土地發(fā)展利益的物權(quán)法調(diào)整模式

姜 楠蔡立東

（1、2.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春100312）

土地發(fā)展利益的物權(quán)法調(diào)整模式

姜 楠1蔡立東2

（1、2.吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春100312）

英美法系通過建立土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)土地發(fā)展利益的法律調(diào)整，其核心功能在于實(shí)現(xiàn)對(duì)超越不動(dòng)產(chǎn)法定使用限度所產(chǎn)生的增值利益的合理分配以及對(duì)其他不動(dòng)價(jià)值減損的公平補(bǔ)償。盡管兩大法系法律制度之間的巨大差異，土地發(fā)展權(quán)概念難以直接見融于我國(guó)現(xiàn)行法律體系之內(nèi)。但事實(shí)上，通過對(duì)英美法系土地發(fā)展權(quán)概念的分析，不難發(fā)現(xiàn)，土地發(fā)展權(quán)的功能可以加載于大陸法系物權(quán)法中所有權(quán)及用益物權(quán)的使用權(quán)能。囿于物權(quán)法定原則的限制，盡管土地發(fā)展權(quán)不能成為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，但是土地發(fā)展利益可以依靠物權(quán)法規(guī)則加以調(diào)整，進(jìn)而形成法定的土地發(fā)展利益與約定的土地發(fā)展利益兩種類型。前者通過不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的修正以及對(duì)《物權(quán)法》中征收補(bǔ)償范圍的解釋得以實(shí)現(xiàn)；后者則完全可以納入地役權(quán)制度范疇之中。

土地發(fā)展利益；土地發(fā)展權(quán)；物權(quán)法

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015中央一號(hào)文件）明確指出：“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”目前，以《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《農(nóng)村土地承包法》為核心的我國(guó)土地法律制度體系，未將土地增值利益的調(diào)整納入規(guī)制范疇，土地增值利益的法律內(nèi)涵、歸屬等問題缺乏明確的法律規(guī)定。由于征收作為變更土地用途的唯一手段，土地增值利益事實(shí)上被國(guó)家壟斷，集體和個(gè)人對(duì)土地增值利益的合理訴求難以得到滿足。因此，構(gòu)建合理、公平的土地增值利益分配機(jī)制成為我國(guó)土地法制建設(shè)所要完成的重要而緊迫的任務(wù)。土地增值利益是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人或第三人改變不動(dòng)產(chǎn)使用用途而致該不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值增加，這種價(jià)值增加值即為土地增值利益，亦被稱為土地發(fā)展利益。比較法上，英美法系通過建立土地發(fā)展權(quán)制度來對(duì)土地發(fā)展利益予以調(diào)整。多數(shù)學(xué)者主張，借鑒英美法系土地發(fā)展權(quán)制度，建立我國(guó)土地發(fā)展利益的法律規(guī)制機(jī)制。但是，來自英美法系的土地發(fā)展權(quán)制度無法與我國(guó)現(xiàn)行法律體系形成有效銜接，整體照搬英美法系的土地發(fā)展權(quán)制度并非明智之舉。事實(shí)上，對(duì)英美法系土地發(fā)展權(quán)制度的移植不能拘泥于表現(xiàn)形式，更應(yīng)當(dāng)注重其實(shí)質(zhì)價(jià)值。只有深入了解英美法系土地發(fā)展權(quán)制度的內(nèi)在功能的價(jià)值，利用我國(guó)現(xiàn)有的制度資源“替代”英美法系土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)其功能，將英美法系土地發(fā)展權(quán)內(nèi)化于我國(guó)現(xiàn)有的法律制度體系，才是切實(shí)可行之策。

一、土地發(fā)展利益調(diào)整的域外經(jīng)驗(yàn)：土地發(fā)展權(quán)制度的影響與認(rèn)知

土地發(fā)展權(quán)概念起源于英國(guó)。英國(guó)政府設(shè)立土地發(fā)展權(quán)的目的在于建立一種對(duì)土地開發(fā)利用形成有效控制的法律制度，進(jìn)而協(xié)調(diào)人口增長(zhǎng)與城市規(guī)劃及農(nóng)地保護(hù)之間的矛盾。基于上述立法理念，土地發(fā)展權(quán)設(shè)計(jì)為一種與土地所有權(quán)相分離、并為國(guó)家所有的獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。也就是說，土地所有人或者使用人想要變更原有土地用途時(shí)，必須向政府購買發(fā)展權(quán)，私自變更土地用途的行為將被視為違法。與此同時(shí)，政府通過征收等行為變更私人土地用途時(shí)要對(duì)土地權(quán)利享有人予以補(bǔ)償①有關(guān)英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度演進(jìn)及含義的詳細(xì)論述，參見劉國(guó)臻：《論英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載于《法學(xué)評(píng)論》2008年第4期，第141頁、第144頁。。美國(guó)仿照英國(guó)于20世紀(jì)60年代確立土地發(fā)展權(quán)制度。與英國(guó)不同的是，美國(guó)土地發(fā)展權(quán)為土地所有人的一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓（transferable development rights，T D R）。依據(jù)政府土地利用功能規(guī)劃，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)是根據(jù)規(guī)劃需要保護(hù)的區(qū)域或者是禁止工商業(yè)開發(fā)的區(qū)域，通常是農(nóng)業(yè)用地區(qū)、自然環(huán)境脆弱區(qū)、需要保存開闊空間地帶區(qū)、野生動(dòng)植物棲息區(qū)、歷史性建筑保護(hù)區(qū)以及環(huán)境保護(hù)區(qū)等；土地發(fā)展權(quán)受讓區(qū)是根據(jù)規(guī)劃可以進(jìn)行土地開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，通常是城市中心地帶。當(dāng)城市商業(yè)及住宅密度達(dá)到規(guī)劃上限時(shí)，土地開發(fā)者必須向使用受限的土地所有權(quán)人購買發(fā)展權(quán)。國(guó)家亦可以普通交易者身份購買或出售土地發(fā)展權(quán)②有關(guān)美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的詳細(xì)介紹，參見：劉國(guó)臻：《論美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載于《法學(xué)評(píng)論》2007年第3期，第141-142頁；高潔、廖長(zhǎng)林：《英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)我國(guó)土地管理制度改革的啟示》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第4期，第207頁。。值得注意的是，英美法系土地發(fā)展權(quán)的規(guī)范客體仍然以土地為中心。但在實(shí)踐中，土地之上的房屋等建筑物空間亦可以成為土地發(fā)展權(quán)的客體。例如在法國(guó)，當(dāng)城市個(gè)體建筑的面積與占地面積超過法定比例時(shí)（被稱作法定容積率），建筑開發(fā)者要想取得超過規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)部分建筑物的所有權(quán)，必須向政府支付一定的費(fèi)用，否則超標(biāo)部分歸國(guó)家所有。盡管法國(guó)沒有在立法上明確發(fā)展權(quán)制度，但是法定容積率的設(shè)定及政府對(duì)土地利用的干預(yù)事實(shí)上構(gòu)成了發(fā)展權(quán)制度③參見高潔、廖長(zhǎng)林：《英、美、法土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)我國(guó)土地管理制度改革的啟示》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第4期，第208頁。。由此可見，英美法系國(guó)家通過建立土地發(fā)展權(quán)制度對(duì)土地發(fā)展利益予以調(diào)整。

