河北省農(nóng)村“空巢老人”社會養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題及對策建議

□李秀芳 劉建軍 張素榮 南金花

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民進(jìn)城的規(guī)模越來越大，農(nóng)村“空巢老人”越來越多。由于河北省近京津，年輕人外出相對較多，農(nóng)村“空巢老人”呈現(xiàn)出基數(shù)大、發(fā)展快、高齡化的特點，“空巢老人”的養(yǎng)老服務(wù)需求更加突出，急需社會養(yǎng)老服務(wù)體系的支持。本文主要以2014年9、10月份對河北省張家口市365 個行政村所做的實地調(diào)查為基礎(chǔ)，通過對河北省農(nóng)村“空巢老人”社會養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題進(jìn)行分析研究，從國家、當(dāng)?shù)卣⑥r(nóng)村社區(qū)、家庭、社會力量等層面進(jìn)行解讀和分析，并提出健全河北省“空巢老人”社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相應(yīng)的可行性建議。

一、河北省農(nóng)村“空巢老人”養(yǎng)老服務(wù)體系存在的問題及原因分析

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系主要是指與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足農(nóng)村老年人基本生活需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有農(nóng)村老年群體，提供基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛、緊急救援和社會參與的設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度?！翱粘怖先恕别B(yǎng)老服務(wù)體系是針對“空巢老人”的特點、以提高“空巢老人”生活質(zhì)量為目標(biāo)的服務(wù)體系。由于河北省各市、縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，各地為農(nóng)村“空巢老人”提供的服務(wù)水平相差很大。總體上看，河北省農(nóng)村“空巢老人”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)呈滯后的狀態(tài)，相應(yīng)的設(shè)施簡陋，組織、人才和技術(shù)要素缺乏，配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度還沒有形成。從實際效果上看，對農(nóng)村”空巢老人”養(yǎng)老服務(wù)支持作用相對有限。

(一)“空巢老人”家庭養(yǎng)老功能日益弱化。由于傳統(tǒng)觀念的影響，與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，農(nóng)村老人更愿意在自己家安度晚年。由于子女外出離開故土，“空巢老人”只能自己生活，自己照料自己，子女的贍養(yǎng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)資助和精神關(guān)懷。但實際情況是，大部分“空巢老人”的子女屬于打工階層，經(jīng)濟(jì)并不富裕，加上中國傳統(tǒng)孝文化的流失，“空巢老人”得到經(jīng)濟(jì)資助不大，精神關(guān)懷有限，“空巢老人”家庭養(yǎng)老功能正在弱化。在課題組對“空巢老人”能否得到子女經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的調(diào)查中，“能得到”只有38%，近62%的老人得不到。當(dāng)問及老人“最高興的事情”時，37．2%的老人選擇了“家庭和睦”，15．2%選擇“生活水平提高”，說明相對于物質(zhì)需求，“空巢老人”更需要子女的關(guān)懷慰藉。但由于種種原因，許多“空巢老人”平時除了子女有限的電話慰問，老人們?nèi)粘？释木裎拷逯挥性谶^節(jié)與子女合家團(tuán)圓時，才能滿足。

(二)河北省農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源缺乏與資源閑置并存。家庭養(yǎng)老之外的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括公辦和民辦的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前，河北省農(nóng)村公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括縣鄉(xiāng)級敬老院和光榮院，這兩個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均有特定的服務(wù)對象，敬老院只接受五保老人，光榮院一般只接收孤老傷殘軍人、孤老復(fù)員軍人，這兩個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前處于供不應(yīng)求的狀況，普通農(nóng)村“空巢老人”無法享有。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是在國家政策的引導(dǎo)下，近年來發(fā)展起來的各類老年公寓。近年來河北省民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，但大多存在資源閑置的現(xiàn)象。如張北縣注冊民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)5 個，床位665 張，但入住老人只有166人，有效利用率只有25%，其中農(nóng)村“空巢老人”入住率高，占到入住老人的80%。分析其中的原因，一方面是受傳統(tǒng)居家養(yǎng)老觀念的影響，認(rèn)為只有子女不孝的老人才會到老年公寓養(yǎng)老;另一方面，空巢老人經(jīng)濟(jì)水平不高也是主要的原因，月均1，000 元的養(yǎng)老費(fèi)用對于經(jīng)濟(jì)條件相對普通的農(nóng)村家庭來說不是個小數(shù)目。另外，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步晚，發(fā)展時間短，缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有力的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，河北省民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平呈現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)狀，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理水平需要進(jìn)一步提高。

