鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管現(xiàn)狀及工作建議
——關于山東省臨沂市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處工作開展情況的調研

●趙進忠 劉 偉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管現(xiàn)狀及工作建議
——關于山東省臨沂市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處工作開展情況的調研

●趙進忠 劉 偉

為加強財政資金監(jiān)管，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管滯后和嚴重“缺位”難題，切實提高資金監(jiān)管水平和使用效率，山東省臨沂市在全國率先設立了縣區(qū)財政局駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處。設立以來，各縣區(qū)在財政資金監(jiān)管方面作了許多探索。為深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處工作開展情況，總結經(jīng)驗找出不足，有針對性地提出下一步工作建議，近期，該市委政研室與市財政局聯(lián)合進行了調研?，F(xiàn)將調研情況報告如下:

一、各縣區(qū)財政局駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處設立情況

針對各級強農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺、涉農(nóng)資金項目越來越多、數(shù)量越來越大、“村財鄉(xiāng)管”模式普遍推行等監(jiān)管任務越來越重的情況，該市財政局從2011年5月開始，按照“先行先試、分步實施”的原則，先后在蘭陵縣、河東區(qū)開展了縣區(qū)財政局駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處工作試點，在試點的基礎上，在全市逐步推開。截至2012年11月，各縣區(qū)都成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處。全市12個縣區(qū)共成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處44個，調整充實人員198名，為做好全市基層財政監(jiān)督工作提供了有力保障。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處是縣區(qū)財政局內設機構，其編制、人員、經(jīng)費歸縣區(qū)財政局管理，具體業(yè)務受縣區(qū)財政監(jiān)督機構的指導，主要職責是負責轄區(qū)內各級政府安排和分配用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的各種財政性資金的監(jiān)督檢查，重點是支農(nóng)惠農(nóng)和民生資金的監(jiān)督檢查，并對轄區(qū)內各財政收支單位、所屬企業(yè)的會計信息質量和其它收入管理情況進行監(jiān)督。在分片設置上統(tǒng)籌考慮，選擇在交通便利、經(jīng)濟發(fā)展基礎好的中心鎮(zhèn)設立，就近監(jiān)管3-5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新錄用人員都通過考聘上崗，多數(shù)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和縣區(qū)直機關，平均年齡36歲，中級以上職稱占55%，大學以上學歷占93%。從調研看，盡管各縣區(qū)設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處的時間不同，但設立后工作的開展都卓有成效。

二、近年來工作開展情況

(一)自查與上下聯(lián)動結合，著力開展財政資金監(jiān)督檢查工作

一是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金監(jiān)督檢查。采用“主動出擊”、“上門服務”的方式，對各類財政性資金進行監(jiān)督檢查，及時跟進對糧食直補、種糧大戶補貼、能繁母豬補貼、庫區(qū)移民補助、農(nóng)戶貼息貸款、村民發(fā)展互助資金、家電補貼、農(nóng)機補貼等支農(nóng)惠農(nóng)和民生資金的常態(tài)化監(jiān)督，最大限度確保把各項資金及時、安全、準確地送到農(nóng)民手上。這種常態(tài)化、定期性的監(jiān)督檢查，大幅度提高了工作效率和資金的使用效能。二是做好市縣財政部門部署開展的監(jiān)督檢查。按照“一級查一級”的要求，具體負責轄區(qū)內鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級單位的監(jiān)督檢查。近年來，先后完成教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及各類惠農(nóng)專項資金、貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定嚴肅財經(jīng)紀律及“小金庫”專項治理、結轉結余資金及暫存暫付款等專項檢查。2014年，全市檢查發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)資金2.14億元，檢查組對其進行了整改和處罰。三是派員參加上級專項資金檢查。去年，派員參加了財政部駐山東省專員辦組織的企業(yè)職工養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險政策執(zhí)行及基金管理專項檢查和市局組織的行業(yè)聯(lián)動檢查。

(二)圍繞重點行業(yè)領域，積極開展會計信息質量檢查

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處除做好轄區(qū)內各財政收支單位、所屬企業(yè)的會計信息質量檢查外，還按照市縣財政局統(tǒng)一部署，開展了公共交通、教育、醫(yī)藥流通等重點行業(yè)、領域的會計信息質量檢查。對檢查中發(fā)現(xiàn)的部分單位未納入預決算管理、不合格發(fā)票列支、大額支現(xiàn)、擴大支出范圍列支等問題，及時匯總上報，并督促抓好其整改工作。如沂水縣今年對全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校、2個縣直學校進行了會計信息質量檢查，共發(fā)現(xiàn)違規(guī)金額793.2萬元，下達處罰決定書21份，處罰金額227.2萬元。

