綜合保稅區(qū)監(jiān)管模式研究＊

姬云香，胡曉紅

（南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093）

一 問題的提出

“保稅”是海關(guān)術(shù)語，指納稅義務(wù)人對其應(yīng)繳的進(jìn)口捐稅，在一定條件下及一定時間內(nèi)，向海關(guān)提供保證，或在海關(guān)監(jiān)管下，不必繳稅，商品如運(yùn)出區(qū)外進(jìn)入國內(nèi)，則必須繳納關(guān)稅。［1］1980年代初，我國開始進(jìn)行以保稅場所為主的保稅制度試點(diǎn)。1990年6月國務(wù)院批準(zhǔn)上海外高橋保稅區(qū)，是我國正式設(shè)立的第一個保稅區(qū)。依據(jù)1994年“天津會議 ”①“天津會議”：1994年6月，天津召開全國保稅區(qū)工作會上，當(dāng)時分管外貿(mào)工作的李嵐清副總理發(fā)表講話，稱為天津會議。的精神，保稅區(qū)類似于其他國家港口劃出一塊并用鐵絲網(wǎng)圍起來的自由區(qū)（Free Zone）或自由港（Free Port）［2］（P223），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立由海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的區(qū)域，主要功能是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲②《關(guān)于保稅區(qū)外經(jīng)貿(mào)政策有問題的通知》［1997］外經(jīng)貿(mào)政發(fā)第433號。。除保稅區(qū)外，我國設(shè)立了出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)共6種由海關(guān)監(jiān)管的、開放程度不一的保稅區(qū)域。出口加工區(qū)專門發(fā)展出口加工業(yè)；保稅物流園區(qū)專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)；跨境工業(yè)區(qū)，在實(shí)行享受保稅區(qū)政策同時，于境內(nèi)區(qū)外（內(nèi)地）之間進(jìn)出貨物在稅收方面又享受出口加工區(qū)政策；保稅港區(qū)，在港口作業(yè)區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能；綜合保稅區(qū)（以下簡稱綜保區(qū)），集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、港口的功能于一身，發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工業(yè)務(wù)。綜保區(qū)是我國目前開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的保稅區(qū)域，是保稅區(qū)的高級形態(tài)，也是未來我國發(fā)展保稅制度的主要載體和表現(xiàn)形式①這些保稅場所發(fā)展中存在種類過多、功能單一的問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕58號）的精神，逐步將現(xiàn)有出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)及符合條件的保稅區(qū)整合為綜保區(qū)。新設(shè)立的特殊監(jiān)管區(qū)域，原則上統(tǒng)一命名為“綜保區(qū)”。［3］。

我國保稅區(qū)是參照國際上比較成功的“自由貿(mào)易園區(qū)”（Foreign Trade Zone，F(xiàn)TZ）②根據(jù)《商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于規(guī)范“自由貿(mào)易區(qū)”的函》（商國際函［2008］15號）文件精神，由于FTA和FTZ按其字面意思均可譯為“自由貿(mào)易區(qū)”，故常常引起概念混淆。為避免誤解，便利工作，建議將前者統(tǒng)一譯為“自由貿(mào)易區(qū)”，后者譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”。的經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)，具有“自由貿(mào)易園區(qū)”的特征［4］；從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，中國的保稅區(qū)是一個不斷完善的“自由貿(mào)易園區(qū)”［5］（P38）；調(diào)整、完善現(xiàn)有保稅區(qū)的功能，并促使一些有條件的保稅區(qū)像“自由貿(mào)易園區(qū)”轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)［6］?！白杂少Q(mào)易園區(qū)”指在某一國家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，類似于世界海關(guān)組織的前身 海關(guān)合作理事會所解釋的“自由區(qū)”。按照該組織1973年訂立的《京都公約》的解釋：“自由區(qū)（FREE ZONE）系指締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外，并免于實(shí)施通常的海關(guān)監(jiān)管措施。有的國家還使用其他一些稱謂，例如自由港、自由倉等”。美國本土臨近海關(guān)的地區(qū)設(shè)立的對外貿(mào)易區(qū)，韓國的自由出口區(qū)，本質(zhì)上也屬于“自由貿(mào)易園區(qū)”［7］。

