貫穿落實(shí)新預(yù)算法優(yōu)化預(yù)算監(jiān)督模式

●王金秀 王文燦 梅 瓊

預(yù)算是財(cái)政的核心，預(yù)算監(jiān)督在財(cái)政監(jiān)督體系中起著主導(dǎo)作用。新預(yù)算法將預(yù)算監(jiān)督的地位置于空前的高度，通篇貫穿了全面強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的導(dǎo)向，2015年新年第一天正是新預(yù)算法落地實(shí)施之日，為此，有必要解讀新預(yù)算法強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的要求，促進(jìn)我國新時期預(yù)算監(jiān)督模式從注重形式向?qū)嵸|(zhì)化監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。

一、以加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督為立法宗旨，確立預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)

從規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的角度看，現(xiàn)代國家應(yīng)該是具有契約精神的法治國家，作為法律性契約的預(yù)算集中體現(xiàn)了國民與政府的契約關(guān)系，國民依法讓渡一部分自有財(cái)產(chǎn)交由政府支配，通過提供公共商品與服務(wù)來滿足公共需要。因此，政府不應(yīng)該僅僅被定位于高居廟堂之上的管理者，而應(yīng)該轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府、責(zé)任政府、有效政府以及清正廉潔的干凈政府，這也正是始于上世紀(jì)末新公共管理運(yùn)動的目標(biāo)，為此，預(yù)算監(jiān)督成為實(shí)現(xiàn)政府管理改革目標(biāo)的關(guān)鍵。我國新預(yù)算法第一條開宗明義，明確規(guī)定預(yù)算法的立法宗旨是為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。新預(yù)算法不僅將加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督確定為立法宗旨，而且與其他條款融合，一并確立了預(yù)算監(jiān)督的目標(biāo)，促使各級政府、部門和單位依法理財(cái)，規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，兼顧公平與效率，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行，提高預(yù)算績效。

通觀新預(yù)算法全文，預(yù)算監(jiān)督范圍應(yīng)該包括國家預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的全過程，籌集、分配和使用預(yù)算資金的全部活動，由于組織、開展預(yù)算收支活動都必須靠相應(yīng)的制度、紀(jì)律來約束，因此，預(yù)算監(jiān)督的目的還包括落實(shí)預(yù)算政策、執(zhí)行財(cái)政制度、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，及時發(fā)現(xiàn)那些違反財(cái)政制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的單位和個人，并依法追究責(zé)任，以保證預(yù)算收支活動的正常運(yùn)行。

二、構(gòu)建“三位一體”、相互制衡協(xié)調(diào)的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制

預(yù)算具有綜合性，預(yù)算關(guān)系實(shí)際上是一系列委托代理關(guān)系的總稱。這些委托代理關(guān)系中的每一個“局中人”往往既是上一個委托代理關(guān)系中的代理人，同時，又是下一個委托代理關(guān)系中的委托人。因此，預(yù)算法雖然以預(yù)算關(guān)系及其活動或行為作為規(guī)范對象，但如果將預(yù)算關(guān)系具體轉(zhuǎn)化為組織機(jī)構(gòu)的視角進(jìn)行考量，預(yù)算法規(guī)范的執(zhí)法主體和客體都具有多元性，預(yù)算監(jiān)督體系也具有多元化的特點(diǎn)。新預(yù)算法專設(shè)一章監(jiān)督，確立預(yù)算監(jiān)督體系，并進(jìn)一步明確了各自的職責(zé)劃分或權(quán)益保障方式。

新預(yù)算法新增了公民、法人或者其他組織對預(yù)算開展社會監(jiān)督的條款，不僅要求各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級和下級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督，還規(guī)定公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反預(yù)算法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，從而第一次在法律上確立人大、政府、社會“三位一體”的預(yù)算監(jiān)督體系，形成立法權(quán)、行政權(quán)和公民權(quán)相互分離制衡、分工協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，有利于形成現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)。

三、強(qiáng)化人大監(jiān)督預(yù)算手段，調(diào)整預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)

立法機(jī)關(guān)是民意代議機(jī)關(guān)，民意代議機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算是預(yù)算民主化的制度化實(shí)現(xiàn)方式，也是現(xiàn)代預(yù)算制度確立的標(biāo)志。長期以來，我國人大監(jiān)督預(yù)算的手段薄弱，往往重形式而忽視實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，成為人們詬病的焦點(diǎn)。

