法治財(cái)政語境下的財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險(xiǎn)防控研究

●李 博

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，在建設(shè)法治政府的部分體現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制應(yīng)當(dāng)程序化、法制化，其中既涉及行政權(quán)力運(yùn)行的外部程序機(jī)制，即公開機(jī)制，也涉及內(nèi)部程序的法制化和規(guī)范化，比如明確執(zhí)法的具體流程等。財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法是財(cái)政部門大量的、經(jīng)常性的活動(dòng)，直接面向社會(huì)、獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體以及公眾，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法水平的高低直接關(guān)系財(cái)政部門的形象。為此，要大力推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)，把權(quán)力關(guān)在制度的牢籠內(nèi)，而對(duì)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險(xiǎn)防控研究就顯得尤為迫切。

一、財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別

財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員在執(zhí)行檢查任務(wù)過程中，因各種不確定因素影響而造成損失或失誤的可能性，主要包括執(zhí)法環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法主體風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)以及證據(jù)收集風(fēng)險(xiǎn)。

（一）執(zhí)法環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展客觀上決定了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)將逐步加大。其一，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，被檢查單位違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為形式多樣、手段翻新、日趨隱蔽，還有少數(shù)部門從局部利益出發(fā)，通過行政手段干預(yù)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法，加大了財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的難度，同時(shí)也增大了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的程序風(fēng)險(xiǎn)。其二，被檢查單位維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力日益增強(qiáng)。通過法律途徑，包括復(fù)議、訴訟、申訴等維護(hù)自身合法權(quán)益的方法，已為越來越多的行政相對(duì)人所接受和采用。執(zhí)法人員任何損害行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的執(zhí)法行為都可能引發(fā)行政訴訟。同時(shí)，人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)輿論對(duì)財(cái)政部門的關(guān)注程度越來越高，而財(cái)政監(jiān)督工作任務(wù)重、責(zé)任大、矛盾多，進(jìn)一步加大了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)，特別是程序風(fēng)險(xiǎn)。

（二）執(zhí)法主體風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為合法的前提要件就是執(zhí)法主體必須合法。主體合法包括行政機(jī)關(guān)合法、人員合法和委托合法三方面。實(shí)際財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法中，這三方面都可能發(fā)生執(zhí)法主體錯(cuò)誤。以行政機(jī)關(guān)合法為例，《行政處罰法》第十五條、《會(huì)計(jì)法》第七條、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第二條規(guī)定賦予了縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門和省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政違法行為的執(zhí)法主體資格。而對(duì)財(cái)政部門的內(nèi)部處（科、股）室來說，其作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不得以機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外作出具體行政行為，否則該具體行政行為是非法、無效的，應(yīng)當(dāng)依法被撤銷。

（三）執(zhí)法程序風(fēng)險(xiǎn)

馬克思在論述程序法與實(shí)體法的關(guān)系時(shí)指出“實(shí)體法都具有本身特有的必要形式”、“審判程序和法二者之間的聯(lián)系如此密切，就像植物的外形和植物的聯(lián)系，動(dòng)物的外形和血肉的聯(lián)系一樣”。我們熟知的“米蘭達(dá)警告（Miranda Warning)”就充分體現(xiàn)了程序公正的要求，有極強(qiáng)的警示意義。財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為只有切實(shí)做到程序公正才能確保實(shí)體公正，才經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。執(zhí)法程序有如下關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

1、“亮證”和“執(zhí)法人員不得少于兩人”是財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法程序合法的必備要件?！缎姓幜P法》第三十七條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件”，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員都必須嚴(yán)格執(zhí)行，認(rèn)真遵守亮證等規(guī)定，自覺接受當(dāng)事人的監(jiān)督。若忽略了“亮證”等必備的程序要件，根據(jù)《行政處罰法》第三條第二款的規(guī)定，“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。