土地發(fā)展權(quán)制度之所以產(chǎn)生于英美法系，淵源在于英美法自身固有的特征：沒有明確的體系，注重實(shí)際應(yīng)用和經(jīng)驗(yàn)。與此相反，大陸法系對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制依靠明確的成文法典，法典中權(quán)利的體系與類型相對(duì)固定。立法者在對(duì)法律做出修改時(shí)必然要顧忌到新設(shè)權(quán)利的必要性以及與既有的權(quán)利體系的協(xié)調(diào)問題。因此，新權(quán)利的創(chuàng)設(shè)在大陸法系國(guó)家受到的阻力較大，而英美法系對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)制采取判例法與制定法相結(jié)合的方式，并不受嚴(yán)格的概念體系的拘束，因而新權(quán)利的創(chuàng)設(shè)更加容易。此外，英美法系更加注重法律的實(shí)際應(yīng)用以及對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決。土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)立就是有針對(duì)性地解決土地利用中的現(xiàn)實(shí)問題，并非基于法律概念的推理演繹。英美法系的土地發(fā)展權(quán)制度的確立開創(chuàng)了以獨(dú)立的權(quán)利模式來調(diào)整土地發(fā)展利益的先河，對(duì)于我國(guó)以法定方式規(guī)制和保護(hù)土地發(fā)展利益極具借鑒意義。但值得注意的是，法律制度的移植不是單純而機(jī)械的仿制工程，其實(shí)不過是另一種法律發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)制的理性方式［1］。由于兩大法系法律思維模式以及立法體系之間的差異，作為英美法系的土地發(fā)展權(quán)概念不可能與大陸法系中的某一法定權(quán)利概念直接對(duì)接。生搬硬套地將土地發(fā)展權(quán)概念歸入我國(guó)現(xiàn)行的某一部門法中，不僅不能有效地實(shí)現(xiàn)設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的目的，而且會(huì)對(duì)現(xiàn)有法律體系造成難以吸收的撞擊，實(shí)屬得不償失之舉。因此，“拿來主義”的做法難以成為我國(guó)土地發(fā)展利益調(diào)整規(guī)范模式的合理選擇。構(gòu)造土地發(fā)展利益的中國(guó)法律調(diào)整模式，我們必須尋求一個(gè)可以當(dāng)作真的而為現(xiàn)實(shí)主義接受的法律概念［2］。

二、土地發(fā)展利益調(diào)整的本土問題：理論爭(zhēng)議及模式選擇

隨著我國(guó)土地管理制度與土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制的不斷完善，法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的保護(hù)不再僅僅限于使用安全與交易安全的領(lǐng)域，對(duì)發(fā)展利益的調(diào)整應(yīng)當(dāng)成為其應(yīng)有之意。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，強(qiáng)大的行政權(quán)力取代了土地發(fā)展利益的權(quán)效［3］，我國(guó)土地發(fā)展利益分配極度傾向于以土地所有者身份出現(xiàn)的公權(quán)力主體，進(jìn)而導(dǎo)致土地發(fā)展利益分配不均。以農(nóng)地征收為例，由于行政征收是非市場(chǎng)化的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的真實(shí)價(jià)格被掩蓋，農(nóng)民集體及成員并不能充分享受土地增值帶來的收益，大部分收益由國(guó)家獨(dú)占［4］。多數(shù)學(xué)者主張通過引進(jìn)英美法系的土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展利益的公平分配。由于土地發(fā)展權(quán)并非我國(guó)本土法律概念，因而理論上對(duì)于其性質(zhì)以及在現(xiàn)行法律體系中的定位存在極大的爭(zhēng)議：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)具有私權(quán)性。同時(shí)，作為國(guó)家對(duì)土地利用關(guān)系的干預(yù)，又具有公權(quán)力性質(zhì)。因而，土地發(fā)展權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利①參見劉國(guó)臻：《論我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)》，載于《法學(xué)雜志》2011年第3期，第4-5頁。。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是一種與所有權(quán)相獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)［5］。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來的一種物權(quán)，是所有權(quán)人將自己擁有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利②參見楊明洪、劉永湘：《壓抑與抗?fàn)帲阂粋€(gè)關(guān)于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的理論分析框架》，載于《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2004年第6期，第24頁；王海鴻、杜莖深：《論土地發(fā)展權(quán)及其對(duì)我國(guó)土地征收制度的創(chuàng)新》，載于《中州學(xué)刊》2007年第5期，第80頁。。毫無疑問，三種觀點(diǎn)均具有值得商榷之處。首先，“國(guó)家對(duì)土地利用關(guān)系的干預(yù)”作為認(rèn)定土地發(fā)展權(quán)是一種經(jīng)濟(jì)法權(quán)利的理由不夠充分。國(guó)家干預(yù)與管制經(jīng)濟(jì)法規(guī)范之獨(dú)有現(xiàn)象，以民法為代表的私法中國(guó)家強(qiáng)制處處可見。在這一過程中，國(guó)家角色從單純的經(jīng)濟(jì)秩序維護(hù)者、仲裁者，演變?yōu)榻Y(jié)果取向的干預(yù)者［6］。單純地以是否具有國(guó)家干預(yù)作為劃定土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)欠缺說服力。其次，將土地發(fā)展權(quán)歸入財(cái)產(chǎn)權(quán)的作法不具有實(shí)際操作性。我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中并無財(cái)產(chǎn)法這一部門法，因此，土地發(fā)展權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)定位并非最終厘清其性質(zhì)，土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)依然模糊。再次，由于我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》并沒有將土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，加之物權(quán)法定原則的限制，將土地發(fā)展權(quán)直接定性為獨(dú)立的物權(quán)亦難謂合理。