為了加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的力度，修訂后的預(yù)算法新規(guī)增強(qiáng)了人大審議、監(jiān)督預(yù)算的手段。一是確立全口徑預(yù)決算審批機(jī)制。新預(yù)算法要求一切政府收支全部納入預(yù)算，編制一般公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算構(gòu)成的“四本預(yù)算”，人大審批監(jiān)督的預(yù)算內(nèi)容更加完整。二是完善初步審查制，預(yù)算審查更充分。新預(yù)算法延長了15 天的初步審查時間，規(guī)定國務(wù)院財(cái)政部門在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查；擴(kuò)大初步審查內(nèi)容和范圍，各級預(yù)算初步審查的對象從預(yù)算草案的主要內(nèi)容擴(kuò)大到預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案，提出初步審查意見。三是健全審查機(jī)制，預(yù)算監(jiān)督更有力度。新預(yù)算法增加了如下規(guī)定，要求將人大有關(guān)委員會提出的初步審查意見以及本級政府財(cái)政部門反饋的處理情況報(bào)告，印發(fā)本級人民代表大會代表，人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、有關(guān)專門委員會、人民代表大會常務(wù)委員會向人民代表大會主席團(tuán)提交關(guān)于預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告；四是新賦予重大事項(xiàng)或者特定問題組織調(diào)查權(quán)，提高預(yù)算監(jiān)督的針對性，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問題組織調(diào)查。

此外，為了扭轉(zhuǎn)我國預(yù)算長期出現(xiàn)的“順周期”調(diào)控、損害宏觀經(jīng)濟(jì)的局面，新預(yù)算法要求各級政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，人大監(jiān)督預(yù)算的重點(diǎn)也相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，由過去長期注重年度收支平衡轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾晫彶轭A(yù)算支出及其政策，新預(yù)算法明確規(guī)定了各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查的內(nèi)容。

四、拓展審計(jì)監(jiān)督的功能，提高政府預(yù)算監(jiān)督的成效

新預(yù)算法在確立“三位一體”預(yù)算監(jiān)督體系的同時，還新增了部門監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)，在預(yù)算行政權(quán)框架內(nèi)進(jìn)一步明確了政府、財(cái)政、部門和單位、審計(jì)之間政府預(yù)算監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，要求各級政府監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行，各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行；政府各部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行，及時向本級政府財(cái)政部門反映本部門預(yù)算執(zhí)行情況，依法糾正違反預(yù)算法的行為；縣級以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，這些規(guī)定使得政府預(yù)算監(jiān)督職責(zé)劃分更加科學(xué)、合理，政府預(yù)算監(jiān)督體系也更加完備。

在政府預(yù)算監(jiān)督體系中，財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督是關(guān)鍵。在財(cái)政監(jiān)督方面，我國財(cái)政部門長期處于注重資金分配、監(jiān)督范圍狹窄、管撥不管支的狀態(tài)，新預(yù)算法將我國此前推進(jìn)的部門預(yù)算、國庫集中收付制度等一系列預(yù)算改革舉措用法律予以確定，形成財(cái)政對預(yù)算全過程全方位的監(jiān)督機(jī)制，扭轉(zhuǎn)了我國財(cái)政部門長期重視管理、輕視監(jiān)督，注重資金分配、輕視資金使用的局面。

在審計(jì)監(jiān)督方面，自1982年恢復(fù)審計(jì)制度以來，我國實(shí)行行政型審計(jì)體制，審計(jì)監(jiān)督的范圍不斷擴(kuò)大，審計(jì)目標(biāo)定位不斷優(yōu)化，從“查清財(cái)政家底”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫o扣“預(yù)算執(zhí)行”環(huán)節(jié)，推進(jìn)財(cái)政體制改革不斷深化，地方人民代表大會常務(wù)委員會，不斷加大對政府財(cái)政監(jiān)督的力度，揭示問題，加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政管理，審計(jì)監(jiān)督成效顯著。

審計(jì)機(jī)關(guān)是以監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況為己任，專職履行預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。舊預(yù)算法僅僅要求各級政府審計(jì)部門對本級各部門、各單位和下級政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。新預(yù)算法強(qiáng)化了人大審查的力度，明確規(guī)定審計(jì)工作是人大監(jiān)督的基礎(chǔ)和依據(jù)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)站在專業(yè)的角度，配合人大加強(qiáng)監(jiān)督。新預(yù)算法第七十七條規(guī)定各級財(cái)政部門編制的本級決算草案，經(jīng)本級政府審計(jì)部門審計(jì)后，報(bào)本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。新預(yù)算法第七十九條還要求縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合本級政府提出的上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，對本級決算草案進(jìn)行審查。新預(yù)算法在厘清政府監(jiān)督各方的職責(zé)后，第八十九條要求縣級以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，并要求將預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告向社會公開。

為了配合新預(yù)算法強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的要求，2014年10月底,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，要求發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用，推動政策措施貫徹落實(shí)，促進(jìn)公共資金高效使用，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)改善民生和生態(tài)文明建設(shè)，推動深化改革。該意見要求審計(jì)監(jiān)督要重點(diǎn)圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化必將進(jìn)一步提高政府預(yù)算監(jiān)督的水平?！?/p>