2、財(cái)政行政處罰中“期間”等關(guān)鍵內(nèi)容不夠明確。因?yàn)椤缎姓幜P法》未對(duì)“期間”作出規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)務(wù)中往往會(huì)遇到按自然日還是按工作日計(jì)算、與節(jié)假日重合如何計(jì)算等現(xiàn)實(shí)問題。以《財(cái)政行政處罰決定書》為例，“如不服本處罰決定，可以在接到本決定書之日起60日內(nèi)，依法向xxx 申請(qǐng)行政復(fù)議；或者在接到本決定書之日起3 個(gè)月內(nèi),依法向xxx 提起行政訴訟。上述涉及期間的表述，未明確是工作日還是自然日及遇到節(jié)假日是否順延，而“接到本決定書之日起”也未明確是接到當(dāng)天還是接到次日起算。責(zé)令停業(yè)、較大數(shù)額罰款等重大行政處罰決定事關(guān)行政相對(duì)人的切身利益，能否準(zhǔn)確確定“期間”的起算點(diǎn)和終結(jié)點(diǎn)也會(huì)成為關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

3、行政處罰文書的送達(dá)不規(guī)范。部分行政處罰法律文書送達(dá)回執(zhí)上沒有受送達(dá)人的簽收，不能確保法律文書已送達(dá)當(dāng)事人，容易產(chǎn)生法律糾紛。

（四）證據(jù)收集風(fēng)險(xiǎn)

1、以工作底稿直接代替相關(guān)證據(jù)作出的行政處罰存在隱患。雖然被檢查單位負(fù)責(zé)人對(duì)工作底稿進(jìn)行了簽字確認(rèn)，但工作底稿僅是當(dāng)事人陳述范疇，是孤證，若無其他直接證據(jù)支撐，一旦當(dāng)事人翻供，則不能證明工作底稿載明的違法違規(guī)事實(shí)。同時(shí)，在取證時(shí)，賬頁的復(fù)印件常常未注明出處，也無被檢查單位的簽章確認(rèn)，影響了證據(jù)的效力。

2、未對(duì)工作底稿中被檢查單位的意見履行復(fù)核程序。個(gè)別執(zhí)法人員主觀認(rèn)為證據(jù)確鑿充分，對(duì)當(dāng)事人提出陳述申辯意見未能細(xì)致復(fù)核。財(cái)政檢查工作底稿腳注寫明“被檢查人簽署意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)定檢查工作底稿摘錄的事項(xiàng)是否屬實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，如屬實(shí)，簽‘情況屬實(shí)’；如有不同意見，應(yīng)說明理由，并附相關(guān)證明材料”，若當(dāng)事人未簽屬實(shí)，同時(shí)作出申辯且不附佐證材料，檢查整理階段對(duì)該違規(guī)事實(shí)的認(rèn)定就存在困難。

3、證據(jù)保全程序執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法人員在取證時(shí)，可能會(huì)遇到被檢查單位不予配合，特別是拒絕執(zhí)法人員查閱相關(guān)賬務(wù)信息等情形，這種情形下證據(jù)保全就是解決方式之一。根據(jù)《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》第十七條第四款“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，先行登記保存證據(jù)，并在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定”，該條款有三個(gè)要點(diǎn)需要關(guān)注：

一是證據(jù)保全應(yīng)當(dāng)是“在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下”才使用，即只能在緊急狀態(tài)下、而不是常態(tài)下經(jīng)常動(dòng)用的手段。在實(shí)際工作中，部分執(zhí)法人員在未充分掌握被檢查單位是否隱匿、銷毀證據(jù)的情況下，僅憑主觀推斷就采取保全措施，會(huì)給執(zhí)法行為帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。二是證據(jù)保全應(yīng)當(dāng)“經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”。如果執(zhí)法人員不經(jīng)請(qǐng)示即臨場(chǎng)處置，就違反了該行政程序，將給執(zhí)法行為埋下隱患。三是未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)依法解除保全措施。根據(jù)規(guī)定，“先行登記保存證據(jù)，并在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定”，如果處理決定作出后，未能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)依法解除保全措施，也存在財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