自2006年第一個綜保區(qū)設(shè)立至2014年8月，我國綜保區(qū)已經(jīng)達(dá)到35個③數(shù)據(jù)來源：http：／／baike．baidu．com／view／2137434．htm？fr＝aladdin＃4。資料顯示，截止2014年8月，我國批準(zhǔn)設(shè)立的綜合保稅區(qū)有34個。資料遺漏了2014年7月15日國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的蘭州綜合保稅區(qū)，因此，截止2014年8月，我國獲批準(zhǔn)的綜合保稅區(qū)應(yīng)是35個。。作為地方經(jīng)濟(jì)開放的“象征”，眾多的綜保區(qū)也面臨著監(jiān)管困境：監(jiān)管上位法依據(jù)缺失，導(dǎo)致監(jiān)管失范；管理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立主體地位，導(dǎo)致管理“不能”；監(jiān)管部門職能不明晰，導(dǎo)致監(jiān)管缺位，2011年達(dá)芬奇家具事件就是綜保區(qū)監(jiān)管問題的集中體現(xiàn)。達(dá)芬奇家具將國內(nèi)采購的產(chǎn)品以出口為名申報(bào)入?yún)^(qū)，在區(qū)內(nèi)稍作停留并貼上洋品牌后復(fù)運(yùn)進(jìn)境，在國內(nèi)以“進(jìn)口”的外衣售賣。達(dá)芬奇家具的操作違反了“區(qū)外原進(jìn)口貨物需要退運(yùn)出境或者原出口貨物需要復(fù)運(yùn)進(jìn)境的，不得經(jīng)過園區(qū)進(jìn)出境或者進(jìn)入園區(qū)存儲”的規(guī)定④《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》第三十五條。。依我國《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》⑤第2條：國務(wù)院設(shè)立進(jìn)出口商品檢驗(yàn)部門，主管全國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)工作。國家商檢部門設(shè)在各地的進(jìn)出口商品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)管理所轄地區(qū)的進(jìn)出口商品檢驗(yàn)工作。、《進(jìn)口商品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》⑥第3條：設(shè)在各省、自治區(qū)、直轄市的進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局及其分支機(jī)構(gòu)（以下簡稱檢機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)管轄本地區(qū)的進(jìn)口商品檢驗(yàn)，認(rèn)證和質(zhì)量監(jiān)督管理工作。質(zhì)檢部門、入境檢驗(yàn)檢疫局都有權(quán)對進(jìn)出口產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，產(chǎn)品入?yún)^(qū)等同出口，依《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》⑦第3條：保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域。海關(guān)依照本辦法對進(jìn)出保稅區(qū)的貨物、運(yùn)輸工具、個人攜帶物品實(shí)施監(jiān)管。的規(guī)定，產(chǎn)品入?yún)^(qū)的審查和備案是海關(guān)的職責(zé)。因此，達(dá)芬奇違規(guī)入?yún)^(qū)是入?yún)^(qū)監(jiān)管部門 海關(guān)的監(jiān)管失誤所造成的，且保稅區(qū)屬于海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，使質(zhì)檢部門、入境檢驗(yàn)檢疫局等責(zé)任部門疏于監(jiān)管，保稅區(qū)所在地政府又不能監(jiān)管海關(guān)和其他垂直管理部門，無法發(fā)現(xiàn)監(jiān)管疏漏，最終出現(xiàn)保稅區(qū)“多頭分管”后的“監(jiān)管集體缺位”。達(dá)芬奇事件并非個案，“保稅區(qū)一日游”現(xiàn)象在各地的紡織、服裝等加工制造業(yè)中大量存在。綜保區(qū)與“自由貿(mào)易園區(qū)”有著天生的血緣關(guān)系，可借鑒成功的“自由貿(mào)易園區(qū)”的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，分析我國綜保區(qū)監(jiān)管現(xiàn)狀，以改革我國現(xiàn)有的監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率。