事實(shí)上，英美法系中的土地發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展利益的調(diào)整是形式結(jié)構(gòu)與實(shí)質(zhì)內(nèi)容的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)是調(diào)整土地發(fā)展利益的一種方式，但是并不對(duì)土地發(fā)展利益調(diào)整目標(biāo)起決定性的指向作用。通過對(duì)土地發(fā)展權(quán)功能的解構(gòu)，按照功能等值思路，將其與我國(guó)現(xiàn)行法律體系中固有的制度資源相結(jié)合，便可以有效地建立起本土化的土地發(fā)展利益規(guī)范機(jī)制：

首先，從土地發(fā)展權(quán)的功能指向來看，英美法系的土地發(fā)展權(quán)始終以土地利用的自由與限制所產(chǎn)生的法律關(guān)系為場(chǎng)域，并以土地用途的法定化為存在基礎(chǔ)。這與大陸法系物權(quán)法中規(guī)范物的利用關(guān)系的調(diào)整范圍完全對(duì)應(yīng)。近代以來，隨著人口急速膨脹，土地資源的稀缺現(xiàn)象日漸明顯。為了使有限的資源發(fā)揮最大的效用，兼顧各方利益，土地權(quán)利的絕對(duì)化的觀念日趨式微，土地權(quán)利的社會(huì)化思潮為各國(guó)所認(rèn)可③土地權(quán)利的絕對(duì)化向社會(huì)化轉(zhuǎn)變是對(duì)個(gè)人法益思想向社會(huì)法益思想轉(zhuǎn)變的有力回應(yīng)。這一轉(zhuǎn)變打破了自由資本主義時(shí)代土地利益劃分為的所有利益與資本利益的二分結(jié)構(gòu)，進(jìn)而形成為所有利益、資本利益與生存利益三足鼎立的局面。法律的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)三種利益的協(xié)調(diào)與平衡。具體論述參見劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第68-71頁。。這種法律思想的轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為各國(guó)法律對(duì)土地使用予以明確限制，土地所有人或利用人必須在法定用途范圍內(nèi)利用土地。同時(shí)，土地之上的房屋所有權(quán)與建筑物權(quán)區(qū)分所有權(quán)亦同樣適用此原則［7］。在大陸法系國(guó)家，物權(quán)法作為調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)歸屬及利用關(guān)系的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，以不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的法定限制以及用益物權(quán)法定化為手段④《德國(guó)民法典》第903條規(guī)定：“物的所有人，以不違反法律或第三人的權(quán)利為限，可以隨意處分物，并排除他人的任何干涉。動(dòng)物的所有人在行使其權(quán)限時(shí)，應(yīng)遵從關(guān)于動(dòng)物保護(hù)的特別規(guī)定。”《日本民法典》第206條規(guī)定：“所有人在法令限制內(nèi)對(duì)所有物享有自由使用、收益及處分的權(quán)利?！北M管《法國(guó)民法典》第544條規(guī)定了所有權(quán)絕對(duì)原則，但是該法典第545條還是規(guī)定了征收移轉(zhuǎn)所有權(quán)的情形。事實(shí)上亦承認(rèn)了所有權(quán)受公共利益的限制?！度毡久穹ǖ洹返?75條規(guī)定：“物權(quán)，除本法或其他法律規(guī)定者外，不得創(chuàng)設(shè)?！北M管《德國(guó)民法典》對(duì)物權(quán)法定原則沒有明文規(guī)定，但是該原則為理論及實(shí)務(wù)界所承認(rèn)。對(duì)于《法國(guó)民法典》是否承認(rèn)了物權(quán)法定原則存在爭(zhēng)論，不過肯定說更具說服力。有關(guān)德國(guó)與法國(guó)物權(quán)法定原則的論述，參見［德］鮑爾、施蒂爾納：《德國(guó)物權(quán)法》，張雙根譯，法律出版社2004年版，第7頁；尹田：《物權(quán)法理論評(píng)析與思考》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第115頁。，同樣實(shí)現(xiàn)了土地用途法定化的目標(biāo)。