4、在行政復(fù)議過程中收集證據(jù)。《行政復(fù)議法》第二十三條規(guī)定“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)資料”、第二十四條規(guī)定“在行政復(fù)議過程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織和個(gè)人收集證據(jù)”，據(jù)此，在行政復(fù)議過程中收集的證據(jù)，即使能證明行政相對(duì)人有違法行為，但收集證據(jù)的程序不合法，不具有法律效力。

5、在訴訟過程中收集證據(jù)?！缎姓V訟法》第三十三條規(guī)定“在行政訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”。據(jù)此，財(cái)政部門在行訴中自行向原告和證人收集的證據(jù)，不能作為法院認(rèn)定被訴具體行政行為合法的證據(jù)，這就要求財(cái)政部門在掌握充分確鑿證據(jù)后，才能做出具體行政行為。

6、在一審裁定后才向法院提供其作為定案的證據(jù)?！缎姓V訟法》第四十三條規(guī)定“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提供作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀”。被告在一審結(jié)束前都可以向法庭提供證據(jù)材料，在此之后提供的，即使是合法、客觀、關(guān)聯(lián)的，能證明被訴具體行政行為合法的，也無法成為法院判決的依據(jù)。

二、財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的衡量

（一）影響財(cái)政部門的良好社會(huì)形象，不利于法治財(cái)政建設(shè)的推進(jìn)

財(cái)政部門監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為如果不規(guī)范，程序上存在紕漏，一旦行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害，可能會(huì)提起行政復(fù)議或行政訴訟，甚至要求賠償損失，財(cái)政部門將面臨聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）削弱了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為的效果

財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法人員受各方面因素的影響，在開展執(zhí)法檢查時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)檢查或處罰尺度不一等情形。目前個(gè)別基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)處理處罰的整改落實(shí)情況監(jiān)督不到位，違法違規(guī)行為得不到徹底整改，導(dǎo)致執(zhí)法檢查流于形式。

（三）行政處罰喪失法律效力

一方面由于法律文書沒有以法定的方式送達(dá)當(dāng)事人手中，或者沒有以送達(dá)回證的形式對(duì)送達(dá)的基本事項(xiàng)加以記載，致使有的相對(duì)人可能以法律文書未產(chǎn)生法律效力為由拒絕履行相應(yīng)的法律義務(wù)。另一方面，現(xiàn)場(chǎng)檢查取證不規(guī)范，不能保證所取得的證據(jù)合法有效，一旦發(fā)生行政訴訟事項(xiàng)，會(huì)被人民法院認(rèn)定為無效證據(jù)，從而使相應(yīng)的行政處罰喪失法律效力。

三、財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

（一）大力推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督法制化建設(shè)，打造法治財(cái)政

對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步梳理、細(xì)化，明確執(zhí)法步驟和每一環(huán)節(jié)的具體要求，保障執(zhí)法程序的合法性與公正性。定期對(duì)正在適用的執(zhí)法程序及規(guī)范性文件進(jìn)行審視，從而提前發(fā)現(xiàn)因執(zhí)法過程不銜接、不規(guī)范，或規(guī)范性文件不統(tǒng)一、難以操作可能導(dǎo)致的管理漏洞和監(jiān)控不力，及時(shí)對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)和修正，減少系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)自由裁量權(quán)范圍較大、不夠細(xì)化的問題，進(jìn)一步完善行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，將彈性條款細(xì)化為具體的細(xì)則，減少彈性，將適用的處罰依據(jù)由彈性變?yōu)閯傂?，增?qiáng)操作性，從源頭上控制自由裁量權(quán)。