二 “自由貿(mào)易園區(qū)”的監(jiān)管模式

（一）中央政府對“自由貿(mào)易園區(qū)”的監(jiān)管

國外中央政府對“自由貿(mào)易園區(qū)”（以下簡稱自貿(mào)區(qū)）的監(jiān)管模式，可粗略分為“專管型”和“兼管型”［8］。

“專管”型，中央政府新設(shè)立專門管理自貿(mào)區(qū)事務(wù)的獨(dú)立機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)有關(guān)自貿(mào)區(qū)的宏觀決策、調(diào)控，同時也是對自貿(mào)區(qū)的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)的最高行政機(jī)構(gòu)。美國對外貿(mào)易區(qū)的中央監(jiān)管即采取專管型，美國1934年《對外貿(mào)易區(qū)法》規(guī)定，為貫徹本法規(guī)定而設(shè)自貿(mào)區(qū)委員會。委員會包括商業(yè)部長，他是該委員會的主席和該委員會的執(zhí)行官員，委員會還包括財(cái)政部長和國防部長。自貿(mào)區(qū)管理委員會主要有如下權(quán)限：1）解釋權(quán)：解釋自貿(mào)區(qū)有關(guān)法律和法規(guī)；2）審批及撤銷權(quán)：審批、發(fā)放、有合理原因的前提下撤銷設(shè)區(qū)許可；3）經(jīng)營狀況的審查監(jiān)督權(quán)：聽取經(jīng)營狀況匯報(bào)，限制或禁止經(jīng)營內(nèi)容，適當(dāng)確定經(jīng)營活動是否有利于公共目的；4）懲戒權(quán)：對違反自貿(mào)區(qū)法案的行為予以處罰”［9］（P606）。海關(guān)總署的職能全部移交給財(cái)政部長，由財(cái)政部長向區(qū)內(nèi)派關(guān)員和警衛(wèi)人員以便維護(hù)稅收和為外國貨進(jìn)入關(guān)區(qū)提供服務(wù)，海關(guān)總署隸屬于對外貿(mào)易管理委員，其作用是配合對外貿(mào)易管理委員的工作，美國對外貿(mào)易管理委員會（對外貿(mào)易管理局）是國家唯一的對外貿(mào)易區(qū)的宏觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)［10］?！凹婀堋毙停行﹪也粚ＴO(shè)管理機(jī)構(gòu)，政府授權(quán)一個相關(guān)的政府職能來“兼職”管理自貿(mào)區(qū)。如智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)（西班牙文簡稱ZOFRI“索弗里”）由財(cái)政部監(jiān)管，新加坡自由貿(mào)易園區(qū)的最高管理機(jī)構(gòu)則是交通部。

“專管”模式多見于發(fā)達(dá)國家；“兼管”型在新興國家和發(fā)展中國家較為常見，原因可能在于這些國家的自貿(mào)區(qū)形成歷史較短，而且往往是國家推進(jìn)外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分［11］（P59），共同點(diǎn)是在中央層面確定一個的獨(dú)立、權(quán)威的監(jiān)管部門，監(jiān)管的權(quán)限一般以宏觀調(diào)控為主①少數(shù)國家在自貿(mào)區(qū)發(fā)展初期，中央監(jiān)管部門會參與區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是因?yàn)槌跗谛璩浞终{(diào)動資源和吸引投資，后期一般都會由地方政府負(fù)責(zé)，如韓國馬山加工區(qū)的初期建設(shè)。。如制定法律與法規(guī)、優(yōu)惠政策，法規(guī)執(zhí)行與監(jiān)督，自貿(mào)區(qū)審批與監(jiān)督。中央政府設(shè)立獨(dú)立的權(quán)威監(jiān)管機(jī)關(guān)，有利于政令統(tǒng)一、降低社會關(guān)系不確定性，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的功能實(shí)現(xiàn)。

（二）自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)事務(wù)監(jiān)管

自貿(mào)區(qū)的區(qū)內(nèi)事務(wù)監(jiān)管，主要有三種模式：授權(quán)組織管理模式、政府直接管理模式、混合管理模式［12］。

