美國限制政府官員隱私權(quán)的制度設(shè)計及特點

李莎莎

“隱私權(quán)”和“政府官員”這兩個概念最早都是由美國法律界提出來的。在1996年著名的“Rosenblantt v.Baer”案的審理過程中，美國聯(lián)邦最高法院的訴訟文件調(diào)取令對“政府官員”（public official）的界定是：“在政府雇員層級中，對政府事務(wù)負(fù)有實質(zhì)責(zé)任或享有掌控地位者”。按照大法官小威廉·布倫南的說法，“政府官員”還適用于在政府官僚科層中擔(dān)任公職的人，或者曾經(jīng)在公眾面前出現(xiàn)并且負(fù)有重大責(zé)任的前政府官員，以及控制政府公務(wù)行為的前政府官員［1］。后來，法官們又將“政府官員”的概念拓展為“公眾人物”，政府官員也屬于“公眾人物”。

在美國，隱私權(quán)屬于基本人權(quán)。美國1974年通過的《隱私權(quán)法》第2條規(guī)定：隱私權(quán)是受合眾國保護的基本人權(quán)。政府官員作為公民，自然享有屬于基本人權(quán)的隱私權(quán)。政府官員作為權(quán)力掌控者與執(zhí)行者，又不同于一般公民，其隱私權(quán)要受到限制。因此，政府官員隱私權(quán)具有這樣3個特征：具有較一般公民隱私權(quán)更大的相對性；具有與公共利益的密切相關(guān)性；具有與輿論監(jiān)督權(quán)、公眾知政權(quán)相沖突的特性。

一、政府官員隱私權(quán)限制的正當(dāng)性

（一）對政府官員道德的不信任

“宗教觀念在美國法律形成時期的作用常常是決定性的”［2］。根據(jù)美國 Gallup公司的調(diào)查，95%的美國人具有宗教信仰，其中86%的人信仰基督教?；浇虒ψ鳛椤罢稳恕钡恼賳T之人性設(shè)定道德原罪的基調(diào)具有超越宗教團體的普遍意義，進而衍生出社會普遍觀點下對政府官員及政府道德的不信任，認(rèn)為其只具有消極的工具性價值和消極的公共職能［3］。美國法學(xué)家博登海默也表達(dá)了同樣的關(guān)切，他認(rèn)為“權(quán)力就其本質(zhì)而言是邪惡的，不論其行使者是誰”。如果權(quán)力本身即是邪惡的，那么對其持有者的要求自然必須更加嚴(yán)格，才不致形成更大的權(quán)力濫用風(fēng)險。因此，政府官員被預(yù)期的道德要求總是高于對一般理性人的預(yù)期。此種高預(yù)期或高要求，與政府官員作為人的本性及個人利益是具有一定沖突性的，由此便形成了不信任的客觀基礎(chǔ)。既然有了不信任，限制權(quán)力便成為必需。政府官員隱私權(quán)與公共利益密切相關(guān)，自然應(yīng)該列入需要限制的權(quán)力之中。

（二）維護新聞和言論自由的需要

言論自由與新聞自由，在美國憲法第一修正案的保護下，具有相當(dāng)寬泛的豁免權(quán)。根據(jù)“沙利文規(guī)則”及圍繞公眾人物確立的適用規(guī)則：如果公民或媒體因其言論被公眾人物以誹謗起訴，則需由原告證明被告具有疏忽大意（negligent）的過失；如果公民或媒體因其言論被政府官員以誹謗起訴，則作為原告的政府官員不僅要證明原告存在虛假陳述，而且要舉證對方具有罔顧真相的實際惡意 （actual malice）。可見，在權(quán)益的平衡與選擇上，美國法律更傾向于約束政府官員。除了在憲法上的確認(rèn)，該規(guī)則也基于在“紐約時報訴沙利文”案中布倫南法官所提出的理由：政府官員應(yīng)當(dāng)是“堅韌不拔之人，能夠在任何惡劣的氣候下生存”。