(三)農(nóng)村社區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺乏?！翱粘怖先恕奔彝ヰB(yǎng)老弱化，又難以進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，這樣，為家庭養(yǎng)老提供支持的社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施就成為必要。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河北省農(nóng)村社區(qū)為“空巢老人”提供基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛、緊急救援等服務(wù)的社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。課題組調(diào)查的365 個行政村均沒有家政服務(wù)中心、醫(yī)療保健中心、應(yīng)急救援中心、為老服務(wù)熱線等“空巢老人”急需的居家養(yǎng)老支持服務(wù)。河北省創(chuàng)辦的農(nóng)村養(yǎng)老模式——村級主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持的養(yǎng)老幸福院(也叫農(nóng)村互助幸福院)，大多存在供需脫節(jié)的問題。一方面，農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)資源相對短缺，如張家口市康保縣農(nóng)村留守老人、空巢老人、獨(dú)居老人1．7 萬戶，達(dá)2．7 萬人。2013年該縣共建互助幸福院11 所，可供190 戶、299 位老人入住，只占到需求總?cè)丝诘?．11%。另一方面，幸福院又存在需求不足的問題，如張北縣從2011年到2014年10月全縣共建農(nóng)村幸福院205所，床位1，350 張，但入住老人只有280 人，入住率不到5%。分析其中的原因，主要是由于河北省農(nóng)村各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，幸福院建設(shè)水平相差大，入住政策也不同，造成各地情況千差萬別。

(四)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)的資金、人才、組織缺乏。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要相關(guān)的資金、人才、組織保障才能實現(xiàn)。雖然各級民政對農(nóng)村養(yǎng)老有相應(yīng)的支持，但有限的資金用于河北省廣大農(nóng)村，基本是杯水車薪。由于沒有相應(yīng)有政策傾向，農(nóng)村養(yǎng)老急需的相關(guān)專業(yè)人才、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)人才供不應(yīng)求。主要原因，一方面是由于我國長期的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，政府為農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品總體不足，養(yǎng)老設(shè)施短缺;另一方面，河北省經(jīng)濟(jì)總體實力不強(qiáng)，大部分市、縣政府財力有限，特別是河北省還有許多的貧困縣，經(jīng)濟(jì)乏力，無力提供相應(yīng)的民政配套資金。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著城市化的快速發(fā)展，有文化有能力的青年農(nóng)民紛紛離開農(nóng)村謀求發(fā)展，再加上村干部報酬偏低，一些村組織幾乎陷于癱瘓。而且，由于河北省大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧難度大，村辦集體經(jīng)濟(jì)幾乎為空白，村級組織沒有經(jīng)濟(jì)能力為“空巢老人”提供養(yǎng)老服務(wù)支持。

(五)“空巢老人”享受的社會福利保障薄弱。一是農(nóng)村“空巢老人”享受的社會福利主要是新農(nóng)保、最低生活保障、新農(nóng)合等政策。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保對“空巢老人”生活支持的作用并不大，如生活來源排位的分別是:依賴子女補(bǔ)貼38%、務(wù)農(nóng)收入20%、自己積蓄13%、新農(nóng)保9%，新農(nóng)保排第四;在收入水平方面僅有13%的老人認(rèn)為自己的收入夠用有余;有些困難、十分困難的合計共占27．4%?？梢灶A(yù)測，如果沒有穩(wěn)定的社會養(yǎng)老保障支持，則這部分人的養(yǎng)老問題可能面臨很大的困境。二是最低生活保障本身標(biāo)準(zhǔn)不高。如張家口張北縣低保覆蓋面是13%，但平均130 元的水平，對“空巢老人”生活支持作用不太大，而且這項政策執(zhí)行中存在不透明、不公開問題。另外雖然97%的空巢老人參加了新農(nóng)合，農(nóng)村人的觀念是只有大病、重病才去醫(yī)院住院，大部分“空巢老人”生病時更多的選擇是去醫(yī)院門診開些藥解決，而新農(nóng)合規(guī)定門診費(fèi)用是不能報銷的。分析其中的原因，主要是由于我國屬于未富先老的國家，國家還沒有足夠的經(jīng)濟(jì)力量來保證老年人特別是農(nóng)村老人晚年的生活質(zhì)量，而且多年來國家政策投入的城市偏好，使得農(nóng)村社會福利資金投入不足。

