文本視角下的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度研究

王 清 軍

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

文本視角下的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度研究

王 清 軍

(華中師范大學 法學院,湖北 武漢 430079)

環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度主要包括環(huán)境目標指標設定、環(huán)境指標分配執(zhí)行、環(huán)境指標考核評價三個部分。環(huán)境保護目標指標設定需要兼顧經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的平衡，注重環(huán)境目標向環(huán)境指標的轉化；環(huán)境保護指標分配多采用自上而下模式，呈金字塔形狀擴散；環(huán)境指標考核強調(diào)環(huán)境指標比重和考核方法的多元化拓展，注重對人考核和對單位考核的有機結合。加強環(huán)境法律與環(huán)境政策的互動，建立科學規(guī)范的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度體系。具體制度設計方面，應逐漸建立以環(huán)境質量改善為核心的目標指標及績效考核體系，依法允許上下級政府協(xié)商指標分配過程和調(diào)整分配關系，對指標執(zhí)行過程中損害民眾利益的應依法予以補償。鼓勵社會公眾依法參與考核評價，注重考核結果的信息公開和合理運用。

環(huán)境保護目標;環(huán)境保護指標;考核評價;信息公開;社會參與

2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第26條明確規(guī)定，國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)，考核結果應當向社會公開。作為保障行政機關順利開展環(huán)境保護工作的一項重要制度形式，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度經(jīng)歷了一個從產(chǎn)生、發(fā)展及至逐步完善的過程。認真回顧和全面反思制度變遷進程中的經(jīng)驗、問題，認識制度發(fā)展規(guī)律和判斷制度基本走向，對于不斷完善環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度具有非常重要的意義。

一、環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的現(xiàn)狀結構

環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度經(jīng)過了一個較長的發(fā)展階段。作為一個自上而下的制度典范，中央層面的政策法律文本對于制度的產(chǎn)生發(fā)展不可或缺。整理相關的政策法律文本，對于全面理解其現(xiàn)狀結構不無裨益。

(一)頒行時間

時間是理解制度變遷的重要維度。中央環(huán)境保護法律文本頒布時序如表1所示，從表1可以看出，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度最早可追溯至1996年《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》提出了到2000年力爭實現(xiàn)使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制、部分城市和地區(qū)的環(huán)境質量有所改善的環(huán)境保護目標。地方各級人民政府應當依據(jù)上述目標要求，制訂本轄區(qū)主要污染物排放量及改善環(huán)境質量的具體目標和措施，并報上級人民政府備案，將轄區(qū)環(huán)境質量作為考核政府主要領導人工作的重要內(nèi)容?？梢钥闯?，《決定》將控制主要污染物排放量的職責授予地方各級人民政府，實際上有“放縱”地方政府忽視環(huán)境資源狀況片面發(fā)展地方經(jīng)濟的嫌疑，但提出將轄區(qū)環(huán)境質量改善納入政府主要領導人的考核指標，不乏有一定的進步意義。2005～2014年，涉及環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的政策法律文本不斷出現(xiàn)，大有“井噴”現(xiàn)象，內(nèi)容涉及節(jié)能減排、水環(huán)境保護、水污染防治、水質保障、大氣環(huán)境質量保護等?？梢灶A料的是，隨著時間的不斷推移，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度會在環(huán)境保護工作的各個領域逐步推行，并逐步出現(xiàn)細化和分化趨勢。

(二)規(guī)定模式

除了《環(huán)境保護法》提出環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度外，資源保護和污染防治的單行政策法律文本均就某一領域提出了目標責任制和考核評價制度。這些制度所規(guī)定的模式，在具體指向方面存在一定差異，但呈現(xiàn)以下共同特點：

(1)各級政府環(huán)境保護的“權力清單”和“責任清單”不斷明晰。“權力清單”明確政府應該干什么，即“法無授權不可為”?！柏熑吻鍐巍泵鞔_沒有履行職責所應該承擔的后果，即“法定職責必須為”。地方各級人民政府對本轄區(qū)環(huán)境質量負責，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度實質上就是在不斷明確各級政府的“權力清單”和“責任清單”，這是責任政府的基本倫理要求，也是環(huán)境法治的基本保障。