授權(quán)組織管理模式的特點(diǎn)是將自貿(mào)區(qū)視為直接面對市場的“公司制區(qū)域”，區(qū)內(nèi)幾乎不設(shè)置行政管理機(jī)關(guān)，最大化的減少行政干預(yù)，海關(guān)人員在法律允許的條件下才被允許進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，宏觀監(jiān)管機(jī)關(guān)的駐地代表僅對區(qū)內(nèi)違反法規(guī)事項(xiàng)向國家監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)告和建議，區(qū)的經(jīng)營和行政事務(wù)幾乎全部由被授權(quán)組織履行。采取授權(quán)組織管理模式的國家，自貿(mào)區(qū)依法設(shè)立，以經(jīng)營者和使用者知法、守法為前提，以充分相信入?yún)^(qū)企業(yè)自律能力為基點(diǎn)考慮和設(shè)計(jì)管理模式，大多是個人主義基礎(chǔ)上的典型法制社會國家。美國部分對外貿(mào)易區(qū)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管就是典型授權(quán)組織管理模式，美國“任何公共機(jī)構(gòu)或私人公司（包括外國公司）均有權(quán)申請建立、經(jīng)營和管理一個對外貿(mào)易區(qū)”，“對外貿(mào)易區(qū)也可以長期出租的方式租給私人公司使用”，“申請人”或者“租用者”為“區(qū)受讓人”（被授權(quán)組織 “grantee organization”）。“區(qū)受讓人”可實(shí)際經(jīng)營管理，也可通過協(xié)議授權(quán)其他非盈利的公共法人團(tuán)體或私人公司實(shí)際經(jīng)營，如紐約1號對外貿(mào)易區(qū)的“區(qū)受讓人”是紐約州政府，而“區(qū)經(jīng)營者”是S＆F公司，新澤西州的紐瓦克／伊麗莎白第49號自由貿(mào)易區(qū)的“區(qū)受讓人”和“區(qū)經(jīng)營者”都是紐約―新澤西港務(wù)局。區(qū)內(nèi)幾乎沒有行政管理機(jī)構(gòu)，美國海關(guān)一般也不會在區(qū)內(nèi)設(shè)立機(jī)關(guān)，即使派駐人員，不過一兩人［13］?！皡^(qū)經(jīng)營者”的主要職責(zé)主要是提供各種服務(wù)和創(chuàng)造良好的投資環(huán)境；接受海關(guān)的委托對進(jìn)出口貨物進(jìn)行具體的管理；設(shè)立董事會，處理一般社會事務(wù)；簽訂合同讓在區(qū)內(nèi)經(jīng)營的私人公司和個人來完成日常經(jīng)營活動。授權(quán)管理模式下，管理者本身的發(fā)展問題或者與區(qū)內(nèi)用戶之間的糾紛，由獨(dú)立于政府的第三方協(xié)商解決。如美國對外貿(mào)易區(qū)協(xié)會定期召集協(xié)會成員在各地開會，就共同性的問題或困難進(jìn)行協(xié)商討論，并與有關(guān)政府部門商討解決辦法。

政府直接管理模式下的自貿(mào)區(qū)是“圈養(yǎng)”的“政府制區(qū)域”。自貿(mào)區(qū)的地方政府（或派出機(jī)構(gòu)）直接管理區(qū)內(nèi)的一切事務(wù)。自貿(mào)區(qū)內(nèi)按照政府機(jī)構(gòu)設(shè)置區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)單位，不僅履行必要的行政管理、監(jiān)督職能，而且直接參與和承擔(dān)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和開發(fā)的職能，所有事宜均由政府決策。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于具備較強(qiáng)的權(quán)威性，能調(diào)動大量的資源進(jìn)行自貿(mào)區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，絕對的垂直管理和相對簡化的機(jī)構(gòu)在特定環(huán)境下也可提高辦事效率，但這種絕對的政府意志的經(jīng)營不符合市場經(jīng)濟(jì)要求和現(xiàn)代行政理念，只能在自貿(mào)區(qū)發(fā)展初期，或者在自貿(mào)區(qū)數(shù)量和區(qū)域面積較小且區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均等的國家適用。韓國的自由出口區(qū)（韓國稱為Customs Free Zone Area）是典型的政府直接管理模式。工商業(yè)部負(fù)責(zé)出口加工區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和附屬產(chǎn)業(yè)的審批、監(jiān)督、附屬設(shè)施的建設(shè)；自由出口區(qū)管理和運(yùn)行的有關(guān)其他事宜。工商業(yè)部下設(shè)自由出口區(qū)管理局，設(shè)立投資信息部、總務(wù)部、投資管理部、技術(shù)管理和建設(shè)部，四個部門負(fù)責(zé)所有事務(wù)的實(shí)施，包括處理物資臨時運(yùn)出自由出口區(qū)、訓(xùn)練熟練工人、職業(yè)培訓(xùn)、建筑和有關(guān)設(shè)施的批準(zhǔn)、建筑工程的監(jiān)督等工作。每個區(qū)再設(shè)一個管理處，管理處的處長由管理局副局長領(lǐng)導(dǎo)。管理處與自由區(qū)海關(guān)相對獨(dú)立，但管理處對海關(guān)擁有監(jiān)督管理權(quán)。區(qū)內(nèi)設(shè)海關(guān)、郵政、銀行、消防、警察所、出入境管理、檢疫、勞動管理等單位，由自由出口區(qū)管理局進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)［14］。

