基層稅務機關納稅服務研究

劉　娟

(安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠　233030)

基層稅務機關納稅服務研究

劉娟

(安徽財經(jīng)大學，安徽 蚌埠233030)

摘要：優(yōu)化納稅服務是新形勢下稅收工作的一個重要課題。試在對基層納稅服務內(nèi)容進行分析的基礎上，結合當前基層稅務機關納稅服務工作存在的主要問題,提出優(yōu)化基層稅務機關納稅服務工作的基本思路。

關鍵詞：基層稅務機關；基層納稅服務；對策

作者簡介：劉娟，在讀碩士，安徽財經(jīng)大學財政學專業(yè)。研究方向：財稅理論與政策。

文章編號：1672-6758(2015)11-0083-4

中圖分類號：F810.423

文獻標識碼：標識碼：A

Abstract：This paper focuses on the tax service at the grassroots level from four aspects. The paper expounds the historical background of tax service and gives a detailed description on the concept of the basic tax service , it analyzes the problems of the grass-roots tax service. Some suggestions to improve the basic tax service work. are proposed in this paper.

稅務機關納稅服務是指以納稅人的合理需求為導向，稅務機關為納稅人和社會公眾提供的無償涉稅服務。[1]為進一步樹立現(xiàn)代的納稅服務觀念，拓展服務內(nèi)涵，創(chuàng)新服務舉措，提升服務水平，突出服務實效，建設服務型稅務機關，構建和諧的稅收征納關系，國家稅務總局在全國逐步開展了納稅服務改革。2014年10月起，各地稅務機關各自制定的大量納稅服務事項被統(tǒng)一的“全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范”所取代，全國近4000個縣、區(qū)級稅務機關統(tǒng)一實行《全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范》，縣、區(qū)級機關納稅服務進入標準規(guī)范的1.0時代。2015年，納稅服務規(guī)范再次升級，經(jīng)過對《規(guī)范》1.0版內(nèi)容進行認真修改完善和提升優(yōu)化，從2015年3月1日起正式實行覆蓋省、市、縣三級稅務機關的《全國稅務機關納稅服務規(guī)范(2.0版)》，旨在進一步實現(xiàn)“最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范納稅人”工作目標。結合改革發(fā)展思路，針對新形勢下的基層稅務機關的納稅服務探究很有必要。

一納稅服務發(fā)展的歷史背景

首先來回顧一下納稅服務工作的發(fā)展歷程。在中國的稅收發(fā)展史上，稅收自古以來就是被無償征收，以充皇糧的。雖然也曾經(jīng)出現(xiàn)過一些先進的稅收思想，但也只起到了微乎其微的作用，對整個歷史趨勢產(chǎn)生不了多大的影響，納稅人被盤剝的命運不可能真正改變。1993年12月，國家提出了“為納稅人服務”的口號，這是納稅服務概念在中國的初次提出,[2]這個概念的提出，標志著中國納稅服務工作的真正開始，對于中國納稅服務工作的發(fā)展具有劃時代意義。

2003年，國家發(fā)布了《關于加強納稅服務工作的通知》，[3]這份文件是我國首次以納稅服務為專題而發(fā)布的，對納稅服務工作的開展具有更加鮮明的指導意義，納稅服務在全國快速發(fā)展并全面普及。2005年，國家又下發(fā)了《納稅服務工作規(guī)程(試行)》，該文對納稅服務作了全面闡述，如納稅服務的概念、內(nèi)容、規(guī)范等，真正從思路上厘清了“納稅服務”這一名詞。[4]到了2009年，總局頒發(fā)了《關于納稅人權利與義務的公告》，這是一份具有歷史性意義的文件，文中明確規(guī)定了納稅人的權利和義務，對征納雙方擺正位置起到了進一步的指引作用。再到前文所提到的2014年《全國縣級稅務機關納稅服務規(guī)范》的發(fā)布，我國的納稅服務工作取得了長足進步。

二基層納稅服務內(nèi)容探析

在我國的稅收征管工作中，有著自上而下非常嚴密的一套管理體系，最高級別的稅收行政管理機關是國家稅務總局。國家稅務總局主要負責稅收法律法規(guī)的擬定和下發(fā)，是稅收工作的總指揮；在總局的指導下，總局的下一級，省、自治區(qū)、直轄市國家稅務機關負責對管轄區(qū)域內(nèi)的稅收征收體系進行總規(guī)劃，指導本轄區(qū)內(nèi)的稅收工作；下面是市、縣級稅務機關以及下設的各級稅務分局、稅務所與稽查局，各級稅務分局、稅務所與稽查局即為本文所指的基層稅務機關。

