基于網(wǎng)絡(luò)信息傳播及信息安全的無(wú)線(xiàn)電頻譜資源管理改革探索

□徐 漪 沈建峰

在信息時(shí)代，無(wú)線(xiàn)電通信已經(jīng)滲透到當(dāng)今社會(huì)的各個(gè)方面，在公眾通信、現(xiàn)代交通、國(guó)防建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮著不可或缺的重要作用，成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與國(guó)防的重要基礎(chǔ)要素之一。如同土地之于農(nóng)業(yè)、石油之于化工行業(yè)的地位一樣，占用無(wú)線(xiàn)電頻譜資源是無(wú)線(xiàn)電通信正常進(jìn)行的前提條件，無(wú)線(xiàn)電頻譜資源已成為當(dāng)今信息時(shí)代珍貴而稀缺的資源。

一、無(wú)線(xiàn)電頻譜資源的特性

無(wú)線(xiàn)電波傳播一經(jīng)發(fā)出，有其自然傳播與衰減規(guī)律，不受行政疆域限制，當(dāng)多個(gè)用戶(hù)需要同時(shí)發(fā)射電波時(shí)，難免產(chǎn)生干擾，馬可尼發(fā)明了按頻率使用無(wú)線(xiàn)電的方式，使得頻率成為無(wú)干擾應(yīng)用無(wú)線(xiàn)電的先決條件，因而人類(lèi)全部可用的頻率所構(gòu)成的頻譜，成為一種因管理而衍生的資源，必須進(jìn)行妥善地分配與管理，才能保障無(wú)線(xiàn)電通信正常進(jìn)行。這種資源管理，在國(guó)際上由國(guó)際電聯(lián)協(xié)調(diào)，各國(guó)由國(guó)家或國(guó)家委托的獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。一般認(rèn)為，頻譜資源屬于一種公共資源。所謂公共資源是指一切能為人類(lèi)提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)、自然條件、社會(huì)資源，及其相互作用而形成的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。這些資源是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展所共同擁有的基礎(chǔ)條件，主要包括自然資源、社會(huì)資源和行政資源。公共資源利用的根本目的是公益，旨在為不特定的使用者提供福利，公共資源的公共性，體現(xiàn)在公眾獲得或者利用公共資源的平等性、效用的不可分割性和受益的非排他性等特點(diǎn)，具有很強(qiáng)的外部性及消費(fèi)“搭便車(chē)”行為，一般是由政府來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，至少是對(duì)其保持一定的管制。

1906年，召開(kāi)了第一次國(guó)際無(wú)線(xiàn)電通信大會(huì)，開(kāi)始了頻譜資源應(yīng)用與劃分的國(guó)際協(xié)調(diào)。今天國(guó)際上協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是國(guó)際電聯(lián)(ITU)，其成果就是眾所周知的《無(wú)線(xiàn)電規(guī)則》及其附件，這是普遍遵守的國(guó)際公約，也是今天飛機(jī)、輪船以及手機(jī)等無(wú)線(xiàn)電用戶(hù)可以實(shí)現(xiàn)漫游全球的前提。傳統(tǒng)的頻譜資源分配，采取按頻段劃分不同應(yīng)用，同一應(yīng)用中，不同用戶(hù)先到先得等行政管理方式進(jìn)行。自20世紀(jì)世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)頻譜資源分配實(shí)行了市場(chǎng)化方式，主要是對(duì)商業(yè)價(jià)值較高的公眾移動(dòng)通信和廣播等頻段進(jìn)行了拍賣(mài)，其拍賣(mài)所得用于補(bǔ)充公共預(yù)算，屬于政府非稅收入。但對(duì)于已經(jīng)分配的頻段如水上、航空等業(yè)務(wù)頻段，業(yè)余無(wú)線(xiàn)電頻段等，繼續(xù)實(shí)行免費(fèi)方式。

二、我國(guó)無(wú)線(xiàn)電頻譜資源管理的現(xiàn)狀與難點(diǎn)