混合管理模式是授權(quán)組織管理模式和政府直接管理模式的綜合。區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)既有政府職能部門，也包括企業(yè)化的管理公司，但兩者是相對獨(dú)立的。在職責(zé)分工方面，當(dāng)涉及重要決策、規(guī)劃及審批等事項(xiàng)以及必要的監(jiān)管則適用行政管理程序和海關(guān)監(jiān)管程序，涉及純粹的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動的，則適用公司化的管理方式。政府與有資質(zhì)的法人簽訂協(xié)議，轉(zhuǎn)包組織和管理事務(wù)，政府僅對這些組織進(jìn)行監(jiān)管，不直接參與區(qū)內(nèi)開發(fā)和管理事務(wù)。大多數(shù)政府在轉(zhuǎn)包時更趨向于半國營商業(yè)機(jī)構(gòu)?；旌瞎芾砟Ｊ蕉喑霈F(xiàn)在發(fā)展中國家，政府適度干預(yù)可彌補(bǔ)社會資本運(yùn)作的不足，有利于區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，部分組織和管理委托企業(yè)運(yùn)營，利用市場機(jī)制提高政府公共服務(wù)供給效率。智利的伊基克自由貿(mào)易園區(qū)（西班牙文簡稱ZOFRI“索弗里”）的區(qū)內(nèi)監(jiān)管采用混合管理模式。自貿(mào)區(qū)由自由貿(mào)易區(qū)管理委員會管理，該委員會負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)基本和必要的行政管理和服務(wù)，區(qū)內(nèi)設(shè)立海關(guān)，主要職責(zé)是審核貨物進(jìn)出口和轉(zhuǎn)口的手續(xù)，保留稽查權(quán)，并不直接監(jiān)管企業(yè)，經(jīng)營和社會事務(wù)委托企業(yè)管理?！吨抢粱俗杂少Q(mào)易區(qū)有限公司內(nèi)部運(yùn)作條例》第2條規(guī)定，授予伊基克自由貿(mào)易區(qū)有限公司自1990年9月29日起四十年期限的行駛區(qū)內(nèi)的管理權(quán)限。他們主要為國內(nèi)外用戶提供倉儲、進(jìn)出口貨物的申報(bào)、信息和警衛(wèi)服務(wù)，及和其他基礎(chǔ)服務(wù)，收取合理的費(fèi)用。這種模式下，一般采取設(shè)立專門的救濟(jì)程序來解決不具有政府身份的公共事務(wù)管理者與用戶的爭議。智利法律規(guī)定，組織一個由地方長官或其代表（任主席）、當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)關(guān)長、一名管理公司的代表和一名用戶代表組成的仲裁委員會，負(fù)責(zé)終審解決公司與用戶之間產(chǎn)生的爭議［15］。

三 我國綜保區(qū)監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）我國綜保區(qū)的監(jiān)管現(xiàn)狀

依據(jù)《中華人民共和國海關(guān)法》、《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》（海關(guān)總署令第65號）、《保稅港區(qū)管理暫行辦法》（海關(guān)總署令第191號））、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2012］58號），國務(wù)院批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)行海關(guān)稽查制度。依據(jù)《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》（匯發(fā)［2013］15號）國家外匯管理局及其分支機(jī)構(gòu)依法對區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)收匯、付匯、購匯、結(jié)匯及外匯賬戶等實(shí)施監(jiān)督和管理。我國綜保區(qū)國家監(jiān)管是海關(guān)與國務(wù)院其他部門：工商、稅務(wù)、外匯、經(jīng)貿(mào)、商檢、邊檢等聯(lián)合的多頭管理，中央層面沒有明確綜保區(qū)監(jiān)管的唯一、權(quán)威主體。