基層納稅服務的內(nèi)容，因部門的職能和分工不同，有很大差異。根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》的規(guī)定，各級稅務機關職能部門可以分為四種，包含征收、管理、稽查、稅收法律救濟四大部門。[5]這四大部門的職能貫穿納稅服務工作的始終，由征收、管理到稽查、法律救濟，四項缺一不可。

1.稅收征收部門。

作為稅務機關的征收部門，稅收征收部門直接代表稅務機關的形象，給納稅人創(chuàng)造一個舒適的征收環(huán)境很重要。所以，根據(jù)工作需要，基層稅務機關合理設置了辦稅服務廳，便于納稅人更方便和快捷地完成涉稅事宜。[6]辦稅服務廳的建立，對稅務工作人員提出了更高要求。比如，稅務工作人員業(yè)務能力要強，對納稅人提出的涉稅問題要能夠準確回答，能及時為納稅人排憂解難，要熟練掌握計算機應用技術，要舉止文明，著裝上崗，講普通話等。

以上提到的是“軟”條件，是對辦稅服務大廳工作人員的要求，辦稅服務廳的“硬件”設施也應當配備齊全?；鶎愚k稅服務大廳一般都應配備以下基本設置：辦稅服務指南、辦稅服務承諾、辦稅公告欄以及舉報箱等，隨著納稅服務意識的不斷增強，辦稅服務廳的環(huán)境也在日益改善。

2.稅收管理部門。

稅收管理是稅款征收的前提和基礎，沒有科學、良好的管理方式，稅款征收的難度就會加大。所以，加強對稅收管理部門納稅服務工作的管理，是很有必要的。

首先，稅收管理員要具備從事管理的綜合素質(zhì)，這就要求稅收管理員不僅要精通稅收專業(yè)知識，還應具備相應的財務知識、管理知識、計算機知識等。其次，在管理方式與方法上，稅收管理員要充分利用網(wǎng)上辦稅功能，能夠利用網(wǎng)絡辦公的，爭取不要納稅人親自上門，以減輕納稅人負擔，減少納稅人的時間成本和財務成本。再次，稅收管理人員還要加強與納稅人的溝通、聯(lián)系，及時了解納稅人在日常稅收事務中遇到的困難，及時解決納稅人涉稅方面的問題。

3.稅收稽查部門。

稅收稽查部門是稅收征管和征收環(huán)節(jié)的監(jiān)管和有益補充，其作用對稅務機關和納稅人來說是不可或缺的。針對稅收征管和征收過程中存在的某些問題，納稅人可以自主向稅收稽查部門舉報，稅務稽查部門也可以定期或不定期選案，來保障納稅人權益的實現(xiàn)。通過稅務稽查，不僅可以保障納稅人的合法權益，而且還可以避免稅款的流失，是納稅服務工作的有力保障。

4.稅收法律救濟部門。

稅收法律救濟部門是保障納稅人權益、做好納稅服務工作的最后一道屏障，為了使納稅人權益得到更大的保護，可以通過法律制度和法律程序解決稅收爭端，對于稅務機關違法或不當?shù)亩愂招袨椋愂辗删葷块T可以制止和矯正，使納稅人獲得相應權益。[7]稅收法律救濟部門的主要職責是負責稅務行政復議、賠償和組織聽證。

以上四個部門的納稅服務內(nèi)容密切相關，互為一體，不可分割。通過稅收征收、管理、稽查與救濟職能的互相作用和補充，充分保障了納稅人的合法權益，體現(xiàn)了納稅人平等的納稅地位。

三基層納稅服務存在的問題

隨著納稅人對納稅服務的日益重視,對納稅服務的需求不斷增加，納稅服務工作整體上還需要改進。稅務機關無論是在服務的觀念和意識上，還是在服務的內(nèi)容和層次上，都距離納稅人的服務需求有一定差距,這也正是本文所需要研究的問題所在。

1.納稅服務趨于表象化。

對“納稅服務”一詞能否真正理解，決定著稅務機關和其工作人員能否以納稅人為中心，真正做好納稅服務工作。在實際工作中,當納稅人與稅務機關產(chǎn)生矛盾沖突時,稅務機關工作人員應該理性對待，遵照“以納稅人為本”的觀念，來調(diào)節(jié)征納矛盾。但在部分稅務人員心中，還是抱有高于納稅人一等的守舊思想，納稅服務觀念仍然不強，造成征納雙方地位還不完全平等，納稅服務的標準還較低，納稅服務層次也比較低。