隨著技術(shù)發(fā)展，社會(huì)對(duì)頻譜資源的需求日益增加，而目前可供人類(lèi)使用的頻譜資源又非常有限，因此，即使在管理良好的發(fā)達(dá)國(guó)家，也開(kāi)始對(duì)已經(jīng)分配的頻譜進(jìn)行整合，以適應(yīng)未來(lái)社會(huì)需要。如美國(guó)早在2003年就以總統(tǒng)令的方式，要求對(duì)聯(lián)邦和地方政府所用頻譜以及未來(lái)需求進(jìn)行全面清理，提出了21世紀(jì)頻譜管理政策，這是一個(gè)明確的信號(hào)，必須寄予足夠的重視。從目前技術(shù)發(fā)展來(lái)看，僅僅無(wú)人飛機(jī)和無(wú)人汽車(chē)，未來(lái)對(duì)頻譜的需求就是巨大的，因?yàn)樗鼈冃枰獙?shí)時(shí)傳輸大量的視頻信號(hào)，還有大量的控制信號(hào)，如果沒(méi)有足夠的資源支持，這些技術(shù)和業(yè)務(wù)將無(wú)法投入實(shí)際應(yīng)用。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)、英國(guó)和歐盟相繼出臺(tái)了一系列電信法案，打破行業(yè)壟斷，各發(fā)達(dá)國(guó)家放松電信管制，引入更多競(jìng)爭(zhēng)者，使得電信行業(yè)獲得了很大發(fā)展，社會(huì)通信成本也大幅下降，從而帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)自20世紀(jì)90年代，電信行業(yè)也經(jīng)歷了大幅的分拆與重組。進(jìn)入21世紀(jì)，對(duì)運(yùn)營(yíng)商的管制也在放松，目前已經(jīng)有幾十家民營(yíng)企業(yè)獲得了虛擬運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)資質(zhì)?？傮w來(lái)看，放寬對(duì)電信運(yùn)營(yíng)的限制是大勢(shì)所趨。

由于長(zhǎng)期受到西方國(guó)家長(zhǎng)期敵視與封鎖，我國(guó)一直由國(guó)家對(duì)宣傳輿論工具進(jìn)行必要的控制。但新媒體的出現(xiàn)，信息傳播出現(xiàn)了全新的局面，控制方式也應(yīng)與之相適應(yīng)，放寬準(zhǔn)入已經(jīng)是大勢(shì)所趨?；ヂ?lián)網(wǎng)站從一開(kāi)始就沒(méi)有準(zhǔn)入限制，因而生機(jī)勃勃的經(jīng)驗(yàn)表明，由準(zhǔn)入控制向內(nèi)容監(jiān)控轉(zhuǎn)變，不僅不會(huì)失去宣傳陣地，而且還會(huì)極大地促進(jìn)文化繁榮與發(fā)展。廣播電視行業(yè)實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，是可以預(yù)見(jiàn)的。電信運(yùn)營(yíng)也好，廣播電視也好，都離不開(kāi)對(duì)無(wú)線(xiàn)電頻譜資源的依賴(lài)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)這兩大行業(yè)的管理，都是采取資源控制的方式，既取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，又避開(kāi)了行政干預(yù)嫌疑，在我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，大幅減少行政審批的大環(huán)境下，無(wú)線(xiàn)電通信領(lǐng)域，用頻譜資源的分配與管理，逐步取代原有的行政審批和準(zhǔn)入限制，是今后發(fā)展的大趨勢(shì)。

我國(guó)無(wú)線(xiàn)電管理長(zhǎng)期由軍隊(duì)負(fù)責(zé)，1986年才轉(zhuǎn)入地方。由于我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，注重直接管理，對(duì)電信行業(yè)和廣播電視的管理已經(jīng)非常成熟，無(wú)線(xiàn)電管理從軍隊(duì)移交到地方后，舊的行業(yè)管理模式依然在發(fā)揮作用，因此，1986年才成立的頻譜資源管理部門(mén)，并不能改變既有的體制與管理格局，本應(yīng)是資源分配的主角，反而成了原有行業(yè)管理的補(bǔ)充和支持部門(mén)，資源分配與部門(mén)權(quán)力與利益混在一起，成為行政部門(mén)博弈的舞臺(tái)。而頻譜資源又不像土地礦產(chǎn)等其他資源，有足夠的增量可供使用。因此，我國(guó)目前可供分配的頻譜資源所剩無(wú)幾，資源管理水平徘徊不前，管理方式改革舉步維艱。在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化分配的廣播電視臺(tái)和公眾移動(dòng)通信所用頻段方面，我國(guó)至今沒(méi)有任何嘗試，甚至連可供討論的方案也沒(méi)有。特別是歐美國(guó)家在3G移動(dòng)通信等頻段拍賣(mài)取得巨大成功，公共財(cái)政獲得大量收入的情況下，國(guó)內(nèi)輿論反響熱烈。但頻譜管理部門(mén)卻無(wú)能為力:在國(guó)外取得頻譜資源就可以運(yùn)營(yíng)，而國(guó)內(nèi)，需要先有相應(yīng)資質(zhì)才有可能獲得頻譜，頻譜資源只不過(guò)是行政權(quán)力主導(dǎo)下的支持方式而已。廣播電視的國(guó)家專(zhuān)營(yíng)與電信運(yùn)營(yíng)的主體資格限制，使得非國(guó)有資本無(wú)法進(jìn)入，缺乏市場(chǎng)主體，無(wú)法實(shí)行市場(chǎng)化分配。而在國(guó)有企事業(yè)單位之間的頻譜資源分配，依然是行政部門(mén)之間的博弈過(guò)程，無(wú)法采取市場(chǎng)化手段。