我國綜保區(qū)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式是派生于我國行政體制［16］，類似政府直接管理模式。地方政府是申請、運(yùn)營、管理的主體，各地綜保區(qū)設(shè)區(qū)管理委員會（以下簡稱區(qū)管委會），作為政府派出機(jī)構(gòu)處理區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和行政事務(wù)；區(qū)管委會內(nèi)部保留層級結(jié)構(gòu)，相對集權(quán)，分部門管理；海關(guān)、外匯、邊檢等垂直管理部門駐區(qū)辦公，與區(qū)管委會共同監(jiān)管［17］。如《銀川綜合保稅區(qū)管理試行辦法》規(guī)定，銀川綜保區(qū)管理委員會為自治區(qū)人民政府派出機(jī)構(gòu)，委托銀川市代管，具體負(fù)責(zé)銀川綜保區(qū)的日常管理工作。區(qū)管委會有下列職權(quán)：1）集中統(tǒng)一管理保稅區(qū)，制訂保稅區(qū)發(fā)展規(guī)劃并負(fù)責(zé)組織實(shí)施；2）制訂具體規(guī)定；按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)保稅區(qū)內(nèi)有關(guān)規(guī)劃、建設(shè)、管理等各項(xiàng)事宜；3）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和配合口岸、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、工商、稅收、金融、公安、環(huán)保等有關(guān)行政管理部門在綜保區(qū)的行政管理工作；4）行使自治區(qū)政府授予的其他職權(quán)。銀川綜合保稅區(qū)黨工委、管委會下設(shè)黨政辦公室、財(cái)務(wù)處、保稅業(yè)務(wù)與口岸服務(wù)處、規(guī)劃國土建設(shè)處、經(jīng)貿(mào)發(fā)展招商處、空港經(jīng)濟(jì)服務(wù)處6個正處級機(jī)構(gòu)。我國綜保區(qū)的區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式與國外自貿(mào)區(qū)政府直接管理模式不同的是，區(qū)管委會不具備實(shí)施全面管理和監(jiān)督的合法性要求，只能以當(dāng)?shù)卣拿x行使有限的權(quán)力，沒有對海關(guān)的監(jiān)督管理權(quán)，只能是協(xié)調(diào)、配合有關(guān)行政管理。目前我國大多數(shù)綜保區(qū)會把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和一些公共服務(wù)事務(wù)通過協(xié)議委托給開發(fā)公司運(yùn)作，這種模式從形式上接近混合管理模式［18］。但我國綜保區(qū)開發(fā)公司與所在政府職能部門的權(quán)限劃分不清，有的開發(fā)公司直接隸屬于管委會，如《銀川綜合保稅區(qū)管理試行辦法》第八條規(guī)定，管委會下設(shè)銀川綜合保稅區(qū)投資開發(fā)公司。開發(fā)公司執(zhí)行投資開發(fā)、統(tǒng)包統(tǒng)攬的政府主導(dǎo)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)營模式，本質(zhì)是政府對綜保區(qū)經(jīng)營利益的壟斷，不具備混合管理模式中市場機(jī)制運(yùn)營的要素要求。

（二）我國綜保區(qū)的監(jiān)管弊病

首先，我國綜保稅區(qū)有關(guān)的法律文件多是海關(guān)總署規(guī)章，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管的法律依據(jù)。綜保區(qū)設(shè)立由國務(wù)院批準(zhǔn)，但涉及的管理規(guī)定是由具體執(zhí)行部門：海關(guān)和國家外匯管理局制訂，是以下位法來規(guī)定上位事權(quán)，這與我國《立法法》原則相違背的“越階立法”。其次，中央缺乏權(quán)威的管理機(jī)關(guān)，導(dǎo)致實(shí)際管理部門“越權(quán)立法”。我國《立法法》第八條規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律，而1997年海關(guān)總署制定的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》，越權(quán)規(guī)定稅區(qū)進(jìn)口貨物不實(shí)行許可證管理，2001年國家質(zhì)檢總局等三部委又發(fā)布《關(guān)于重申進(jìn)口舊機(jī)電產(chǎn)品有關(guān)管理規(guī)定的通知》，規(guī)定進(jìn)口部分舊機(jī)電產(chǎn)品須經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口司批準(zhǔn)，領(lǐng)取進(jìn)口許可證，實(shí)際上又修改了《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》。再者，部門聯(lián)合、多頭管理使綜保區(qū)總體決策有效性不足或不明顯，各職能部門的政策交叉矛盾明顯，不易實(shí)際操作，政策體系缺乏統(tǒng)一性和連貫性。如綜保區(qū)內(nèi)企業(yè)購匯政策沒有統(tǒng)一監(jiān)管，前后變化。1996年規(guī)定區(qū)內(nèi)企業(yè)可持有關(guān)憑證和單據(jù)到區(qū)內(nèi)外匯指定銀行兌付①1995年12月16日，國家外匯管理局發(fā)布的《保稅區(qū)外匯管理辦法》，1996年實(shí)施。，1998年又規(guī)定保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)原則上不得購匯支付②1998年9月15日，國家外匯管理局發(fā)布《國家外匯管理局關(guān)于加強(qiáng)資本項(xiàng)目外匯管理若干問題的通知》。，2001年國務(wù)院又發(fā)文允許經(jīng)海關(guān)等部門批準(zhǔn)的出口加工產(chǎn)品內(nèi)銷及物流分撥企業(yè)內(nèi)銷所得人民幣資金，經(jīng)外匯管理局審核可以購匯③2001年4月18日，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外匯收支管理的通知》。。最后，綜保區(qū)的國家監(jiān)管職權(quán)混亂導(dǎo)致地方監(jiān)管的混亂；綜保區(qū)運(yùn)作權(quán)雖然在地方政府，業(yè)務(wù)監(jiān)管卻屬于地方海關(guān)及其他進(jìn)出口業(yè)務(wù)部門的地方派出機(jī)構(gòu)，地方政府職能是行政審批，不能實(shí)質(zhì)決定綜保區(qū)的企業(yè)入駐、產(chǎn)品進(jìn)出及稅收等活動，垂直機(jī)關(guān)的地方派出機(jī)構(gòu)也認(rèn)為綜保區(qū)的監(jiān)管理應(yīng)由海關(guān)實(shí)施，無需重復(fù)管理。達(dá)芬奇本不屬于可入?yún)^(qū)產(chǎn)品的范圍，因海關(guān)的審核過關(guān)，區(qū)管委會亦無權(quán)審查，其他垂直部門亦不愿意過多“越界”管理，這種監(jiān)管的漏洞就使達(dá)芬奇違規(guī)操作可順利進(jìn)行數(shù)十年。