2.納稅服務效率有待提升。

黨的十八屆三中全會做出的一項重大決策部署就是“以簡政放權為突破口，加快轉(zhuǎn)變政府職能”，如何加快轉(zhuǎn)變政府職能是各個政府職能部門急需面臨的問題。轉(zhuǎn)變政府職能，要求簡化辦事流程,提高工作效率,切實提升為群眾服務的能力，對身為政府職能部門的稅務機關來說,也同樣面臨著這樣的改革任務。稅務機關身為行政執(zhí)法機關,執(zhí)法程序和措施非常嚴密，稅務機關的行政管理模式是自下而上的層層審批,每一層都需要相關工作人員簽字才能生效，審批流程非常復雜,[8]這種管理模式不僅沒有提升納稅服務質(zhì)量，反而是制約了納稅服務效率。

3.稅務人員的素質(zhì)良莠不齊。

在推進納稅服務工作的進程中,現(xiàn)代納稅服務體系的構建對稅務人員的素質(zhì)，特別是專業(yè)知識、信息化技術等方面提出了很高的要求。現(xiàn)代納稅服務，要求創(chuàng)新服務手段、服務方式，特別是加強網(wǎng)絡服務、信息技術服務、熱線服務等。這些對基層稅務機關來說，有一定難度，原因在于：一是當前地稅系統(tǒng)年齡機構層次偏于老齡化,年齡分布極不合理。新增力量嚴重不足，年齡結構的老化是提升納稅服務質(zhì)量的一道重要障礙。二是稅收政策更新較快，稅務人員除了要求熟悉和掌握最新的稅收政策外，還要具備能夠為納稅人解讀政策，及時解決現(xiàn)實問題的本領。這對于稅務工作人員來說，都是一個很大的考驗，需要一個長期的過程去解決，而非一朝一夕之事。

4.納稅服務質(zhì)量無從考量。

由于基層納稅服務工作具有各地特色，想要用統(tǒng)一的標準和量化的指標來考核和衡量，是一件非常困難的事。從已經(jīng)發(fā)布的有關基層納稅服務的法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件來看，對稅務工作人員只有抽象的規(guī)定，沒有具體的獎懲機制。即便有相關條款也只對稅務工作人員做了一個規(guī)范性的行為約束，并沒有具體談到如果稅務工作人員沒有服務到位會怎樣，具體應該承擔怎樣的法律責任。納稅服務本身就是一個綜合性概念，難以細化考量，這也是基層納稅服務工作難以監(jiān)督的原因。

5.機構分設帶來的負面影響。

為納稅人提供高效、節(jié)約、便捷的稅收征收環(huán)境，是優(yōu)化基層納稅服務的目標之一，而國、地稅分設顯然違背了這一目標。原因有：一是國、地稅機構分設給納稅人造成很大不便。國、地稅雖然分設，可納稅人無法分設，有很多納稅人，為國稅、地稅部門共同管轄。二是國、地稅機構分設造成很大的資源浪費。兩塊牌子、兩套人馬、各自為政，造成了資源浪費。三是給納稅人造成不必要的心理負擔。納稅人的業(yè)務素質(zhì)有高有低，對有些業(yè)務的區(qū)分納稅人能很容易掌握，有些業(yè)務納稅人概念就比較模糊，納稅人經(jīng)常因為業(yè)務區(qū)分不清而跑錯部門，這給納稅人造成了不必要的心理負擔。

四做好新形勢下基層納稅服務工作的基本對策

從以上的分析中可以看出當前基層納稅服務存在一定的問題，下文將從六個方面展開分析，提出優(yōu)化基層納稅服務的基本思路,意在為優(yōu)化基層納稅服務工作提供一些參考。

1.新形勢下需要切實轉(zhuǎn)變納稅服務理念。

基層納稅服務工作的核心，應該圍繞著保障納稅人的權利這個中心開展。創(chuàng)新納稅服務理念，加強納稅服務理念建設，不僅是稅務部門的職責,也是簡政放權、加快轉(zhuǎn)變政府職能的一項重要工作內(nèi)容。