三、基于無(wú)線(xiàn)電頻譜特性的信息傳播及信息安全

無(wú)線(xiàn)電頻譜最重要的價(jià)值是信息傳遞，無(wú)論這種信息傳遞是一對(duì)一還是多對(duì)多，是單向還是雙向，是聲音、圖像還是其它信息，而且，無(wú)線(xiàn)電頻譜是使得信息傳遞無(wú)處不在的唯一媒介，像飛機(jī)、輪船、高速火車(chē)等移動(dòng)體，甚至導(dǎo)彈飛船，與外界信息溝通只有依靠無(wú)線(xiàn)通信。無(wú)線(xiàn)電廣播是最早出現(xiàn)的實(shí)時(shí)大眾傳媒，它一出現(xiàn)，就搶去了報(bào)紙的風(fēng)頭;電視的出現(xiàn)，使得無(wú)線(xiàn)電廣播在信息傳播中的地位大大下降;而互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，又奪走了電視在大眾媒體中的頭把交椅，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，通過(guò)3G、4G網(wǎng)絡(luò)的信息傳播，終將會(huì)在未來(lái)信息傳播中占據(jù)主流。然而，信息傳遞方式的不斷革新，使得信息安全成為世界各國(guó)必須面對(duì)的問(wèn)題。斯諾登事件表明，對(duì)各種信息傳遞的全程監(jiān)視，已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，而無(wú)論信息傳遞的媒體是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，媒體或運(yùn)營(yíng)商是什么性質(zhì)，這也說(shuō)明，在當(dāng)今技術(shù)條件下，無(wú)論是廣播電視臺(tái)站，信息網(wǎng)站還是電信運(yùn)營(yíng)商，都不能完全保障信息的絕對(duì)安全。因此，我國(guó)傳統(tǒng)的電信運(yùn)營(yíng)資格準(zhǔn)入和廣播電視臺(tái)國(guó)家主辦的方式，也面臨挑戰(zhàn)。

對(duì)廣播電視和電信運(yùn)營(yíng)商的管制，從根本上來(lái)說(shuō)，是出于國(guó)家安全的考慮，但這種管制對(duì)信息安全的效果，已經(jīng)事倍功半?；ヂ?lián)網(wǎng)自出現(xiàn)以來(lái)，已經(jīng)成為信息傳播的主流，上網(wǎng)人數(shù)不亞于電視觀(guān)眾，而且以中青年等社會(huì)中堅(jiān)為主?？疾煳覈?guó)對(duì)設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站的限制，與設(shè)立廣播電視臺(tái)或開(kāi)展電信運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相比，簡(jiǎn)直相當(dāng)于沒(méi)有門(mén)檻，但對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息安全，國(guó)家沒(méi)有絲毫放松，通過(guò)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)某些內(nèi)容的隔斷與對(duì)色情等網(wǎng)站的打擊等等，也非常精準(zhǔn)。這種“寬入嚴(yán)管”的管理模式，保障了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)快速發(fā)展，也為廣播電視和電信運(yùn)營(yíng)行業(yè)的管理，提供了嶄新的思路。隨著電子技術(shù)的發(fā)展，廣播電臺(tái)、移動(dòng)通信基站等都已經(jīng)小型化，非常隱蔽。黑廣播、偽基站的出現(xiàn)與查處說(shuō)明，依靠對(duì)廣播電臺(tái)的控制，依靠對(duì)運(yùn)營(yíng)商的控制，已經(jīng)不能從根本上保障信息安全，今天它們能被經(jīng)濟(jì)利益所用，明天也可能被某些政治勢(shì)力所利用，成為信息安全的水下暗礁。因此，像互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)一樣，建立對(duì)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)和運(yùn)營(yíng)商統(tǒng)一發(fā)送信息的信息內(nèi)容的監(jiān)控系統(tǒng)，應(yīng)該提上議事日程。而一旦監(jiān)控系統(tǒng)建立，對(duì)其準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)的管制是否還有必要，就值得商榷了。從全媒體的角度來(lái)看，內(nèi)容監(jiān)控是最為重要的，也是國(guó)家唯一需要監(jiān)控的。至于雜志出版、網(wǎng)站由什么人運(yùn)營(yíng)，廣播電視臺(tái)出資人是誰(shuí)，電信運(yùn)營(yíng)商的股份誰(shuí)多誰(shuí)少，并不是保障信息安全的依據(jù)。