（三）維護公共利益的需要

美國學(xué)者特里·庫伯，從主觀責(zé)任和客觀責(zé)任角度對利益沖突問題進行了分析，認(rèn)為作為一個個體的公職人員所具有的私人利益，與其作為行政管理人員所具有的公共利益會產(chǎn)生沖突。這種沖突不僅包括其角色轉(zhuǎn)換的矛盾，也包括各種權(quán)力之權(quán)衡而產(chǎn)生的矛盾。這些沖突將會為公職人員謀取私人利益、濫用公共職權(quán)提供可能性［4］。如果不充分把握政府官員的必要隱私信息，尤其是財務(wù)信息、任前情況與社會關(guān)系，將很難及時預(yù)防與克制腐敗。對于掌握公權(quán)力的政府官員來說，利益沖突具有力量懸殊的特征，這是限制政府官員隱私權(quán)的深層次原因。

二、政府官員隱私權(quán)限制的制度設(shè)計

（一）限制方式

1.道德限制

道德限制除了常規(guī)意義上的個體內(nèi)省式自律，還包括基于法律制度的政府道德規(guī)范。美國政府構(gòu)建道德規(guī)范體系也經(jīng)歷了由他律到自律的過程。在以反腐敗為核心的行政倫理規(guī)范建設(shè)中，發(fā)揮重要作用的因素除了三權(quán)分立的權(quán)力制衡機制，還包括輿論監(jiān)督與公共監(jiān)督的共同作用。事實上，第一批殖民者到達(dá)北美大陸后，新英格蘭的清教徒們就向往一個崇尚道德之治的社會，一個視公共服務(wù)為公民責(zé)任而不是個人富足或者發(fā)達(dá)手段的社會。因此，早期的清教徒們創(chuàng)立了一項道德遺產(chǎn)即清教倫理［5］，它的基本內(nèi)容就是受到當(dāng)時社會廣泛認(rèn)可的道德行為：誠實、虔敬、謙卑、嚴(yán)肅、勤勉、節(jié)儉。清教倫理與世俗社會有著非常密切的聯(lián)系。它的信念是通過勤勞的工作來創(chuàng)造繁榮，每一個清教徒應(yīng)當(dāng)以傳播基督教信仰為使命，參與到建設(shè)上帝正義之國的神圣事業(yè)之中?；诖朔N理論，美國聯(lián)邦和各州制定了一系列關(guān)乎政府和政府官員的道德規(guī)范，比如：1924年的《國際城市管理者協(xié)會道德守則》，1958年的《政府工作人員十項道德規(guī)范》，1978年的 《政府官員行為道德法》，1980年的 《公職人員道德法》，1985年的《政府工作人員道德行為準(zhǔn)則》，1989年的《道德改革法》，1991年的 《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。這些規(guī)范雖為法律規(guī)制范疇，但從立法目的和規(guī)制對象來看卻都是以道德為核心的。

2.宗教限制

美國是一個宗教化程度很高的世俗國家。法國政治學(xué)者托克維爾在 《論美國的民主》一書中就指出：“在美國，宗教雖然不直接參與社會的管理，但卻是政治設(shè)施中最為重要的設(shè)施?！泵绹鴮W(xué)者海茨克業(yè)說過，“不了解宗教向度就不可能理解美國的政治”。從清教倫理對誠實、虔敬等內(nèi)涵的強調(diào)，到《新約》“馬太福音”第25章對“善良”和“忠心”管理者的明確褒獎，宗教一直以其潛移默化而又無所不在的方式影響著美國的政治與文明。與法律具體化且強制性的外部制約方式不同，宗教從更廣闊和根本的意義上對政府及政府雇員的行為進行著約束，甚至可以說它是其他規(guī)制方式的源頭所在［6］。