一要樹立征納雙方平等的理念。要徹底拋去舊思想，將納稅人放到平等的地位上來，從思想上意識到征納雙方是平等的關系。

二要樹立執(zhí)法與服務一體的理念。在強調(diào)納稅服務的時候，不能拋開稅收執(zhí)法，不能瀆職；在依法治稅時也不能忽視納稅服務，不能用納稅服務作為借口。納稅服務和嚴格執(zhí)法是相互促進、互為一體的。

三要樹立以納稅人為中心的理念。要切實轉(zhuǎn)變觀念，一切從納稅人的利益和需要出發(fā)，只有樹立以納稅人為中心的服務理念，才能真正將稅務工作融入到為納稅人服務工作之中，才能更好地開展各項稅收工作。

2.從整體考慮逐步推進納稅服務制度建設。

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，納稅人服務意識的逐漸增強,納稅服務需求日漸呈現(xiàn)出復雜化、多樣化的趨勢。為了全面提升基層納稅服務工作質(zhì)量,必須要建立完善的制度體系。

一是進一步規(guī)范內(nèi)部管理制度。地稅機關現(xiàn)有的人員構成比較復雜，有直接分配或者考入地稅系統(tǒng)的，也有從財政局劃轉(zhuǎn)的，還有從交通運輸部門招錄的。面對這樣一個復雜的人員結構，加上稅收工作的繁重，如果不加強內(nèi)部管理，人員很難科學、合理調(diào)動，納稅服務工作也不能很好開展。

二是更深層次推進權益保障制度。稅收工作要以納稅人為中心,將納稅服務貫徹到整個稅收征管過程中。為保障納稅人合法權益，就有必要建立相應的保障機制，如建立稅務行政復議、行政訴訟、行政賠償?shù)缺Ｕ现贫取?/p>

三是逐步完善監(jiān)督管理制度。一項制度如果只有執(zhí)行，沒有監(jiān)督，就會使制度失去效力，無法真正貫徹落實。建立完善配套的納稅服務監(jiān)督制約制度，是今后提高納稅服務質(zhì)量的必要措施。

3.現(xiàn)代化服務要求建設高效的信息技術網(wǎng)絡。

隨著時代的發(fā)展，納稅服務的手段變得越來越現(xiàn)代化，納稅申報方式也可以多樣。在計算機日益成為人們生活必需品的今天，稅務部門更應該更新納稅服務方式，大力倡導高效的信息技術網(wǎng)絡。需進一步改進信息技術，利用科學的力量，給納稅人帶來實實在在的便利。

一要注重加強網(wǎng)絡平臺的合作交流，搭建信息平臺。特別注重與市區(qū)內(nèi)其他地區(qū)地稅系統(tǒng)網(wǎng)站合作，通過信息的溝通，數(shù)據(jù)庫的連接，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)集中管理、分享與運用。

二要注重預警信息的提示功能。通過征管平臺產(chǎn)生各項納稅警示信息,利用服務平臺的納稅提醒、催報催繳、發(fā)票真?zhèn)尾樵?、信息發(fā)布等信息服務等功能，實現(xiàn)自動提醒。

三要注重納稅人信息的完善。納稅人的信息收集后，要依托現(xiàn)代網(wǎng)絡信息系統(tǒng), 通過網(wǎng)絡后臺的建立和維護，建立納稅人信息數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫要及時更新和錄入新的信息，以確保納稅人信息安全可靠，并保障納稅人網(wǎng)絡辦稅的安全性。

4.納稅服務機構需要進一步健全和完善。

機構是制度運行的載體,制度的貫徹落實需要相應機構來運行和操作。在縣局機關，已經(jīng)設立了“納稅服務股”股室，負責全縣納稅服務工作的開展。納稅服務股的主要職責是統(tǒng)領全局的納稅服務工作，傳達上級文件精神，規(guī)范下級部門工作，開展納稅服務培訓，辦理納稅服務咨詢，進行納稅宣傳等。納稅服務股股室的成立，需要進一步明確納稅服務股的職責和要求,合理劃分權限，避免業(yè)務沖突，凝聚部門合力，使納稅服務股股室的職能效用發(fā)揮到最大化。

5.提高稅務人員綜合素質(zhì)是根本途徑。

在新形勢下，納稅人的法制意識更強，維護權益的觀念更深，為了能夠滿足這種日益加深、越來越專業(yè)化與法制化的納稅需求，稅務工作人員必須提高自身綜合素質(zhì)，才能適應當前的這種形勢。加強培訓，是提高稅務人員綜合素質(zhì)的必要途徑之一。