(三)注重發(fā)揮內部監(jiān)督威力，廣泛推行集體稽核制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集體稽核制度是源自實踐基礎的基層創(chuàng)新，最初起步于沂南縣張莊、雙堠片區(qū)，在縣、市財政局的具體指導下，形成了一套行之有效的財政資金內部監(jiān)督制度，并在全市各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處推廣。其主要特點：一是過程“雙監(jiān)督”。在集體稽核過程中，由縣財政局駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人全程現(xiàn)場監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直部門賬務主管會計、現(xiàn)金出納會計等參加集體稽核，輪流交叉審查財務，相互監(jiān)督把關。二是業(yè)務 “全覆蓋”。稽核的范圍包括預算內、預算外資金，政府經(jīng)費、涉農(nóng)資金、新農(nóng)合基金、工資發(fā)放、“村村通”建設資金及計劃生育、民政、經(jīng)管站、敬老院等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)管的賬務，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的全部業(yè)務。三是程序“無縫隙”。采取月稽核、季稽核和不定期稽核的方式，分為3個階段共17項工作流程。準備階段，要求每月5號前結完上月賬務，月稽核在10號前進行，季稽核在次季首月10號前進行，不定期稽核根據(jù)需要隨時組織。由財會人員分別核對來往款項并發(fā)放《對賬函》，再由債權或債務人簽字蓋章確認，或與銀行核對款項并由銀行出具 《銀行存款余額對賬單》，對未達款項，編制《存款余額調節(jié)表》予以調整。實施階段，財政所及各業(yè)務單位主管會計輪流交叉稽核賬務，對發(fā)現(xiàn)的問題分賬簿逐筆登錄到《集體稽核筆錄》。對稽核筆錄，先由稽核工作領導小組即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、監(jiān)督辦事處、財政所負責人進行初核，再由全體財會人員對存在的問題逐項認定，然后由所負責的主管會計限期進行整改，并填寫 《集體稽核問題整改情況表》?？偨Y階段，財政所長對集體稽核過程進行分析，對每套賬簿進行點評，撰寫本期集體稽核工作總結，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處審查后，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣財政局負責人。實施集體稽核制度，有利于發(fā)揮財會人員內部監(jiān)督的威力，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理由事后監(jiān)督為主向事前預防、事中制約轉變，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的安全高效運轉提供了有力保障。2013年，沂南縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處全面推行這一做法，共理順規(guī)范賬務830余處，歸還原渠道資金1600余萬元，詢證核實往來款項9900余萬元，清理化解2800余萬元，有效遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的公款挪用、私存、私借、債權債務不清、“打白條”入賬等不規(guī)范行為。財政部、山東省財政廳內部信息資料和《中國財經(jīng)報》、《財政監(jiān)督》等先后刊載報道。

(四)善于整合外部監(jiān)督力量，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管合力

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金來源廣，特別是涉農(nóng)資金面廣量大的情況，蘭陵縣財政局探索與其他監(jiān)督單位協(xié)調配合，建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金外部監(jiān)管合作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處與縣紀委監(jiān)察局派駐農(nóng)村工作室、縣人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，實行聯(lián)合辦公，形成了“三位一體”的監(jiān)督檢查機制。2014年，他們聯(lián)合開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院財務檢查、單位“小金庫”專項治理等活動，累計追繳違規(guī)資金10.67萬元，罰款90萬元，有力震懾了違法違規(guī)行為。

(五)堅持內強素質外樹形象，不斷加強自身能力建設

幾年來，各級財政堅持把提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處工作人員的專業(yè)知識和業(yè)務能力建設擺在重要位置來抓。一是加強學習培訓。通過建立內部學習制度、聽取專題講座報告、參加市縣財政局舉辦的培訓班等形式，學習財政業(yè)務知識，提升監(jiān)督工作技能。臨沭縣建立了每周五下午鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處人員內部集中學習制度，通過“一個主題、一名主講、多人點評”的方式進行學習，在熱烈討論、經(jīng)驗分享的互動式集中學習中，加深了對監(jiān)督檢查工作的理解和把握。二是開展業(yè)務交流。積極“走出去”，學習兄弟縣區(qū)的經(jīng)驗和做法，參加省、市財政監(jiān)督部門組織開展的案卷點評、業(yè)務練兵和聯(lián)合檢查活動，不斷提升業(yè)務素質和綜合能力。