其次，從土地發(fā)展權(quán)的功能價(jià)值來看，英美法系中的土地發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)改變土地用途而產(chǎn)生的土地增值利益的分配平衡機(jī)制。土地權(quán)利人變更土地的法定用途，獨(dú)自享有所獲得的土地發(fā)展利益，對(duì)于其他由此行為遭受損害或未獲增值收益的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人來說有失公允。因此，改變土地的法定利用限度所獲得的不動(dòng)產(chǎn)增加價(jià)值的收益不應(yīng)當(dāng)歸屬于該不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人，而是應(yīng)當(dāng)通過法律手段將其予以再分配。如何實(shí)現(xiàn)這種利益分配，英國(guó)與美國(guó)采取了不同措施。在英國(guó)，國(guó)家成為該利益的受償主體，政府通過公共財(cái)政手段把土地增價(jià)部分吸收回來充當(dāng)土地減價(jià)部分的補(bǔ)償，這樣宏觀調(diào)控以后，土地利用的控制引起的增價(jià)和減價(jià)將處于均衡狀態(tài)［8］。而美國(guó)法律規(guī)定，超越土地的法定利用限度的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人必須向其他在合法范圍內(nèi)利用不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人購買發(fā)展權(quán)，從而以市場(chǎng)交易的方式實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)償與受償主體的具體化及不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值增加和減損利益平衡的目的。法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，無論是個(gè)人利益還是社會(huì)利益［9］。實(shí)現(xiàn)平等主體之間利益的均衡是實(shí)現(xiàn)私法適用效果的重要目標(biāo)。物權(quán)法作為私法規(guī)制平等主體之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，同樣遵循利益平衡原則的指引①《物權(quán)法》第7條規(guī)定了物權(quán)的取得和行使過程中的公序良俗原則，權(quán)利人在取得和行使物權(quán)過程中“不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”的要求體現(xiàn)了利益平衡的思想。一方面，權(quán)利人在法定的范圍之內(nèi)具有行使權(quán)利的自由，享有物權(quán)利益；另一方面，這一權(quán)利行使不能對(duì)社會(huì)和他人合法權(quán)益造成損害。以此方法明確權(quán)利的界限，保障權(quán)利主體的法定自由。如果物權(quán)人超越自身權(quán)利行使的范圍，對(duì)其他物權(quán)人造成損害，其他物權(quán)人可以依據(jù)《物權(quán)法》第三章規(guī)定的物權(quán)保護(hù)方法維護(hù)合法權(quán)益。可以說，物權(quán)的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》利益平衡理念的具體技術(shù)手段。?？梢哉f，英美法系的土地發(fā)展權(quán)在實(shí)現(xiàn)利益平衡的制度理念上與具有私法屬性的物權(quán)法具有一致性。

再次，從土地發(fā)展權(quán)的功能效果來看，來自英美法系的土地發(fā)展權(quán)事實(shí)上可以對(duì)應(yīng)于大陸法系不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)與用益物權(quán)中使用權(quán)能。具體表現(xiàn)為：其一，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照法定用途利用不動(dòng)產(chǎn)，超越法定用途使用土地屬于權(quán)利濫用行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)受損害人予以賠償。英美國(guó)家的土地權(quán)利人超越土地法定用途利用土地必須向國(guó)家或其他土地權(quán)利人購買發(fā)展權(quán)，對(duì)此可以視為該不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人濫用不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)利，對(duì)他人不動(dòng)產(chǎn)造成損害的妨礙而引發(fā)的補(bǔ)償關(guān)系。其二，他人強(qiáng)制或者利用其它方式致使不動(dòng)產(chǎn)所有人或用益物權(quán)人超出法定用途利用該不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)所有人或用益物權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求該第三人予以賠償或補(bǔ)償。英美法系國(guó)家政府變更私人不動(dòng)產(chǎn)的法定用途而向不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人購買發(fā)展權(quán)，法律效果等同于政府對(duì)于其妨礙土地權(quán)利人正當(dāng)使用土地權(quán)利而進(jìn)行的損害補(bǔ)償，該部分規(guī)范功能完全可等同于物權(quán)使用權(quán)能對(duì)排除他人干涉的效力范圍?；谕恋匕l(fā)展權(quán)交易行為而實(shí)現(xiàn)的發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，相當(dāng)于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人之間以協(xié)議約定一方支付給另一方對(duì)價(jià)，后者容忍前者獲取超越土地法定利用限度利益的合意關(guān)系，可以歸類于一種以意定方式設(shè)立的用益物權(quán)。