一要建立一套稅務干部培訓教育機制。要在系統(tǒng)內(nèi)建立合理的培訓工作制度，定期對稅務人員進行相關培訓。要創(chuàng)新形式培訓，比如在崗學習、脫產(chǎn)教育等，建立學習型稅務機關,整體提高納稅服務意識，從而培養(yǎng)一批政治素質(zhì)過硬、服務意識強勁和業(yè)務技能精湛的稅務干部。

二要分類別開展業(yè)務培訓。首先，納稅服務股作為全局納稅服務工作的指導部門，業(yè)務內(nèi)容更新快，稅收政策更替頻繁，需要重點開展培訓。其次，與納稅人接觸最密切、聯(lián)系最直接的部門是辦稅服務廳。作為納稅服務的第一戰(zhàn)線，要加強對大廳人員的業(yè)務能力、計算機應用能力的培養(yǎng)，服務禮儀等知識的更新。再次，要注重對稅務服務人員開展最新稅收政策、最新涉稅時事熱點等知識的學習，從各個層次提升稅務服務人員的內(nèi)涵，全面提升稅務服務人員的素質(zhì)及能力。

6.為納稅人減負需要實行機構合并。

在特定時期，國、地稅分設雖然為國家?guī)砹撕艽罄?，保證了中央財政收入，拉動了社會就業(yè)，但從納稅人角度考慮，它與優(yōu)化納稅服務是相悖的。因此，要盡可能實現(xiàn)國、地稅機構合并，切實降低征納成本，真正以納稅人利益為出發(fā)點，讓納稅人滿意。下面，就機構合并的可能進行探討。

一是成熟的征納方式為機構合并提供了可能。時代發(fā)展到今天，征管格局有了新的變化，再也不需要通過強制性的劃分來保證財權。因為現(xiàn)代化的征管手段日益增強，“一套稅務機構征收，分級(稅)入庫”的稅收模式完全可以實現(xiàn)，分稅制，不一定要分機構。

二是“營改增”改革促進了機構合并的可能。根據(jù)《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》(財稅〔2011]110號)規(guī)定，從2012年1月1日起，營業(yè)稅改增值稅改革啟動，率先在上海交通運輸業(yè)，以及部分現(xiàn)代服務業(yè)開展“營改增”試點，再逐漸過渡到其他行業(yè)。在前期“營改增”成功改革的基礎上，國家加快了改革步伐，加大了改革力度，計劃到2015年6月份，實現(xiàn)建筑安裝業(yè)、金融業(yè)的劃轉(zhuǎn)。到2015年底，實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的劃轉(zhuǎn)，屆時，“營改增”稅制改革將完整收官。營業(yè)稅是地方稅務局的主體稅種，“營改增”后，地方稅務局的職能也將隨著改革的變化而變化，進行新一輪機構改革，這為國、地稅機構合并提供了極大可能。

三是實例存在證明了可能。1994年，國、地稅分家，實行分稅制。上海地區(qū)，是唯一個沒有實行機構改革的地市，至今仍保持著“一套人馬、兩塊牌子”的征管格局。經(jīng)歷了21年的稅收發(fā)展歷程，上海地區(qū)用多年的成功實踐，證明了國、地稅合并辦公是完全可以實現(xiàn)的。

所以，無論是從理論上還是實踐上，國、地稅機構都應盡可能合并。雖然這可能不是一件簡單的事情，涉及到國、地稅機構人員的分流、機構編制的變動以及辦公場所的設置等問題。但是，為了更好地服務于納稅人，本著一切以納稅人利益為中心的原則，改革勢在必行。

納稅服務是一門綜合學科，它內(nèi)容深刻，含義廣泛，包括了政治學、經(jīng)濟學、法制學、人文學等內(nèi)容，它依存于整個社會環(huán)境之中。作為基層稅務機關，做好基層納稅服務工作的關鍵就是要把握好納稅服務工作的基礎和核心地位，注重適應社會形勢的發(fā)展變化，以更好、更高、更優(yōu)的服務水準踐行于納稅服務工作之中，共同推動新時期納稅服務工作的全面開展。

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Discussion of Tax Service of Basic Level Tax Authorities

Liu Juan

(Anhui University of Finance and Economics，Bengbu, Anhui 233030，China)

Key words：basic level tax office; tax service at the grassroots level; countermeasures

Class No.:F810.423Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)