三、取得的主要成效

分片設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處，是財政監(jiān)督體制的重大突破，是破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管“瓶頸”的有效途徑，對于更好地落實黨和國家惠農(nóng)政策，維護廣大農(nóng)民群眾的切身利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展等，發(fā)揮了重要作用。

(一)解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督“缺位”問題

受法律法規(guī)制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政部門無法超越權限從事財政監(jiān)督工作，其監(jiān)督職責由縣財政機構代行或各級開展監(jiān)督檢查時延伸履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督嚴重滯后；縣級財政監(jiān)管機構力量薄弱，有的甚至有機構無專職監(jiān)督人員，監(jiān)督力量遠遠不夠；各級下發(fā)的“三農(nóng)”資金分屬多個部門，資金分散，多頭管理，項目實施單位只對縣級主管部門負責，致使諸多涉農(nóng)項目資金游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)滯留、擠占、挪用財政專項資金現(xiàn)象嚴重；隨著各級財政服務和保障能力的提高，財政資金不斷向基層、向“三農(nóng)”傾斜，惠農(nóng)資金、民生工程、專項資金、財政投入等不斷增多。以上情況表明，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管面臨重大課題和挑戰(zhàn)。設立縣區(qū)財政局駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處，打通了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政監(jiān)督的通道，延伸了財政監(jiān)督的觸角，壯大了財政監(jiān)督的力量，改變了以往“鞭長莫及、力不從心”的狀況。特別是對分屬財政、民政、水利、教育、計生等多個部門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金實現(xiàn)了扎口監(jiān)管，解決了多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不能解決的問題，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項財政性資金的日常化、常態(tài)化、持續(xù)化監(jiān)督。

(二)提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管水平

以往對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督是“一次性、間隔性”的，為“事后”監(jiān)督。設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處，利用辦事處人員熟悉鎮(zhèn)情、財情、村情、民情的優(yōu)勢，對財政資金使用管理情況實施有效監(jiān)督，特別在經(jīng)濟事項制定前就可以“面對面”地做好資金分配使用的評估工作，介入監(jiān)管的時間大大提前，在實施過程中，能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并督促整改，將違規(guī)行為扼殺在萌芽狀態(tài)，從而構筑起 “全過程、無縫隙”的監(jiān)管格局。據(jù)2012年統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處共查出種糧大戶虛報面積近300畝；查實能繁母豬補貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)滯留資金300余萬元；受理財政資金信訪案件5件，移交司法機關立案查處1件；核減庫區(qū)移民補助人數(shù)70多人；查實挪用農(nóng)村互助資金協(xié)會財政配套資金近10萬元。通過監(jiān)督檢查，有力地維護了財經(jīng)紀律。

(三)促進了各項財政資金的規(guī)范管理

通過監(jiān)督檢查，一方面解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計賬務混亂問題，促進了賬務規(guī)范，提高了財政資金使用效率；另一方面針對發(fā)現(xiàn)的問題，督促各單位建立和完善資金管理制度，從源頭和制度上及時鏟除違規(guī)違紀的“土壤”，有效保障了資金安全和群眾利益。比如，蘭陵縣在查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院違規(guī)開展中醫(yī)理療報銷、滯留基本公共衛(wèi)生服務項目資金2000多萬元，空掛床位1000余人次后，促使市衛(wèi)生部門修訂了新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金報銷目錄，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室對中醫(yī)理療報銷的相關制度規(guī)定；針對庫區(qū)移民補助資金發(fā)現(xiàn)的問題，督促水利移民辦建立了移民補助人數(shù)核減機制，規(guī)范了一系列補助程序，促進了資金的規(guī)范化、制度化管理。

