體問題上，需要深入的研究與精心的準備。

由于頻譜資源是衍生的，對資源的管理最終是以對相應的使用頻譜的設(shè)備的管理來實現(xiàn)的，這些設(shè)備一般稱為無線電臺。而無線電臺都是設(shè)立在某一國領(lǐng)土或船舶上的，因此，批準設(shè)立無線電臺，就是各國的國內(nèi)事務，也是無線電管理的重要內(nèi)容。除了部分免執(zhí)照頻段之外，世界各國對無線電臺及其所使用的頻率都采取登記審批制管理。由于無線電設(shè)備發(fā)射電波，占用資源，是電磁環(huán)境的影響因素之一，也會影響其它頻譜用戶，其性能、發(fā)射特性等，必須進行全面登記與監(jiān)管，才能使主管部門及時掌握資源利用狀況。更重要的是，萬一用戶設(shè)備故障或使用不當，不僅僅是他自己的事，還可能對不特定的第三方造成不良影響，因此，管理部門必須對用戶的無線電設(shè)備進行監(jiān)管，包括設(shè)備更新、參數(shù)調(diào)整等，必要時還要進行設(shè)備性能檢測。這種對無線電設(shè)備的監(jiān)管是頻譜資源的公共資源特性所要求的，是無線電管理的重要內(nèi)容。

由于人類并不能直接感知無線電波，掌握資源的應用狀況必須通過一定的技術(shù)方法，因此，無線電監(jiān)測與測量對實施管理是必不可少的:新的頻率指配，新的電臺設(shè)立，必須首先進行以電磁兼容分析為核心內(nèi)容的技術(shù)審查;非法占用資源的情況，也必須通過技術(shù)手段才能查處。這就構(gòu)成了無線電管理的另一個主要內(nèi)容:對空中無線電波的監(jiān)測。

隨著技術(shù)發(fā)展與普及，無線電技術(shù)日益滲透到社會各行各業(yè)，幾乎所有的行業(yè)都在使用無線電技術(shù)和設(shè)備，對電波的監(jiān)測和對設(shè)備的監(jiān)管，也隨之超越單純的通信廣播等行業(yè)管理界限，成為面向社會的公共事務管理。對無線電發(fā)射設(shè)備的監(jiān)管和檢定，對空中電波秩序的監(jiān)測，與頻譜的劃分、分配和指配一樣，成為國家治理體系的重要組成部分。然而在我國，由于起步較晚，又長期受到計劃經(jīng)濟管理模式的影響，無線電頻譜資源管理依然處于電信、廣播等行業(yè)管理的附屬與配套狀態(tài)，資源管理的基礎(chǔ)作用還沒有發(fā)揮，資源配置對產(chǎn)業(yè)競爭的決定性作用尚未體現(xiàn)，資源價值尚未得到充分挖掘，這一狀況，將隨著社會對頻譜資源認識的加深，逐步得到改變。

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