3.法律限制

法律限制既包括普通法上的個案規(guī)則，也包括成文法上的法律條文限制。美國出臺了較為完備的隱私權(quán)保護法案，比如《隱私權(quán)法案》《家庭教育權(quán)利和隱私法》等。為了有針對性地克服公職人員特別是政府官員的腐敗行為，美國也注重以更具剛性的制度來克制公職人員行為失當(dāng)?shù)碾[患。其具體做法包括：（1）建立財產(chǎn)申報制度，范圍達(dá)至離職和退休公職人員的再就業(yè)收益。（2）實行獨立檢察官制度，發(fā)現(xiàn)公職人員存在舞弊嫌疑，司法部門可以任命獨立檢察官進行調(diào)查。獨立檢察官一旦接受任命，從調(diào)查到起訴的整個過程享有絕對的獨立權(quán)力。（3）強有力的輿論監(jiān)督設(shè)置，包括司法部、財政部等公權(quán)力部門的自我監(jiān)督，也包括新聞機構(gòu)監(jiān)督、公民監(jiān)督等私權(quán)力的監(jiān)督。素有“第四政府”之稱的美國新聞機構(gòu)，在公權(quán)力監(jiān)督和公權(quán)力制約上發(fā)揮著重要作用，其監(jiān)督權(quán)享有來自憲法的最高權(quán)威保障。

總體看，法律限制是其核心方式。美國對政府官員隱私權(quán)的限制方式，一方面是源于道德和宗教的個體自律性，一方面是源于法律的外部強制性、具體化和相對客觀性。從便于借鑒的角度來看，了解其法律限制更具有現(xiàn)實意義。

（二）法律限制的內(nèi)容

在美國大隱私權(quán)的語境下，隱私權(quán)益繁多龐雜。關(guān)于對政府官員隱私權(quán)的法律限制，這里僅就隱私權(quán)內(nèi)容方面進行闡述。

1.個人信息

對個人信息隱私權(quán)的限制，具體包括以下幾個方面：

（1）公務(wù)活動方面的資料、文件、檔案等信息。1966年美國國會通過《信息自由法案》，規(guī)定了記者享有要求閱讀政府記錄的權(quán)利。政府記錄不僅包括應(yīng)向公眾公開的一般意義上的檔案資料，還包括所有與政府運作相關(guān)的檔案資料。法案還規(guī)定，政府機關(guān)和政府官員針對記者請求，作出答復(fù)的期限為10天。在政府機關(guān)或者政府官員以維護國家安全為由不予公開信息時，授權(quán)聯(lián)邦法院判斷不予公開決定是否具備充分的依據(jù)。根據(jù)1966年《信息披露法》的規(guī)定，除法律有特別禁止規(guī)定的以外，美國的任何一位公民都有權(quán)查看聯(lián)邦或州政府的所有文件，而且實現(xiàn)這項權(quán)利無須任何理由或提出特別請求。如果聯(lián)邦政府或州政府拒絕向公眾出示此類文件，將可能直接引發(fā)司法審查的介入［7］。

（2）財產(chǎn)信息。財產(chǎn)申報制度全稱為家庭財產(chǎn)申報制度。以1978年制定的《政府行為道德法》為中心，包括 《政府道德改革法》《聯(lián)邦政府組織和雇員法》《政府官員和工作人員道德行為準(zhǔn)則》《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》等，構(gòu)成了財產(chǎn)申報制度的完整體系。申報主體，涵蓋立法、司法和行政三個系統(tǒng)的官員，包括：議員、法官、法院高級雇員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及基本薪金在GS-15級別以上的人員和薪金0-7級的軍隊高官、行政法院法官、總統(tǒng)提名移交參議院決定的官員及公職人員配偶、子女。根據(jù)1989年《政府道德改革法》的規(guī)定，離職后的政府官員如到企業(yè)兼職，也要申報個人及其親屬的財產(chǎn)。申報客體，基本涵蓋所有可能影響公務(wù)員道德行為的一切經(jīng)濟來源［8］，包括本人及其配偶、未成年子女的資產(chǎn)及其衍生收入、投資收入和勞動收入及債務(wù)等。在職及離任官員，還須申報獲得饋贈的情況。申報方式，分公開申報和秘密申報2種。受理及審查機構(gòu)，為政府道德署和各級專門道德機構(gòu)。