(2)環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度“三輕三重”的現(xiàn)象突出。“三輕三重”現(xiàn)象表現(xiàn)為：①中央政府環(huán)境保護目標責任輕，地方政府環(huán)境保護目標責任重，尤其是缺乏中央政府對地方政府、上級政府對下級政府進行環(huán)境事務指導、檢查、監(jiān)督、監(jiān)察、審計和環(huán)境政績考核的規(guī)定。②政府負責人(尤其是主要負責人)責任輕，政府環(huán)境主管部門負責人責任重，這是因為我國政府環(huán)境保護目標責任制是由行政首長簽訂責任書，對環(huán)境質量總體負責，但由于環(huán)境目標責任的層層分割，其承擔的責任也隨之削弱，對其更多的只是政績考評上的獎懲。③政府環(huán)境分管部門責任輕，政府環(huán)境主管部門責任重，這是由于我國環(huán)境保護統(tǒng)管和分管體制尚未建立一定的制約機制。

一言蔽之，在政府及其負責人、各級政府及部門之間環(huán)境保護目標責任配置和考核評價機制不甚合理，需要進一步進行調(diào)整。

(三)理念差異

在不斷發(fā)展完善的過程中，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度所蘊藏的價值理念正在發(fā)生變化：從“污染防治和資源能源保護目標責任”向“環(huán)境質量改善目標責任”轉變。早期的政策法律文本所提出的環(huán)境保護目標，無論是資源保護目標，抑或污染防治目標，更多強調(diào)的是如何降低資源能源的損耗和減少污染物的排放量。資源能源損耗減少了，主要污染物排放量也會相應減少，這意味著政府環(huán)境保護目標責任順利完成，環(huán)境績效考核評價優(yōu)秀，至于地方環(huán)境質量是否改善、民眾是否滿意目前的環(huán)境質量狀況，可以在所不問。因此，在一些政府及政府部門大談污染防治取得驕人成績的同時，整體環(huán)境質量狀況卻不斷惡化。環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的走向顯然違背了制度設計的初衷。近年來，政策法律文本提出的環(huán)境保護目標責任制和考核制度意識到這個問題，力圖建立以“環(huán)境質量改善”為核心的環(huán)境保護目標責任體系。如2013年國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》提出“構建以環(huán)境質量改善為核心的目標責任考核體系”；2014年國務院發(fā)布的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》要求“水質保障實行縣級以上地方人民政府目標責任制和考核評價制度”。2014年《中華人民共和國大氣污染防治法》(修訂草案征求意見稿)更是明確提出了“國家實行以環(huán)境空氣質量改善為核心的大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”等。從“資源能源損耗和污染排放減少目標責任”到“環(huán)境質量改善目標責任”是環(huán)境治理理念的巨大轉變，也使環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度更具有生命力。

二、環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的內(nèi)容規(guī)定

概括起來，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的基本內(nèi)容及運行機理主要包括以下幾個方面：

(一)環(huán)境保護目標與指標設定

環(huán)境保護目標設定構成環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的起始內(nèi)容。但需注意的是，所設定的環(huán)境保護目標只有轉化為環(huán)境保護指標才能保障環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的運行。這是因為，環(huán)境目標和環(huán)境指標存在一定差異：①環(huán)境保護目標屬于價值性范疇，決定了應當做或不做的問題，環(huán)境保護目標的設定屬于政治問題，體現(xiàn)了國家環(huán)境保護領域的基本發(fā)展方向。而指標則屬于操作性問題，即如何做、做多少的問題，故指標的設定更需要遵循科學的評估和嚴格的程序。②環(huán)境保護目標通常使用描述性語言，體現(xiàn)了一定時期的國家意志，環(huán)境指標是量化和具體化的環(huán)境目標，任何的環(huán)境保護目標責任制最終需要依靠可以量化的環(huán)境保護指標責任予以完成。