三、土地發(fā)展利益調(diào)整的基本架構(gòu)：歸屬、類型化及實(shí)現(xiàn)路徑

（一）土地發(fā)展利益的歸屬

關(guān)于土地發(fā)展利益的歸屬問題，理論界主要有國(guó)家所有、土地所有人所有兩種觀點(diǎn)。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)將土地發(fā)展利益確定為國(guó)家所有。其主要的理由在于，分配土地發(fā)展利益的主要功能在于土地自身價(jià)值增加的分配問題。根據(jù)土地價(jià)值增加的原因，大致可以分為兩種類型：一是因土體權(quán)利人投入資本，土地使用條件得以改良使土地價(jià)值增加；二是公共投資（例如修建公路）使土地價(jià)值增加。目前我國(guó)土地增加值主要來源于政府的公共投資，因而土地增加值應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有，土地發(fā)展利益歸屬國(guó)家較為合理［10］。有學(xué)者則反對(duì)土地發(fā)展利益一律國(guó)有化的觀點(diǎn)，而認(rèn)為農(nóng)村土地發(fā)展利益應(yīng)當(dāng)歸集體所有。其理由在于“土地漲價(jià)歸公”和“土地發(fā)展利益國(guó)有”是被征農(nóng)地增值收益歸國(guó)家所有的主要經(jīng)濟(jì)依據(jù)。但根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，“土地漲價(jià)歸公”實(shí)際上只能表明政府有權(quán)利“分享”被征農(nóng)地的增值收益，而不表示被征農(nóng)地增值收益歸國(guó)家所有［11］。事實(shí)上，兩種觀點(diǎn)都存在商榷之處：首先，發(fā)展利益單純的國(guó)有化不能解決中國(guó)土地利益分配的現(xiàn)實(shí)矛盾。農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地是目前我國(guó)土地用途的兩大類型。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市的對(duì)外擴(kuò)張不斷蠶食其周邊的農(nóng)業(yè)用地，但是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的法定途徑僅僅限于政府征收。隨著集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)，土地價(jià)值的利益亦會(huì)猛然增加，但是由于法律沒有將贖買、價(jià)格協(xié)商等方式作為征收的前置程序①在西方國(guó)家，政府取得私人土地并非依靠單一的征收途徑，而是往往將自愿性的協(xié)商作為征收土地的前置程序。例如，2004年英國(guó)政府頒布的征地守則第24段做出了以下建議，在申請(qǐng)征地授權(quán)以及整個(gè)申請(qǐng)過程中，征收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在任何可行的情況下爭(zhēng)取通過協(xié)議獲得土地。強(qiáng)制收購或征地應(yīng)當(dāng)被視作無法達(dá)成協(xié)議時(shí)才需要訴諸的最后手段。參見張千帆主編：《土地管理制度比較研究》，中國(guó)民主法制出版社2013年版，第17頁。，集體土地所有權(quán)人與用益物權(quán)人只能獲得相當(dāng)于實(shí)際損失數(shù)額的補(bǔ)償，根本沒有參與分配土地發(fā)展利益的機(jī)會(huì)，最終的土地增值價(jià)值實(shí)際上由政府所壟斷。可以說，在國(guó)家管制權(quán)的作用下，我國(guó)法律雖未言明土地發(fā)展權(quán)，卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式［12］。這種壟斷事實(shí)上剝奪了農(nóng)地所有權(quán)人及用益物權(quán)人對(duì)土地應(yīng)當(dāng)享有的合法利益，違反了《物權(quán)法》規(guī)定的所有權(quán)平等保護(hù)原則②所謂物權(quán)法上的平等保護(hù)原則，是指物權(quán)的主體在法律地位上是平等的，其享有的所有權(quán)和其他物權(quán)在受到侵害以后，應(yīng)當(dāng)受到物權(quán)法的平等保護(hù)。平等保護(hù)是對(duì)所有民事主體的一體保護(hù)。但以單一且具有強(qiáng)制性的征收作為集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)唯一法定途徑，本身就意味著兩種所有權(quán)法律地位的不平等。有關(guān)物權(quán)平等保護(hù)原則的具體論述，參見王利明：《民商法研究（第8輯）》，法律出版社2009年版，第280-192頁。相同觀點(diǎn)的論述，參見田春雷：《論我國(guó)征地制度改革中土地發(fā)展權(quán)的配置》，載于《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期，第149頁。，同時(shí)也導(dǎo)致大量社會(huì)問題的產(chǎn)生。其次，由于我國(guó)土地所有權(quán)只有國(guó)家所有與集體所有兩種形態(tài)，因此，發(fā)展利益究竟是歸國(guó)家所有還是歸土地所有人所有的區(qū)別意義僅僅在于，是否承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地發(fā)展利益，而國(guó)有土地發(fā)展利益引發(fā)的問題不能得到有效解決。同時(shí)，在我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后，村集體的行政職能已經(jīng)在很大程度上消解，但村集體作為私權(quán)利之集體土地所有權(quán)主體的功能依然未能得以充分發(fā)揮，甚至因集體財(cái)產(chǎn)的來源基本上已經(jīng)枯竭，村民委員會(huì)成員的補(bǔ)貼也一般由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，致使集體土地所有權(quán)主體缺位和集體土地所有權(quán)行使主體錯(cuò)位的情形并未得到根本的轉(zhuǎn)變［13］。在集體土地所有權(quán)主體——集體經(jīng)濟(jì)組織自身存在模糊性與虛位化的狀況下，由于該組織內(nèi)部缺乏有效的意思形成與決策機(jī)制，如果將土地發(fā)展利益賦予其所有，很難保障利益惠及全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，土地發(fā)展利益歸屬于土地所有權(quán)人的觀點(diǎn)，在當(dāng)下中國(guó)土地所有制背景下亦存在不妥之處。