（3）官員背景信息，社會關(guān)系、操行及活動的信息以及相關(guān)評論等。

2.私人生活

私人生活方面主要指與公共道德有關(guān)的私德部分，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督與檢驗。美國聯(lián)邦最高法院大法官丹尼爾在1930年即提出：“公職候選人私生活狀況對選民公開，乃為公共利益所需要，在此情況下，該權(quán)（即隱私權(quán)）并不存在。”在美國成文法中，沒有特別針對公務(wù)員隱私權(quán)的規(guī)定。經(jīng)由判例確立的規(guī)制，即為政府官員隱私權(quán)限制提供了權(quán)威的依據(jù)。

3.私人空間

私人空間，在美國法上主要強調(diào)的是一種物理意義上的范圍，包括住宅空間、身體空間等。一般情況下，政府官員的家庭住宅不受侵犯和騷擾。住宅屬于私人領(lǐng)域，政府官員也有權(quán)享有私人生活的安寧和平靜。但在涉及國家安全等特殊情況下，經(jīng)法定程序亦可以突破。

（三）法律限制的特點

（1）法律規(guī)范全面而開放。美國雖堅持判例法傳統(tǒng)，但在成文法上對政府官員隱私權(quán)的制約也形成了全面而開放的法律體系。從憲法到聯(lián)邦法律再到各州立法，從各個具體行業(yè)與領(lǐng)域的立法到專門的隱私權(quán)法，一系列法律制度法規(guī)有機結(jié)合，形成了一張法律大網(wǎng)?；谖幕瘋鹘y(tǒng)和宗教信仰等因素，道德上對政府官員的不信任成為社會普遍的觀念，因而美國非常重視通過對人與政府之道德惡性的約束和道德良性的激勵來增進政府官員良善公正的職業(yè)道德感，設(shè)立了諸多以道德為導(dǎo)向的法律制度。而個案釋法和個案立法傳統(tǒng)，則使得美國具備開放特性的大隱私權(quán)制度始終能夠在有效的控制內(nèi)發(fā)揮作用，以其靈活性和權(quán)威性保障了隱私權(quán)制度的適當(dāng)性和可控性。多層級的法律與道德、宗教因素共同作用，結(jié)合其特有的權(quán)力制衡機制及聯(lián)邦與州政府的縱向權(quán)力配置，又在操作與執(zhí)行層面進一步強化了法制網(wǎng)絡(luò)。

（2）機構(gòu)設(shè)置獨立而制衡。從基本政治制度建制原則的三權(quán)分立，到聯(lián)邦主義下各州與聯(lián)邦的分權(quán)設(shè)置，都強調(diào)對權(quán)力制衡與權(quán)力獨立性的把握。具體到約束政府官員的領(lǐng)域，不僅專設(shè)了政府道德署和州道德機構(gòu)，獨立實施財產(chǎn)申報審查，還曾實行獨立檢察官制度，形成對政府高級官員的有力監(jiān)督，并且通過憲法賦予新聞自由與言論自由以寬泛的豁免權(quán)，保障整個社會對政府行為及公職人員的監(jiān)督。

（3）以強力克制強權(quán)。作為尊崇民主與法制的國家，美國對政府官員隱私權(quán)的限制非常注重以法為基礎(chǔ)，以法律權(quán)威和國家強制力保障其限權(quán)體系發(fā)揮作用。從言論自由與新聞出版自由的憲法確認(rèn)，到對政府官員親屬的財產(chǎn)申報名目與數(shù)量的規(guī)定，再到數(shù)目繁多的各州及聯(lián)邦政府道德倫理立法，但凡對防止權(quán)力擴張有用的制約手段均被納入法律的強力之網(wǎng)下。