表2列出了我國部分環(huán)境保護目標及相關指標，從表2可以看出，國家或中央政府針對社會發(fā)展不同階段突出的環(huán)境問題，結合經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，在經(jīng)濟利益、社會利益和環(huán)境利益不斷協(xié)調(diào)的基礎之上，明確設定了環(huán)境保護目標。由此可見，設定環(huán)境保護目標既要符合社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，又要體現(xiàn)一定階段社會成員普遍意愿，是客觀性和主觀性相互結合的產(chǎn)物。環(huán)境保護目標設定更多涉及的是政治過程而非法律程序，一旦設定環(huán)境保護目標，便具備了一定的法律意義。環(huán)境保護目標類型眾多，如資源保護目標、污染防治目標、總量控制目標、生態(tài)建設目標、水質保護目標、空氣質量改善目標等均屬于環(huán)境保護目標的范疇。環(huán)境保護目標通常需要明確時間概念和時間節(jié)點，便于民眾進行檢驗。環(huán)境保護目標中的基本用語具有不確定性，如“基本控制”、“大幅度減少”和“明顯改善”等語言的表述即是明顯例證?？傊?，環(huán)境保護目標僅僅表明了環(huán)境保護的基本方向，其最終落實需要確定相應的且可量化、可轉換和可評估的環(huán)境保護指標。

依據(jù)環(huán)境保護目標而設立的環(huán)境保護指標在性質上屬于政策性目標。從表2還可以看出，環(huán)境保護指標采用“以上”、“左右”等表達呈現(xiàn)了環(huán)境保護指標的可協(xié)商性、可變通性等諸多政策性特征。環(huán)境保護指標的這些特征決定了上下級政府可以通過一定的程序協(xié)商變更指標。近年來，由于環(huán)境資源狀況的急劇惡化，環(huán)境保護指標性質出現(xiàn)了一定的轉化跡象。在預期性指標之外，逐漸出現(xiàn)了約束性指標。所謂約束性指標，是指在預期性指標基礎上進一步明確并強化政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的具體工作要求。約束性指標壓縮了協(xié)商和變通的空間，并在一定程度上具有一定的法律效力。

(二)環(huán)境保護指標分配

依據(jù)環(huán)境目標確定的環(huán)境指標需要進行分配，指標分配是整個環(huán)境保護目標責任制關鍵環(huán)節(jié)。遵循自上而下的指標分解過程，由于下一級承擔和需要落實的指標數(shù)量增多，指標體系的復雜性也逐漸增大。

以北京市細顆粒物(PM2.5)指標的分配過程(見表3)為例。從表3可以看出，整個北京大氣環(huán)境保護目標管理體系都是圍繞著細顆粒物指標(PM2.5)而展開，因此也可以說，環(huán)境保護目標責任制的實現(xiàn)在于環(huán)境指標的全過程管理，其核心要素是如何進行環(huán)境指標的分配。環(huán)境保護指標分配呈現(xiàn)以下幾個特征：①一般采用自上而下的層層分配方式。這種分配方式最大的好處就是在確保國家環(huán)境保護目標的前提下，借助科層制路徑，能在較短時間內(nèi)將責任分解下去，但弊端也很明顯，如何根據(jù)各地實際情況進行指標分配和再次調(diào)整以及采用行政方式或者市場方式調(diào)整均存在諸多難題。②指標分配呈現(xiàn)金字塔形散開。如國家確定北京PM2.5指標是5年內(nèi)下降25%左右，而北京市將其改為下降25%以上，一些區(qū)(縣)將其定為下降30%以上。實踐中，隨著指標數(shù)量的增加，整個指標體系的不穩(wěn)定性會逐漸增大，為了克服這種不穩(wěn)定性，地方政府往往會運用一定的自主權，逐層加碼，避免下一層次單位因為主客觀原因不能完成預期目標，以便為完成自身層面的指標預留一定的彈性空間。③由于整個指標體系向下膨脹的趨勢以及整個指標體系層級的增多，上級對下級尤其是越級的監(jiān)測成本和監(jiān)管成本支出逐漸加大，進行監(jiān)管十分困難。監(jiān)管對象鏈條的不斷延長、監(jiān)管范圍的逐漸擴大、監(jiān)測監(jiān)管成本的逐漸增大，迫使監(jiān)管主體傾向于選擇易于觀察和量化的指標，而忽視難以觀察、評估和量化的指標，最終造成考核評價的準確性存在疑問。