四 我國綜保區(qū)監(jiān)管模式的選擇

（一）以統(tǒng)一監(jiān)管、宏觀調(diào)控為原則，確立中央層面集中管理機(jī)關(guān)

國外自貿(mào)區(qū)的中央政府監(jiān)管，無論是“專管型”還是“兼管型”，都明確自貿(mào)區(qū)的最高管理機(jī)關(guān)，具有的“權(quán)威性”。我國保稅區(qū)是改革開放中出現(xiàn)的新事務(wù)，綜保區(qū)的定位、發(fā)展和監(jiān)管也在探索之中，現(xiàn)有的國家部委都沒有成熟的監(jiān)管理論和經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管部門各自為政也說明了這一點(diǎn)，且綜保區(qū)的目標(biāo)是成功轉(zhuǎn)型為自貿(mào)區(qū)，中央監(jiān)管的權(quán)限賦予現(xiàn)有的任何一個部委都無法達(dá)到權(quán)威監(jiān)管的效果。因此，應(yīng)借鑒“專管型”模式，以統(tǒng)一監(jiān)管為原則，新設(shè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu) “特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理委員會”（以下簡稱委員會）為中央層面最高管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全國所有執(zhí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策區(qū)域，包括綜保區(qū)的監(jiān)管?！拔瘑T會”由海關(guān)總署、國家外匯管理局、工商行政管理局、國家稅務(wù)局、商務(wù)部、財(cái)政部、發(fā)改委、國資委等有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人出任委員，海關(guān)代表任主席?！拔瘑T會”是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)，又相互制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)，且不需要增加人員編制，符合“職能有機(jī)統(tǒng)一”的大部門體制④所謂大部門體制，即性質(zhì)類同的部門進(jìn)行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個大的部門統(tǒng)一行使，這樣可以減少部門之間職能交叉和權(quán)限沖突，簡化處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府等。［19］（P114），且兼顧了綜保區(qū)的管理現(xiàn)實(shí)，具有較強(qiáng)的操作性，適合我國國情。我國綜保區(qū)的發(fā)展沒有遵循國外自由貿(mào)易園區(qū) “先立法，后設(shè)區(qū)”的慣例，中央層面集中管理機(jī)關(guān)的確立，可確保統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)，“政出一門”，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在中央監(jiān)管出現(xiàn)的“越階立法”和“越權(quán)立法”，適合我國現(xiàn)有的監(jiān)管現(xiàn)狀。