二、健全河北農(nóng)村“空巢老人”養(yǎng)老服務(wù)體系的政策建議

完善的養(yǎng)老服務(wù)體系應(yīng)能破解“空巢老人”養(yǎng)老相關(guān)的物質(zhì)生活與精神生活難題，減輕家庭、社會和政府的壓力。與河北省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足農(nóng)村“空巢老人”、“養(yǎng)”和“醫(yī)”基本生活需求為重點，以提高空巢老人生活質(zhì)量為目標(biāo)，課題組認(rèn)為，應(yīng)從五個層面提供養(yǎng)老服務(wù)保障。

(一)弘揚(yáng)孝文化，發(fā)揮家庭在“空巢老人”養(yǎng)老中的核心作用。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)雖然可以緩解家庭養(yǎng)老壓力，但仍然離不開家庭這一重要主體。農(nóng)村老年人對家庭的情感依賴性很強(qiáng)，家庭作為老年人物質(zhì)生活來源和精神慰藉的主要載體，是其他任何養(yǎng)老模式都無法比擬的。全社會應(yīng)該大力宣傳孝道精神和孝道文化，各級政府定期開展“好兒女”、“好兒媳”以及敬老、愛老、養(yǎng)老、助老“先進(jìn)集體”、“先進(jìn)個人”評選活動，對先進(jìn)典型進(jìn)行表彰獎勵;同時，加強(qiáng)法制建設(shè)，依法維護(hù)老年人利益，保障“空巢老人”享受天倫之樂。

(二)堅持政府主導(dǎo)原則，加大各級政府支持社會養(yǎng)老服務(wù)力度。各級政府要明確職責(zé)，堅持政府主導(dǎo)的原則，立足于監(jiān)管、引導(dǎo)，制定和落實優(yōu)惠鼓勵政策，逐步提供基本養(yǎng)老公共服務(wù)。建議省政府把養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，列入政府的民生工程，逐步建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

1．積極爭取國家資金支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在農(nóng)村互助幸福院建設(shè)中，大力整合民政養(yǎng)老、危房改造、生態(tài)移民、項目扶貧、“一事一議”獎補(bǔ)等資金，利用好現(xiàn)有資金，使資金效益最大化。另一方面，建議調(diào)整國家轉(zhuǎn)移支付政策。當(dāng)前國家轉(zhuǎn)移支付政策是2002年制定的，一些政策已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要調(diào)整。建議取消貧困縣相應(yīng)的配套資金政策。

2．加強(qiáng)老齡事業(yè)人才建設(shè)。加大對老齡干部的培訓(xùn)力度，做好養(yǎng)老護(hù)理人員職業(yè)資格培訓(xùn)工作，為開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作儲備專業(yè)人才。同時，在國家政策支持下，通過建立人才引進(jìn)長效機(jī)制，吸引老年學(xué)、護(hù)理學(xué)等專業(yè)的高校畢業(yè)生加入到農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中來，為空巢老人提供優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。此外，可以憑借地方政府財政支持，設(shè)立公益崗位，建立以農(nóng)村女性勞動力群體為主體的兼職服務(wù)隊伍，滿足老年人需要的日常照料和居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)工作。由于農(nóng)村各地經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展情況千差萬別，建議省政府出臺的政策相對寬松、有彈性，評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該多元化，而不是一刀切的硬性規(guī)定。