四、無(wú)線(xiàn)電頻譜資源管理的改革方向

目前最具市場(chǎng)空間的頻譜資源，無(wú)非就集中在廣播、電視和公共移動(dòng)通信領(lǐng)域，而我國(guó)這些領(lǐng)域都是國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體的。廣播電視涉及到意識(shí)形態(tài)，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入有待政策放開(kāi);而公共移動(dòng)通信，寡頭壟斷已經(jīng)形成，地位難以撼動(dòng)。頻譜資源市場(chǎng)化配置應(yīng)該如何進(jìn)行呢?從市場(chǎng)主體角度考慮，需要主管部門(mén)的高度智慧，將頻譜資源市場(chǎng)化配置與市場(chǎng)新的進(jìn)入者相結(jié)合。這方面英國(guó)和德國(guó)的3G拍照拍賣(mài)提供了很好的樣板。由于采用了非常復(fù)雜和靈巧的資源劃分和拍賣(mài)程序，英國(guó)最終由四個(gè)原運(yùn)營(yíng)商和一個(gè)新運(yùn)營(yíng)商獲得了移動(dòng)通信牌照，拍賣(mài)收入高達(dá)224億英鎊，而且除新運(yùn)營(yíng)商外，運(yùn)營(yíng)商之間的市場(chǎng)份額最大差距不到3%，有力促進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);德國(guó)競(jìng)拍的結(jié)果是四個(gè)2G運(yùn)營(yíng)商和兩個(gè)新進(jìn)入者分享12個(gè)3G牌照，收入高達(dá)505億歐元。既有運(yùn)營(yíng)商并沒(méi)有取得明顯的優(yōu)勢(shì)，各家運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)份額都在16%左右，明顯改善了原GSM市場(chǎng)“兩大兩小”的寡頭結(jié)構(gòu)，形成充分競(jìng)爭(zhēng)格局。

在公眾移動(dòng)通信領(lǐng)域引入頻譜市場(chǎng)化分配機(jī)制，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，目前主要的難點(diǎn)在于電信運(yùn)營(yíng)執(zhí)照這一前置資格的羈絆，而且，實(shí)行市場(chǎng)化分配頻譜資源，僅僅在國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)之間，很難真正實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，因而必然需要引入新的經(jīng)營(yíng)主體。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的介入，必然會(huì)對(duì)三大運(yùn)營(yíng)商效益產(chǎn)生一定沖擊。但是，從我國(guó)民航等行業(yè)引入民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)看，民營(yíng)企業(yè)并不是洪水猛獸，無(wú)需過(guò)度擔(dān)心。由于其“鯰魚(yú)效應(yīng)”，對(duì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，提高效率是有益的。問(wèn)題的關(guān)鍵，依然是我國(guó)目前是否放開(kāi)電信運(yùn)營(yíng)這一行業(yè)限制，允許民營(yíng)企業(yè)從虛擬運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體運(yùn)營(yíng)商。

與公眾移動(dòng)相比，廣播電視運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的放開(kāi)條件更不成熟。但是，由于舊有的頻譜分配格局依然存在，廣播電視行業(yè)依然占據(jù)著大量?jī)?yōu)質(zhì)頻譜資源，隨著有線(xiàn)數(shù)字電視的普及，多數(shù)頻段幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)獲得使用，由于頻譜資源不存在資源實(shí)體，不會(huì)消耗，也不能儲(chǔ)藏，因此閑置不用是一個(gè)巨大的浪費(fèi)。雖然廣播電視頻段的再分配在國(guó)際上尚未達(dá)成共識(shí)，但恰好可以不考慮國(guó)際協(xié)調(diào)，發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，將其充分利用起來(lái)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)際頻率劃分表的修訂。由于這部分頻譜傳播特性穩(wěn)定，容易控制，不會(huì)造成邊境糾紛，歐洲已有部分國(guó)家將這部分“數(shù)字紅利”頻段，重新分配利用。因此，從廣播電視頻段劃分若干閑置頻道出來(lái)，用于公眾移動(dòng)通信;放寬或取消電信運(yùn)營(yíng)前置資質(zhì)，引入新的競(jìng)爭(zhēng)主體，是我國(guó)頻譜資源市場(chǎng)化配置成功的主要出路。

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