集中管理機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)限于宏觀調(diào)控。集中管理機(jī)關(guān)的權(quán)限設(shè)置涉及中央和地方的權(quán)力劃分問題。綜保區(qū)的國家監(jiān)管，應(yīng)是中央政府放權(quán)于地方政府，僅限于宏觀調(diào)控。首先，我國經(jīng)濟(jì)體制改革以中央向地方和企業(yè)放權(quán)讓利為主線，國家應(yīng)尊重綜保區(qū)“產(chǎn)權(quán)地方化”的現(xiàn)實(shí)；其次，中央政府必須正視我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府出現(xiàn)“執(zhí)行差距”⑤諾頓（Naughton）認(rèn)為，地方總是以對己有利的方式在執(zhí)行政策時變通執(zhí)行中央決策，因此中國政治體制的一大特點(diǎn)是存在很強(qiáng)的“執(zhí)行差距”。的實(shí)際［20］，中央對綜保區(qū)的監(jiān)管不能，也不可能全面管、直接管，而應(yīng)是以調(diào)整、監(jiān)督、協(xié)調(diào)為主要管理手段的宏觀監(jiān)管。如制定戰(zhàn)略和優(yōu)惠政策，制定有關(guān)區(qū)域發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)章制度；審批設(shè)立和退出的申請；進(jìn)行運(yùn)營評估等等。

（二）確立區(qū)內(nèi)最高監(jiān)管主體，向混合管理模式轉(zhuǎn)型

綜保區(qū)區(qū)內(nèi)監(jiān)管模式選擇要適應(yīng)我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)展水平。授權(quán)組織管理模式是在成熟的市場經(jīng)濟(jì)、完備的信譽(yù)制度和完善的法治社會的背景下，以企業(yè)自律和自我管理為理念設(shè)計(jì)的管理模式。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與完全的市場經(jīng)濟(jì)要求還有距離，法治水平不高，沒有授權(quán)組織管理模式的社會基礎(chǔ)，各地綜保區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，區(qū)域大小不一，不能適用政府直接管理模式；因此，向以政府管理和社會管理結(jié)合為特點(diǎn)的混合管理模式轉(zhuǎn)變是綜保區(qū)改革的正確思路。

以“權(quán)力下放”為原則，地方政府應(yīng)賦予“區(qū)管委會”行政主體資格。世界公共行政改革以“權(quán)力下放、理順關(guān)系”為趨勢［21］，為使綜保區(qū)監(jiān)管能夠在資源配置格局中實(shí)現(xiàn)最佳的行政效益，縮短行政體制鏈條，地方政府應(yīng)賦予“區(qū)管委會”行政主體資格，可以以自己的名義作出行政行為，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，解決區(qū)管委會全面實(shí)施管理的合法性問題。“權(quán)力下放”的根本目的是要提高政府能力，建設(shè)“有效政府”，以有效地提供公共產(chǎn)品和推行公共事務(wù)管理。提高“區(qū)管委會”的管理能力需明確其最高管理者的主體身份，并由區(qū)管委會統(tǒng)一行使管理權(quán)。設(shè)置區(qū)管委會為唯一的入?yún)^(qū)行政管理機(jī)關(guān)，海關(guān)與檢驗(yàn)檢疫、質(zhì)檢、工商、稅收、金融等部門派員入?yún)^(qū)，作為區(qū)管委會人員提供服務(wù)，并不直接監(jiān)管企業(yè)，保證管委會管理工作的統(tǒng)一性與專業(yè)性，解決 “區(qū)管委會”全面監(jiān)管的實(shí)際操作問題。

現(xiàn)代行政法的精神是信任、溝通、合作［22］，當(dāng)市場與社會能夠在其理性范圍內(nèi)有效地、有序地配置資源時，行政主體的職權(quán)僅限于為市場發(fā)展提供政策法規(guī)等無形公共產(chǎn)品和必要的行政管理［23］（P21）?！皡^(qū)管委會”的全面管理范圍應(yīng)僅局限于必要的行政管理范疇，如行政審批、處罰權(quán)?！皡^(qū)管委會”應(yīng)以發(fā)展“公共事業(yè)”為原則，引入社會資本參與公共事務(wù)治理［24］。區(qū)內(nèi)事務(wù)監(jiān)管的本質(zhì)是為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供公共服務(wù)，“區(qū)管委會”應(yīng)放棄利益壟斷，建立公平競爭的區(qū)內(nèi)市場環(huán)境，將土地的投資、開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營，區(qū)內(nèi)安保、衛(wèi)生等領(lǐng)域全部開放，允許非公經(jīng)濟(jì)參與競爭，引入社會資本經(jīng)營；吸納非政府組織參與環(huán)保、企業(yè)信譽(yù)評估，綜保區(qū)運(yùn)營評估等公共事務(wù)治理。

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