(三)環(huán)境保護指標考核評價

環(huán)境保護指標考核是目標責任制的最后環(huán)節(jié)，它主要包括考核主體、考核對象、考核方法、考核程序、考核后果及其運用等一系列政策法律規(guī)定的綜合。環(huán)境保護指標考核占據(jù)非常重要的地位，它不僅有利于促進制度執(zhí)行者積極和創(chuàng)造性地執(zhí)行環(huán)境保護工作，還有利于辨識執(zhí)行過程中出現(xiàn)的錯誤或不足，達到不斷修正或調(diào)整原定環(huán)境指標，以便實現(xiàn)環(huán)境保護目標。簡而言之，科學、合理、完備的考核評價體系是環(huán)境保護目標責任制得以真正落實的重要保障。

現(xiàn)行政策文本環(huán)境指標考核方法和后果如表4所示，從表4可以看出，環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度有以下幾個發(fā)展趨勢：其一，考核評價規(guī)則體系越來越完備，國家或中央政府不再只是簡單出臺一部考核辦法，而是在考核辦法出臺后，隨即出臺操作性強的實施細則，將考核目的、考核主體、考核對象、考核內(nèi)容、考核方法、考核程序以及考核結果等通過規(guī)范化、制度化方式逐漸固定下來；其二，考核方法也向精細化和多元化發(fā)展，通過設置一套完整的、可量化的指標體系和考核方法，明確提出人民政府主要負責人對環(huán)境保護目標負總責，將考核指標在環(huán)境主管部門和分管部門之間進行分解，促使主管部門與分管部門各司其職、各負其責、齊抓共管，打破了過去主管部門“單打獨斗”的尷尬局面，真正將地方人民政府為轄區(qū)環(huán)境質量負總責的管理制度落到實處； 其三，考核后果多樣化趨勢明顯，從政治責任到經(jīng)濟責任，從政府責任到政府主要負責人責任，尤其是一票否決制的廣泛運用，再次充當了“殺手锏”的作用。

同時，考核評價也存在一些問題：一是環(huán)境指標占據(jù)政府績效指標的比重問題。因為考核地方政府行政績效有多重指標，環(huán)境保護指標在所有政府行政績效指標體系中的比重大小，在實踐中仍然是一個棘手的問題；二是考核指標的作假問題。因為無論是區(qū)域限批、項目停批還是一票否決制等，都真正觸及到了地方政府痛處，因此,地方政府就會去“作假”。地方政府可能會在量化指標等數(shù)據(jù)方面大做文章，屆時就會出現(xiàn)各地超額完成環(huán)境保護指標任務的報道，而這無疑與民眾主觀感受相差甚遠。盡管政策文本對數(shù)據(jù)造假后果作了規(guī)定，但對如何操作卻語焉不詳。強調(diào)政治責任和經(jīng)濟責任，卻無法律責任規(guī)定。環(huán)境保護目標責任制在實現(xiàn)過程中，涉及多方利益的博弈和均衡，僅僅依靠政治責任、經(jīng)濟責任而無法律責任的規(guī)定，難免會造成制度流于形式，最終由民眾為環(huán)境惡化埋單。

三、環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的完善

(一)明確制度地位

目標責任制已經(jīng)在我國施行多年，在很大程度上成為了上級政府推進工作安排、管理和約束下級政府的主要制度手段。新近頒行的《環(huán)境保護法》規(guī)定，國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。但這一制度卻仍然在我國正式體制之外，以一種非正式的制度安排的面貌出現(xiàn)。主要原因在于：第一，目標責任制實質上是行政機關內(nèi)部管理制度，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》屬于調(diào)整行政機關內(nèi)部管理制度的基本法律，未對目標責任制做出規(guī)定，從而使《環(huán)境保護法》以及其他法律涉及環(huán)境保護的目標責任制失去了上位法依據(jù)；第二，尚未確立《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護領域的基本法地位，以致于各污染防治單行法在提出各類環(huán)境保護目標責任制中的上位法依據(jù)不足、重復性高和可操作性不強。