從土地發(fā)展利益的物權(quán)規(guī)范模式出發(fā)，其內(nèi)容可以加載于土地物權(quán)的使用權(quán)能。不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)能是土地發(fā)展利益產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)載體，土地發(fā)展利益歸屬于用益物權(quán)人具有邏輯上的正當(dāng)性。同時(shí)，土地發(fā)展利益歸屬用益物權(quán)人具有一定的實(shí)效上的合理性，具體表現(xiàn)為：其一，能夠使土地發(fā)展利益真正為個(gè)體權(quán)利人所享有，打破土地征收過程中國(guó)家壟斷發(fā)展利益的局面。國(guó)家和集體組織雖然是國(guó)有土地和集體所有土地的所有權(quán)人，依據(jù)物權(quán)法的一般理論，所有權(quán)具有使用權(quán)能，但是國(guó)有土地和集體農(nóng)業(yè)用地之上幾乎全部存在相應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。假定用益物權(quán)存在的場(chǎng)合，所有權(quán)人將用益權(quán)能讓渡于用益物權(quán)人。因此，土地發(fā)展利益事實(shí)上歸屬于用益物權(quán)人，征收過程中農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地而產(chǎn)生的土地增值利益必然歸屬于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而并非屬于國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織。如此以來，缺乏利益驅(qū)使的政府的征地行為將更加慎重與理性，土地利益的分配將更加公平與均衡。土地發(fā)展利益歸屬于用益物權(quán)人，并不等于徹底排除國(guó)家參與土地增值利益分配的權(quán)利。因公共投入致使土地價(jià)值增加的部分，國(guó)家可以通過行使稅收權(quán)力獲得補(bǔ)償③20世紀(jì)九十年代我國(guó)頒布了《土地增值稅暫行條例》，這是政府參與土地增值利益分配的稅法依據(jù)。但是該稅種征收的對(duì)象僅僅限于國(guó)有土地，未將集體土地納入規(guī)制范圍，沒有明確政府獲得集體土地增值利益的法定范圍，進(jìn)而導(dǎo)致政府壟斷集體土地增值利益權(quán)力的異化。因此，有學(xué)者主張修訂現(xiàn)行《土地增值稅暫行條例》，將其適用范圍擴(kuò)大至集體土地，設(shè)計(jì)合理稅率，才能徹底劃清政府參與集體土地增值利益分配的權(quán)力邊界。具體論述參見：汪輝、陶然：《中國(guó)土地制度改革-難點(diǎn)、突破與政策組合》，商務(wù)印書館2013年版，第66頁、第81頁。。其二，使土地發(fā)展利益落實(shí)到用益權(quán)人個(gè)體，有利于防止權(quán)利主體不明確問題的發(fā)生。國(guó)家所有與集體所有制權(quán)利主體不明確的問題一直為人所垢病?！叭巳怂幸酁槿巳藳]有?！边@一問題產(chǎn)生的根源在于對(duì)個(gè)體所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)之間的關(guān)系存在認(rèn)識(shí)上的偏差。由于政治意識(shí)形態(tài)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響，個(gè)體所有權(quán)長(zhǎng)期受到國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)的長(zhǎng)期壓制甚至被完全取消，“國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)高于個(gè)人所有權(quán)”觀念的根深蒂固，導(dǎo)致公有制下人們對(duì)個(gè)體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)毫無歸屬感。但事實(shí)上，正是由于財(cái)產(chǎn)權(quán)是屬于每個(gè)公民的權(quán)利，所以它也可以呈現(xiàn)一種集體的形態(tài)，從而賦予公共警察力量以正當(dāng)性［14］。個(gè)體與集體是一組相對(duì)概念，個(gè)體所有權(quán)是國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)的基礎(chǔ)，不承認(rèn)個(gè)體所有權(quán)存在的國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)必然只是形式化與空洞化的所有權(quán)。從我國(guó)目前土地權(quán)利體系的框架來看，國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)主要的表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)方式便是，以法律個(gè)體所有為基礎(chǔ)的建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立與行使①參見張千帆、黨國(guó)英、高新軍、曲相霏、楊世建、田飛龍：《城市化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)利保障》，中國(guó)民主法制出版社2013年版，第7頁。。抽象的國(guó)家所有權(quán)主體與集體所有權(quán)主體的爭(zhēng)論已經(jīng)毫無實(shí)際意義?？梢哉f，確定土地發(fā)展利益歸屬于用益物權(quán)人更加符合現(xiàn)實(shí)制度理念的要求。但需要注意的是，除了土地以外，不動(dòng)產(chǎn)另一種重要的類型為房屋及其他建筑物。由于我國(guó)《物權(quán)法》中用益物權(quán)的類型只限于土地上的用益物權(quán)，依據(jù)物權(quán)法定原則，房屋不可能成為用益物權(quán)的客體?？臻g性的土地發(fā)展利益不可能歸屬于用益物權(quán)人，而只能歸所有權(quán)人所有。因此，單純的以土地為客體的土地發(fā)展利益應(yīng)當(dāng)歸屬于用益物權(quán)人，而以房屋為客體的空間性土地發(fā)展利益只能歸屬于房屋所有權(quán)人。

（二）土地發(fā)展利益的類型與實(shí)現(xiàn)路徑

土地發(fā)展利益基于土地用途變更的事實(shí)而產(chǎn)生。廣義的土地用途變更可以劃分為兩種類型：一種是土地利用功能的徹底變更，如農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。另一種是土地利用功能的非徹底變更，如農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖用地變更為耕地。兩種土地用途變更所產(chǎn)生土地發(fā)展利益應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)不同的法律調(diào)整模式。由于我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，土地利用功能的徹底變更主要表現(xiàn)為農(nóng)地變更為建設(shè)用地。實(shí)現(xiàn)這一變更過程的唯一的法律途徑為行政征收。因此，土地發(fā)展利益表現(xiàn)為一部分征收補(bǔ)償費(fèi)用。由于物權(quán)法恒涉及國(guó)家、社會(huì)及第三人利益，與社會(huì)公益有重大關(guān)系，故物權(quán)法中通常有不少關(guān)于公益之規(guī)定［15］?！段餀?quán)法》第42條、第121條有關(guān)征收的規(guī)定體現(xiàn)了物權(quán)法的公益性特征。土地用途徹底變更而產(chǎn)生的土地發(fā)展利益依據(jù)上述規(guī)范加以調(diào)整。與之相反，土地利用功能的非徹底變更而產(chǎn)生的土地發(fā)展利益的平衡不具有公共性，可以依據(jù)純粹私法規(guī)范加以調(diào)整。利益是法律命令的原因，立法對(duì)需要調(diào)整的生活關(guān)系和利益沖突所進(jìn)行規(guī)范化的、具有約束力的利益評(píng)價(jià)［16］。私法的調(diào)整方式可分為意定主義與法定主義兩類［17］。這種利益調(diào)整機(jī)制反映到物權(quán)類型中便形成了法定物權(quán)與意定物權(quán)。法定物權(quán)是指不問當(dāng)事人的意思如何，經(jīng)由法律規(guī)定而發(fā)生。意定物權(quán)是指基于當(dāng)事人的意思而成立的物權(quán)。這種分類的法律意義在于，物權(quán)成立的要件和適用的法律不同［18］。因此，土地用途非徹底變更而產(chǎn)生的土地發(fā)展利益，借助于物權(quán)法的調(diào)整模式，亦再次劃分為法定的土地發(fā)展利益與約定的土地發(fā)展利益。法定的土地發(fā)展利益的調(diào)整可以加載于不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)關(guān)系。約定發(fā)展利益的調(diào)整則加載于地役權(quán)機(jī)制。