（二）加強(qiáng)對(duì)行政處罰全過程監(jiān)督，進(jìn)一步提升執(zhí)法質(zhì)量

行政處罰必須遵循法定程序，財(cái)政部門在做出處罰決定之前都要經(jīng)過立案、調(diào)查取證、告知（聽證）、審查、決定、執(zhí)行程序，并由有處罰權(quán)的部門對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施行政處罰。要充分發(fā)揮案件聯(lián)審會(huì)的作用，集思廣益，既減少人情干擾，又避免個(gè)人決策失誤。財(cái)政部門的財(cái)稅法規(guī)機(jī)構(gòu)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰行為的審核把關(guān)，加大對(duì)推進(jìn)法治財(cái)政工作的宣傳、指導(dǎo)工作，嚴(yán)格按照規(guī)定審核財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)送交的法律文書，認(rèn)真出具法律審查意見，確保行政處罰的合規(guī)性。多方通力協(xié)作，確保執(zhí)法程序嚴(yán)密、執(zhí)法過程透明、執(zhí)法時(shí)效嚴(yán)格、工作規(guī)程完善、執(zhí)法文書嚴(yán)謹(jǐn)。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在證據(jù)的收集上要注意證據(jù)的合法性。行政處罰必須有充分的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，取證要在發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟之前完成，在收集到相關(guān)的證據(jù)后，要注意審查這些證據(jù)是否具備客觀性、相關(guān)性、嚴(yán)密性。

（三）切實(shí)維護(hù)好行政相對(duì)人的合法權(quán)益，進(jìn)一步拓展陽光財(cái)政的內(nèi)涵

財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)接受監(jiān)督，堅(jiān)持把公開透明貫穿于財(cái)政監(jiān)督工作全過程，把監(jiān)督檢查的政策規(guī)定、進(jìn)展情況、檢查結(jié)果公之于眾，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。切實(shí)做到寓監(jiān)督于服務(wù)之中，及時(shí)、正確處理行政復(fù)議案件，努力做到事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法，處理得當(dāng)，切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，要縝密細(xì)致對(duì)待行政應(yīng)訴工作。發(fā)生行政訴訟案件后，要嚴(yán)格按照《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真做好庭審前的各項(xiàng)準(zhǔn)備，積極派員應(yīng)訴，提交相關(guān)證據(jù)材料，既要保障行政相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，又要維護(hù)好財(cái)政部門的合法權(quán)益。2014年的政府工作報(bào)告要求各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開，打造陽光財(cái)政。而陽光財(cái)政的內(nèi)涵不止于此，不只是讓財(cái)政成為陽光下的“玻璃錢柜”，還應(yīng)讓行政相對(duì)人感受到陽光般的溫暖。面對(duì)執(zhí)法對(duì)象越來越高的要求和越來越多的訴求，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)把人民群眾的期盼內(nèi)化為財(cái)政監(jiān)督的方向，在執(zhí)法理念中融入更多更新的管理方式或方法，通過風(fēng)險(xiǎn)管理，未雨綢繆，防患于未然；防微杜漸，提前發(fā)現(xiàn)執(zhí)法流程中的瑕疵，立即糾正，切實(shí)做到監(jiān)督與服務(wù)并重。

（四）進(jìn)一步提升財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)。牢固樹立依法監(jiān)督的理念，認(rèn)真學(xué)習(xí)新《預(yù)算法》、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)，全面貫徹落實(shí)好新《預(yù)算法》等有關(guān)要求，嚴(yán)格依法、依規(guī)、依程序開展監(jiān)督，切實(shí)做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。二是加強(qiáng)培訓(xùn)。要根據(jù)工作實(shí)際和形勢(shì)需要，結(jié)合現(xiàn)實(shí)案例，組織執(zhí)法人員進(jìn)行相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)和專題研究，增強(qiáng)學(xué)習(xí)的針對(duì)性和實(shí)用性。三是加強(qiáng)交流。定期組織召開座談會(huì)或經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，介紹行政處罰案例的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，認(rèn)真討論、剖析和總結(jié)，從中找出規(guī)律性的東西，在今后工作中加以借鑒，從而進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法水平，確保依法行政各項(xiàng)要求落到實(shí)處?！?/p>