三、對我國限制政府官員隱私權(quán)的思考

（一）有關(guān)立法狀況及存在問題

我國對政府官員隱私權(quán)的限制方式主要有法律法規(guī)限制和紀(jì)律性文件限制，最近幾年網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督也在間接地發(fā)揮作用。隱私立法方面：1988年，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題意見（試行）》第140條，首次就公民隱私權(quán)問題給予司法解釋。2005年，《婦女權(quán)益保障法》第48條，是在我國法律上第一次確立隱私權(quán)的具體人格權(quán)地位。2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》和《刑法修正案（七）》，分別確立了隱私權(quán)的民事保護和刑事保護。紀(jì)律性文件方面：有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)紀(jì)律處分條例》以及政府機構(gòu)的一些內(nèi)部規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)及反腐敗立法方面：我國第一個關(guān)于網(wǎng)絡(luò)反腐的文件是2008年8月湖南省株洲市紀(jì)委、監(jiān)察局出臺的《關(guān)于建立網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉工作機制的暫行辦法》。國家層面，1988年以來出臺了 《國家行政機關(guān)工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》《公務(wù)員暫行條例》《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理辦法》《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》等等。目前，我國關(guān)于政府官員隱私權(quán)及網(wǎng)絡(luò)反腐方面的立法缺乏系統(tǒng)性，政府官員隱私權(quán)限制方面的規(guī)定存在重復(fù)規(guī)范和限制不足的問題。

（二）對完善有關(guān)制度的建議

1.加強個人信息隱私權(quán)限制

（1）逐步完善財產(chǎn)申報制度。第一，適當(dāng)擴大申報主體范圍?？蓪⑸陥笾黧w的職務(wù)級別起點設(shè)置為行政副科級，等同于該級別的副主任科員和其他領(lǐng)域的公職人員都應(yīng)進行財產(chǎn)申報。利益沖突比較集中的部門和重點崗位如稅務(wù)部門、國土部門、海關(guān)部門等，所有公職人員則不論級別均應(yīng)進行申報。同時，強調(diào)家庭財產(chǎn)信息申報，將公職人員家庭和近親屬的財產(chǎn)狀況納入備案范疇，全面地對政府官員的財產(chǎn)隱私予以監(jiān)督。第二，靈活采用不同的申報方式?？傮w上按照時間順序，實行任前申報、在任申報和離職申報。同時，借鑒美國政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)別對待的思路，按職級、影響力和所負(fù)責(zé)事務(wù)等的重要程度，對不同的申報主體施加不同程度的強制力、分配不同量的監(jiān)督和執(zhí)法資源。比如實行內(nèi)部公開和社會公開2種公開方式，對重要部門政府官員的財產(chǎn)信息采取社會公開方式，對一般官員或特定時段內(nèi)的重要官員的財產(chǎn)信息實行內(nèi)部公開方式。第三，規(guī)范申報程序和法律責(zé)任。在法律法規(guī)中，統(tǒng)一規(guī)定財產(chǎn)信息申報程序和法律責(zé)任，并建立相應(yīng)的問責(zé)機制［9］。

（2）建立個人基本信息公開制度。個人基本信息，一般包括性別、年齡、籍貫、民族、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、工作表現(xiàn)、道德表現(xiàn)及社會關(guān)系、社會活動（包括公務(wù)活動和私人活動）等。目前，對政府官員個人基本信息的公開主要體現(xiàn)為任前公示，所公開的信息未涉及其工作成績、廉潔狀況、道德表現(xiàn)、社會關(guān)系等。建立個人基本信息公開制度，就是要明確規(guī)定政府官員個人基本信息的公開內(nèi)容和公開程序。筆者認(rèn)為，目前可以行政法規(guī)的形式建立政府官員基本信息公開制度。一方面對于高級別官員要擴展其基本信息公開的內(nèi)容，另一方面要逐步實行對所有公職人員基本信息的公開。主體方面，與財產(chǎn)信息申報一樣，將職務(wù)級別起點設(shè)置為行政副科級。內(nèi)容方面，在任前公示的基礎(chǔ)上，增加工作表現(xiàn)、道德表現(xiàn)、主要社會活動、近親屬概況及主要社會關(guān)系。