土地權(quán)利人改變土地用途獲得不動(dòng)產(chǎn)增值利的情況下，相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人可以依據(jù)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系主張自身享有的土地發(fā)展利益。按照《物權(quán)法》第48條的規(guī)定，相鄰關(guān)系規(guī)范“利用不動(dòng)產(chǎn)所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”是以不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)能的存在為前提。在規(guī)范基礎(chǔ)的形成方面，土地發(fā)展利益的分配與相鄰關(guān)系存在一致性。此外，《物權(quán)法》第48條中的“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人”亦包括用益物權(quán)人，土地發(fā)展利益的歸屬者為用益物權(quán)人，兩者在法律關(guān)系主體范圍方面又形成包含關(guān)系。相鄰關(guān)系的規(guī)范功能在于調(diào)和不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)利人的利益沖突，以謀共同之利益［19］。由于不動(dòng)產(chǎn)所有人和用益物權(quán)人在利用不動(dòng)產(chǎn)過程中對(duì)其享有直接的支配權(quán)利和使用自由，因此相鄰的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人之間不免產(chǎn)生糾紛。為了排除此類糾紛的產(chǎn)生，提高不動(dòng)產(chǎn)的利用效率，法律為相鄰關(guān)系雙方配置一定的權(quán)利義務(wù)從而使雙方的利益得以平衡。概括起來，相鄰關(guān)系的權(quán)利內(nèi)容主要是指合理使用不動(dòng)產(chǎn)，在必要限度內(nèi)使用鄰地的權(quán)利以及對(duì)于相鄰關(guān)系對(duì)方造成其不動(dòng)產(chǎn)損害的求償權(quán)。相鄰關(guān)系的義務(wù)內(nèi)容主要包括合理使用不動(dòng)產(chǎn)并對(duì)鄰地權(quán)利人在合法限度內(nèi)使用其不動(dòng)產(chǎn)的容忍義務(wù)以及造成鄰地?fù)p害的賠償或補(bǔ)償義務(wù)。依據(jù)《物權(quán)法》第86條至92條的規(guī)定，我國(guó)相鄰關(guān)系主要分為五種類型：（1）用水與排水的相鄰關(guān)系；（2）通行的相鄰關(guān)系；（3）建造、修繕建筑物以及鋪設(shè)管線的相鄰關(guān)系；（4）采光、通風(fēng)以及日照的相鄰關(guān)系；（5）不動(dòng)產(chǎn)妨害的相鄰關(guān)系，其中包括不可量物侵入以及不動(dòng)產(chǎn)安全維護(hù)及合理使用他人不動(dòng)產(chǎn)避免損害的相鄰關(guān)系。按照法定的利用限度使用土地雖然并不屬于上述相鄰關(guān)系之法定具體類型，但是基于權(quán)利行使必須符合公益原則之相鄰關(guān)系建構(gòu)理念［20］，按照法定使用限度利用不動(dòng)產(chǎn)必然屬于土地相鄰關(guān)系的應(yīng)有之意。對(duì)于超越不動(dòng)產(chǎn)使用限度所產(chǎn)生的土地發(fā)展利益的分配與調(diào)整可以通過維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的救濟(jì)方式加以實(shí)現(xiàn)。可以說，從規(guī)范主體、內(nèi)容及功能角度分析，相鄰關(guān)系完全可以將法定土地發(fā)展利益納入其規(guī)范范圍。

不動(dòng)產(chǎn)使用人擅自超越法定限度使用該不動(dòng)產(chǎn)，給相鄰關(guān)系人造成損害的，可以行使排除妨害、妨害預(yù)防權(quán)及損害賠償請(qǐng)求權(quán)。相鄰關(guān)系人可以要求違法使用不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人恢復(fù)不動(dòng)產(chǎn)的法定使用限度；在不動(dòng)產(chǎn)違法使用過程中請(qǐng)求使用權(quán)人停止違法變更行為。不動(dòng)產(chǎn)使用人違反法律規(guī)定限度利用不動(dòng)產(chǎn)，由此而獲得的土地市場(chǎng)價(jià)值增值收益即屬于違法所得，無論該行為是否對(duì)于鄰地造成實(shí)際損失，此項(xiàng)增值收益視為對(duì)相鄰關(guān)系人造成的損失，當(dāng)屬賠償范圍。如果該行為客觀上致使鄰地價(jià)值增加，則增加部分應(yīng)當(dāng)在賠償范圍內(nèi)予以扣除，適用損益相抵原則。如果土地使用權(quán)人擅自超越法定的土地使用限度致相鄰?fù)恋貎r(jià)值下降，非法利用土地的使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)減損的價(jià)值予以賠償。如此以來，以土地相鄰關(guān)系為基礎(chǔ)的土地發(fā)展利益規(guī)范機(jī)制得以建立。從立法論的角度出發(fā)，現(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)于相鄰關(guān)系的規(guī)范僅僅圍繞不動(dòng)產(chǎn)使用價(jià)值的利用與限制而展開，而忽略了對(duì)于相鄰關(guān)系中不動(dòng)產(chǎn)動(dòng)態(tài)交換價(jià)值關(guān)系的規(guī)制與調(diào)整。未來《物權(quán)法》修訂過程中，將土地發(fā)展利益列入相鄰關(guān)系的規(guī)制范圍實(shí)屬必要。具體措施內(nèi)容包括：其一，將《物權(quán)法》第90條“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人不得違反國(guó)家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)?！毙薷臑椤安粍?dòng)產(chǎn)權(quán)利人不得違反國(guó)家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人擅自變更土地用途不當(dāng)獲利或造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)向相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任。”增加“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人擅自變更土地用途不當(dāng)獲利或造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)向相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人承擔(dān)補(bǔ)償或賠償責(zé)任?！钡膬?nèi)容，實(shí)現(xiàn)以相鄰關(guān)系為基礎(chǔ)的土地發(fā)展利益保護(hù)的法定化。其二，將《物權(quán)法》92條中“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人因用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等利用相鄰不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)盡量避免對(duì)相鄰的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人造成損害；造成損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。”中的“因用水、排水、通行、鋪設(shè)管線等”內(nèi)容刪除，從而為土地發(fā)展利益的實(shí)現(xiàn)預(yù)留出規(guī)范解釋空間。