(三)加強(qiáng)村組織建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給平臺的作用。農(nóng)村社區(qū)作為連接家庭與社會養(yǎng)老服務(wù)的橋梁，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的平臺，而平臺作用的發(fā)揮離不開村委會和村黨委會這兩個組織。因此，要健全村莊的組織建設(shè)，把“想干事、會干事、肯干事”的人選拔到村干部崗位上來，同時強(qiáng)化干部獎懲制度建設(shè)，提高村干部收入，調(diào)動村干部干事的積極性。各級政府要大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)助做好農(nóng)村互助幸福院規(guī)劃，同時，根據(jù)河北省各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，分類分層次提供養(yǎng)老資源。對散、小、弱的村莊，加大撤并村、移民力度，實現(xiàn)人口向中心村集聚，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供有利條件。在經(jīng)濟(jì)條件相對好、人口多的行政村，逐步建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的家政服務(wù)中心、醫(yī)療保健中心、應(yīng)急救援中心和集文體、社交、日常生活于一體的綜合服務(wù)中心，完善“為老服務(wù)熱線”、居家養(yǎng)老呼叫服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等信息溝通求助渠道，共同構(gòu)成的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這樣，那些半失能、失能“空巢老人”，以行政村為主導(dǎo)，以鄰里照料為紐帶，以政府購買服務(wù)、養(yǎng)老護(hù)理補(bǔ)貼為促進(jìn)手段，通過村民自我管理、自我服務(wù)、有償上門服務(wù)等形式，使每個村莊成為沒有院墻的敬老院。

(四)鼓勵社會力量參與農(nóng)村社會養(yǎng)老，提供多層次的養(yǎng)老服務(wù)。積極引導(dǎo)培育農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展社會養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)市場，推進(jìn)分層次養(yǎng)老服務(wù)，形成公益性、盈利性相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充的格局。一是嘗試建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心、托老所、醫(yī)療護(hù)理中心、家政服務(wù)站等經(jīng)營性實體，在收取合理費(fèi)用的基礎(chǔ)上，由專門工作人員為農(nóng)村中的“空巢老人”提供上門服務(wù)，滿足“空巢老人”多方面的需求。二是建議政府政策加大扶持發(fā)展期的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在土地、水、電等多方面進(jìn)行優(yōu)惠，并加強(qiáng)監(jiān)管。同時，加大輿論宣傳，增強(qiáng)全社會關(guān)愛老年人的意識，努力營造良好的社會氛圍。積極動員各級機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會各界力量和慈善組織對集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村實行經(jīng)濟(jì)幫扶，支持互助幸福院建設(shè)。通過各種途徑激勵志愿者、社會工作者、年輕人給予“空巢老人”更多的關(guān)愛。

(五)打破城鄉(xiāng)二元模式，完善國家社會福利保障制度。國家需改變城鄉(xiāng)二元模式的社保資金支出模式，在財政支出上要均衡城鄉(xiāng)需求，合理分配資源，并加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)提高養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。一是建議提高農(nóng)村低保水平，建立縣級低保監(jiān)督制度，確保低保作用的發(fā)揮。這樣，當(dāng)“空巢老人”完全喪失勞動能力而子女又無力提供經(jīng)濟(jì)資助時，發(fā)揮新農(nóng)保、低保對其養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支撐作用。二是建議從國家的醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制入手，解決城鄉(xiāng)醫(yī)療資源的嚴(yán)重偏斜問題，建立城市支援農(nóng)村衛(wèi)生工作的長效機(jī)制。國家加大資金投入，對村醫(yī)進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量;建議把老年人的常見病、常用藥都納入到新農(nóng)合報銷范圍中，適度提高新農(nóng)合報銷標(biāo)準(zhǔn)，實行大病救助，對慢性病為主的農(nóng)村“空巢老人”進(jìn)行相應(yīng)有針對性的制度創(chuàng)新，確保農(nóng)村空巢老人“病有所醫(yī)”。