2.強化輿論監(jiān)督的法律保障

言論自由與新聞自由在美國受憲法保護，具有相當(dāng)寬泛的豁免權(quán)。美國最高法院大法官雨果·布萊克就說過：只有媒體受到保護，才能揭露政府的秘密，讓人民知情；只有自由而不受限制的新聞媒體，才能揭露政府的欺瞞行為［10］。我國的憲法也有明確規(guī)定：“公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”，“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”。但是，我國欠缺輿論監(jiān)督的健康氛圍。美國是典型的判例法國家，高度認(rèn)可法官釋法、法官造法和直接引用憲法判案。而在我國，憲法疏離于法庭的審判實踐。對于輿論監(jiān)督，雖然已經(jīng)逐步形成憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等相結(jié)合的法制體系，但仍然存在新聞工作者權(quán)利保障薄弱、監(jiān)督失衡、監(jiān)督受制于公權(quán)力等問題。因此，有必要進一步強化輿論監(jiān)督的法律保障?，F(xiàn)提出以下建議：

（1）在有關(guān)輿論監(jiān)督或新聞立法中明確和細(xì)化各方權(quán)利與義務(wù)，并提供強有力的救濟途徑。新聞機構(gòu)和新聞從業(yè)者的權(quán)利與義務(wù)，需要法律上的細(xì)化確認(rèn)。社會公眾對公共事務(wù)進行監(jiān)督的權(quán)利與義務(wù)，需要納入法制范疇進一步予以明確。在其權(quán)利受到侵犯時，法律應(yīng)提供有效的救濟途徑。

（2）合理界定新聞侵權(quán)。新聞監(jiān)督權(quán)常與名譽權(quán)、隱私權(quán)等發(fā)生沖突。比如新聞報道如果造成了新聞相對人名譽的減損，足以貶低新聞相對人的正常社會評價，就有可能侵害相對人的名譽權(quán)。確認(rèn)新聞侵權(quán)，應(yīng)該以公共利益為核心參考。新聞相對人為一般公民時，基于雙方力量與資源的不對等，應(yīng)傾向于保護后者。新聞相對人為政府官員或其他具有較大公共影響力的人物時，應(yīng)傾向于保護新聞媒體或其他監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)益。因為政府官員或公共人物具有滿足公眾合理興趣并從中獲得某些利益的特點，而且他們具有的權(quán)力與影響力極有可能威脅到新聞監(jiān)督的獨立效用。新聞相對人為法人時，基于兩者可能存在的資源與能力懸殊，同樣應(yīng)傾向于保護新聞監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)益［11］。上述3種情況，從社會整體利益平衡和效益最大化來看，其實質(zhì)都是以公共利益為導(dǎo)向的。

[1]蕭瀚.誹謗訴訟中的新聞自由：評紐約時報訴沙利文等媒體誹謗案[EB/OL].（2010-04-20）.http：//www.aisixiang.com/data/33116-5.html.

[2]羅斯科·龐德.法律史解釋[M].鄧正來，譯.中國法制出版社，2002：36.

[3]蔡寶剛.經(jīng)由政府道德法反腐敗的法理求解：美國經(jīng)驗與中國借鑒[J].政法論壇，2011（4）.

[4]Cooper T L.The Responsible Administrator：An Approach to Ethics for the Administrative Role[M].Jossey Bass，2006：105-106.

[5]周琪.美國的政治腐敗和反腐敗[J].美國研究，2004（3）.

[6]艾倫 D赫茨克.在華盛頓代表上帝：宗教游說在美國政體中的作用[M].徐以驊，等譯.上海人民出版社，2003：162.

[7]涂永珍.微博反腐：公眾的知情權(quán)與官員隱私權(quán)之博弈[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012（02z）.

[8]孔祥仁.美國財產(chǎn)申報制度簡介[J].中國監(jiān)察，2001（8）.

[9]肖婧.論我國公職人員財產(chǎn)申報制度的構(gòu)建[J].法制與社會，2014（31）.

[10]比爾·科瓦齊，湯姆·羅森斯蒂爾.新聞的十大基本原則：新聞從業(yè)者須知和公眾的期待[M].北京大學(xué)出版社，2011：127.

[11]高云鵬.新聞侵權(quán)的責(zé)任認(rèn)定與防范對策[J].法制博覽，2014（11）.