四、存在的問題和工作建議

通過調研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處在工作運行中主要存在以下問題：

一是個別縣區(qū)仍存在辦事處人員不到崗的問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處尚未達到滿編配員；個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處主任職位“空掛”；有的縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作人員大多數(shù)時間在縣區(qū)財政局集中辦公，偶爾到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“坐班”或者“走讀”，沒有全身心沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線開展監(jiān)督工作，工作推進的力度和監(jiān)督效能大打折扣。

二是監(jiān)督工作機制不夠健全，監(jiān)管行為不夠統(tǒng)一。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處開展工作，主要還是配合市縣開展檢查活動，而結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身實際，開展有計劃、有目標的監(jiān)督檢查工作偏少，監(jiān)督工作機制制度不夠健全。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處財政監(jiān)督辦法和考核制度不夠統(tǒng)一，亟需對現(xiàn)有監(jiān)管行為和制度進行梳理和規(guī)范完善，形成全市統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作機制和考評體系。

三是辦事處工作人員業(yè)務能力需要進一步提高。近年來，辦事處新招聘的工作人員素質能力參差不齊，雖然大多數(shù)有財務工作經(jīng)歷，但與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作的任務要求相比，還存在較大差距。有的財政專業(yè)知識缺乏，有的監(jiān)督工作業(yè)務流程不熟，有的缺乏工作歷練和經(jīng)驗等，不能完全適應當前基層財政監(jiān)督工作的需要。

四是對一些違規(guī)行為存在整改和處罰不到位的問題。在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，有的缺乏針對性強、操作性強的整改落實辦法；有的避重就輕、以繳代罰、以罰代刑，變相降低處罰標準與門檻，致使財政監(jiān)督問責失之于寬、失之于輕、失之于軟，削弱了財政監(jiān)督的威懾力。

針對以上問題，著眼全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的工作水平，特提出以下建議：

一是進一步加強領導，全面落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作職責。各級各有關部門應高度重視基層財政監(jiān)督工作，進一步加強財政監(jiān)督基礎管理和基層建設，進一步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作機制和措施辦法，盡快形成在全省全國有影響力、可復制推廣的臨沂經(jīng)驗。當前，在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處全部啟動后，進一步抓好辦事處工作職責、工作制度和工作紀律的落實，著力解決好個別地方人員配備不足、工作不到崗等問題，解決好基層財政監(jiān)督工作“落地難”問題。

二是建立一套統(tǒng)一完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作體系。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處工作納入全市財政監(jiān)督工作體系，通盤考慮和謀劃各項工作。認真梳理和總結完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作的機制制度和創(chuàng)新做法，形成全市統(tǒng)一、規(guī)范、完善的工作標準、操作程序和考評辦法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督辦事處按照市、縣財政監(jiān)督工作計劃，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，制定相應工作目標和措施制度，有計劃性地開展監(jiān)督檢查工作，提高本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的工作實效。

三是強化監(jiān)督檢查工作，廣泛開展跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)互查活動。面對財政監(jiān)督工作的新形勢、新要求，繼續(xù)強化各項監(jiān)督檢查工作。堅持“上下聯(lián)動”，廣泛開展跨縣區(qū)、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)互查活動，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，進一步提高財政監(jiān)督的工作效能。

四是不斷推進機制創(chuàng)新，深入實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集體稽核制度。積極鼓勵創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督工作的思路和方法，不斷總結推廣好經(jīng)驗、好做法。實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集體稽核制度，易操作、成本低、效果好，應大力推行和深入實施這一制度，抓實、抓好財政內部監(jiān)管工作。

五是多渠道抓好培訓學習，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督人員的素質能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督是一項全新的工作，涉及面廣、政策性強，需要工作人員擁有寬闊的知識視野、熟練的業(yè)務技能以及較強的綜合協(xié)調能力。市縣財政部門應大力開展針對性強的集中培訓，使工作人員盡快掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督有關政策法規(guī)知識和業(yè)務技能。建立健全監(jiān)督辦事處內部學習制度，引導工作人員查漏補缺、自主學習、苦練內功，打造過硬的素質本領。

六是嚴肅財經(jīng)紀律，加大整改和問責力度，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督威力。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，建立健全整改臺賬，抓好整改落實，確保整改到位。加大問責力度，對各種違規(guī)違紀行為，嚴格查處，嚴肅問責；構成犯罪的，及時移交司法機關，真正做到“不姑息、零容忍”。

（作者單位：山東省臨沂市財政局）