如要解決上述問題，首先，需要明確目標責任制和考核評價制度為行政機關內(nèi)部管理的基本制度，將其規(guī)定在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，以便使《環(huán)境保護法》的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度有上位法依據(jù)；其次，需要明確《環(huán)境保護法》環(huán)境保護領域基本法地位以及環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的環(huán)境基本法律制度地位，以便在修改或制定資源保護及污染防治單行法律中，能夠制定具有可操作性的目標責任制和考核評價實施規(guī)則；最后，鑒于環(huán)境問題的不斷變化與法律的穩(wěn)定性存在一定沖突，環(huán)境政策中規(guī)定環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度必不可少，有時甚至起決定性作用。借助環(huán)境法律和環(huán)境政策的相互配合，促進環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的不斷完善。

(二)強化制度實施

制度的生命力在于制度的實施。環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度的實施應從以下幾個方面完善：

(1)科學合理地制定環(huán)境保護目標和指標體系。在制定環(huán)境保護目標時,應充分考慮不同地區(qū)和行業(yè)的經(jīng)濟技術條件的差異,環(huán)境保護目標既要符合國家相關法律法規(guī)、政策和標準,又要因地制宜、分類指導。應始終不渝地堅持將環(huán)境質量改善狀況和人民群眾滿意程度作為基本的環(huán)境保護目標和努力方向。鑒于環(huán)境保護目標與經(jīng)濟發(fā)展的緊密聯(lián)系，制定環(huán)境保護目標應將環(huán)境成本納入到經(jīng)濟發(fā)展消耗的總成本之中。

(2)依據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃和各地實際狀況進行環(huán)境保護指標分配。指標分配中應控制指標總量，防止各地在執(zhí)行中“層層加碼”。如確有特殊困難難以完成指標的，地方政府有權向上一級政府提出降低環(huán)境保護指標的申請，由上一級政府決定是否批準。鑒于指標執(zhí)行過程可能涉及企業(yè)和個人利益，故在指標執(zhí)行過程中造成企業(yè)、個人合法權益損害的，人民政府依法予以補償。

(3)建立科學規(guī)范的考評體系。結合主體功能區(qū)要求加大環(huán)境指標在行政指標體系中的比重?？荚u結果以及考評結果的運用均應當及時公開，尤其是對違反一票否決制的事項應全過程公開。將針對個人的考核和針對行政機關的考核有機結合，在繼續(xù)強化對個人考核基礎上創(chuàng)新單位考核形式。明確違反制度的法紀責任，明確在環(huán)境保護指標設定、分配、執(zhí)行和考核中玩忽職守、徇私舞弊的國家機關工作人員，應受到相應的黨紀政紀處分，觸犯法律的工作人員應承擔相應的法律責任。

(三)鼓勵社會參與

有序的公眾參與是環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度功能有效發(fā)揮的基本保障。簡單地認為“環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度是行政機關內(nèi)部管理制度，沒有社會參與的空間”的觀點在實踐中也是不妥的。鼓勵公眾參與環(huán)境保護目標責任和考核評價，主要從以下幾個方面改進。

(1)環(huán)境保護目標和指標設定過程中的社會參與。環(huán)境保護目標應在科學論證的基礎上，以聽證會的形式廣泛聽取來自社會各方面的意見，并通過新聞媒體、報紙、網(wǎng)絡等渠道予以公布，接受人們的監(jiān)督。尤其是涉及民眾切身利益的大氣、水和土壤的環(huán)境質量改善目標，一定要廣泛聽取民眾意見。

(2)環(huán)境保護指標執(zhí)行過程的社會參與?？己酥黧w應借助環(huán)境信息公開渠道，主動、及時向民眾公開環(huán)境指標執(zhí)行情況，對于公眾提供的有效意見,或者檢舉、揭發(fā)違法行為，在查證屬實基礎上予以獎勵。

(3)考核評價的社會參與?？己私Y果信息和考核過程信息應該及時、完整地向社會公布，允許民眾對考核結果提出異議。對于不合理、違法的考核結果應予以撤銷，在獎勵舉報人同時，依法追究責任人相應法律責任。

[責任編輯 周 莉]

2014-09-21

國家社會科學基金一般項目(編號：13BFX136).

王清軍，華中師范大學教授，博士，美國佛蒙特法學院訪問學者，主要從事環(huán)境政策與環(huán)境法律研究.

D912.6

A

1009-3699(2015)01-0068-05