地方政府債務(wù)監(jiān)督要超越償債風險控制思維

●本刊評論員

地方政府債務(wù)監(jiān)督要超越償債風險控制思維

●本刊評論員

多年來，持續(xù)快速增長的地方債規(guī)模引發(fā)了中央和社會各方面的高度關(guān)注。一些地方存在一定的債務(wù)風險隱患令人擔憂。在全面審計地方債務(wù)的基礎(chǔ)上，去年底，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求加強地方政府性債務(wù)管理，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

地方政府性債務(wù)風險直觀地表現(xiàn)為逾期、違約等償債風險上，控制償債風險當然重要。但是，形成償債風險的深層誘因以及其中隱藏著的多重風險同樣要嚴加監(jiān)督和控制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制就是要跳出單純的償債風險控制思維，通過規(guī)模控制、用途管理和預(yù)算管理、債務(wù)公開、責任追究等多種手段解決地方政府負債中存在的各種問題。

償債風險的成因非常復(fù)雜?！靶姓墑e自下而上，債務(wù)存量倒金字塔”，一定程度說明了財力配置“頭重腳輕”，地方政府特別是基層政府財權(quán)有限，財力與事權(quán)不相匹配，要借錢辦事的實際情況存在。另一方面，一些地方政府不顧償債能力，輕率借債上馬一些項目，甚至不惜違法違規(guī)借錢，或規(guī)避法規(guī)限制，大搞融資平臺，通過企事業(yè)單位來舉債，當中央政府控制銀行貸款時，他們又紛紛轉(zhuǎn)向高利息的“影子銀行”舉債，這種沖動卻不是盡心盡意搞建設(shè)、謀發(fā)展所能解釋的。

由此可見，單純地追求償債風險的控制，往往難以達到目的。必須從財權(quán)、財力的合理配置角度入手，降低地方政府特別是基層政府的剛性負債規(guī)模；還要真正落實地方官員對當?shù)鼐用竦呢熑?，地方政府舉債必須嚴控規(guī)模，公開透明，納入預(yù)算管理，接受上級政府、人大和人民監(jiān)督，要建立人民代表和人民參與舉債行為的制度。

地方政府性債務(wù)風險，也非單純的償債問題，還相伴著多層風險。除了上述的負債過程中可能隱藏著追求個人功利，設(shè)租尋租的風險之外，還有績效風險、道德風險等不得不防。關(guān)于績效風險，公共工程的低效率是一個方面，投資方向的逆向選擇又是一個方面，當前一些債務(wù)收入投向過剩產(chǎn)能、樓堂館所的現(xiàn)象就是例證。值得一提的是，新的地方政府債務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行下來，必然面臨著一個如何分配舉債配額的問題，過去有爭取轉(zhuǎn)移支付資金中的“跑部錢進”現(xiàn)象，現(xiàn)在也要注重防范“跑部求債”的問題。

關(guān)于道德風險，在國務(wù)院意見中著重強調(diào)“要硬化預(yù)算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，說明中央政府對地方政府債務(wù)風險的重視轉(zhuǎn)嫁到對道德風險的重視，但不救助原則之下，地方政府又不可能破產(chǎn)，真的發(fā)生逾期或違約風險及其引發(fā)的社會危機該如何處理，也是一個不得不認真面對的問題。此外地方政府的債權(quán)人，無論是銀行、企業(yè)還是社會公眾，如果債務(wù)風險轉(zhuǎn)嫁到這些債權(quán)人身上，引發(fā)的金融風險和社會問題也不是小事。因此，必須在當前地方政府性債務(wù)風險總體可控之時，著力控制增量，化解存量，包括通過清理政府資產(chǎn)、節(jié)省政府開支優(yōu)先解決到期債務(wù)。