基于行政征收行為而產(chǎn)生的土地發(fā)展利益的法律配置，則需要以《物權(quán)法》中規(guī)定的征收補(bǔ)償關(guān)系為基礎(chǔ)。征收是政府依據(jù)公共利益需要，以行政職權(quán)強(qiáng)制變更土地所有權(quán)的行為，被征收的土地絕大多變更了使用用途。因此，在土地變更用途的過程中產(chǎn)生的土地市場(chǎng)價(jià)值的增值與土地市場(chǎng)價(jià)值的下降便屬于土地發(fā)展利益的內(nèi)容范疇。從法律關(guān)系的主體角度分析，公共利益的需要成為政府征收行為的違法阻卻事由，但是其行為畢竟突破了法律關(guān)于土地用途的限制性規(guī)定，損害了被征收人的利益，因而征收人需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。在征收過程中，征收人作為土地發(fā)展利益的補(bǔ)償主體當(dāng)無疑問，而《物權(quán)法》第121條的規(guī)定，用益物權(quán)人可以成為土地征收、征用過程中的求償主體。因此，《物權(quán)法》第121條成為用益物權(quán)人作為享有發(fā)展利益主體的法律依據(jù)，但是發(fā)展利益的最終實(shí)現(xiàn)需要對(duì)《物權(quán)法》第42條第3款規(guī)定的征收補(bǔ)償范圍進(jìn)行進(jìn)一步解釋。

從立法狀況來看，目前我國(guó)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則體系過于復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)不一，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)土地發(fā)展利益的法律保護(hù)處于空白狀態(tài)。具體表現(xiàn)為：首先，國(guó)有建設(shè)用地上的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)務(wù)院制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》執(zhí)行，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條規(guī)定，國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“不得低于房屋征收公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?！鞭r(nóng)業(yè)耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《土地管理法》執(zhí)行，《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”這是一種凝固的、停滯的、毫無前瞻性的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。其既不考慮土地生產(chǎn)能力的動(dòng)態(tài)發(fā)展性，又不考慮土地用途的發(fā)展變化性，一刀切地將收益價(jià)值的基點(diǎn)確立為“征收前”“原用途”“產(chǎn)值的”“固定倍數(shù)”［21］。顯然，國(guó)有建設(shè)用地上的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于耕地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其顯失公平的負(fù)效影響甚為明顯。對(duì)于土地發(fā)展利益，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條以及《土地管理法》第47條第2款亦未予以明確承認(rèn)。其次，對(duì)于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村居民的房屋所有權(quán)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一的法律及行政法規(guī)加以規(guī)定，土地發(fā)展利益的法律保護(hù)更是無從談起。

制定新的法律，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政征收中土地發(fā)展利益的保護(hù)固然具有必要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，但是這一過程必然耗費(fèi)大量的時(shí)間和人力成本，難以滿足實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展利益保護(hù)的迫切性需求。與此相反，對(duì)《物權(quán)法》征收補(bǔ)償?shù)姆秶髂康臄U(kuò)張性解釋，將以征收補(bǔ)償為基礎(chǔ)的土地發(fā)展利益納入法律保護(hù)的范圍，不僅能夠維護(hù)現(xiàn)有法律體系穩(wěn)定，而且具有現(xiàn)實(shí)可操作性。主要表現(xiàn)為：其一，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》屬于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，其效力位階低于《物權(quán)法》。如果《物權(quán)法》第42條的補(bǔ)償范圍包括以征收補(bǔ)償為基礎(chǔ)的土地發(fā)展利益，那么根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，對(duì)于國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償過程中土地發(fā)展利益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《物權(quán)法》第42條的規(guī)定。其二，與《土地管理法》相比較，《物權(quán)法》屬于后制定的法律。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，對(duì)于耕地發(fā)展利益的保護(hù)同樣優(yōu)先適用《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，排除《土地管理法》第47條的適用。其三，因政府的征收行為而消滅的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)村居民的房屋所有權(quán)，權(quán)利人獲得補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為《物權(quán)法》第121條和《物權(quán)法》第42條第3款。上述用益物權(quán)及所有權(quán)的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有單行的法律或行政法規(guī)加以規(guī)定，因此其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)直接適用《物權(quán)法》第42條第3款的規(guī)定，補(bǔ)償范圍當(dāng)然包括土地發(fā)展利益。此外，雖然征收補(bǔ)償范圍是否包括土地發(fā)展利益并沒有法律的明文規(guī)定，但是實(shí)踐中被征收人的部分土地發(fā)展利益已經(jīng)得到政府的認(rèn)可，并以不同的表現(xiàn)形式得到補(bǔ)償①例如，實(shí)踐中“城中村改造”的城市房屋拆遷模式政府將村組建制撤銷后的剩余集體土地直接收歸國(guó)有，并依照城市房屋拆遷程序?qū)嵤┎疬w和補(bǔ)償，實(shí)際上是將宅基地從集體土地性質(zhì)變更為國(guó)有性質(zhì)的土地發(fā)展利益歸于被拆遷人，并在拆遷時(shí)將村民集體土地上的房屋作為國(guó)有土地上房屋的補(bǔ)償，以此方式向其分配土地發(fā)展權(quán)益。此外，還有廣州市政府采取的舊城改造中被拆遷房屋市場(chǎng)評(píng)估價(jià)外的“溢價(jià)補(bǔ)償”模式；北京市政府采取的農(nóng)村房屋拆遷中產(chǎn)權(quán)置換的“雙控模式”及農(nóng)村房屋拆遷時(shí)的宅基地“區(qū)位價(jià)”補(bǔ)償模式；廈門市政府采取的“金包銀”模式；重慶市政府采取的“地票”交易模式。具體論述參見顧大松：《論我國(guó)房屋征收土地發(fā)展權(quán)益補(bǔ)償制度的構(gòu)建》，載于《法學(xué)評(píng)論》2012年第6期，第21-24頁。?？梢哉f，《物權(quán)法》第42條第3款的征收補(bǔ)償范圍包括土地發(fā)展利益的法律解釋方法已經(jīng)具備了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。

除了以法定物權(quán)調(diào)整土地發(fā)展利益，不動(dòng)產(chǎn)利用人可以通過協(xié)議的方式獲得土地發(fā)展利益。與法定的發(fā)展利益不同的是，意定的土地發(fā)展利益基于的土地限制利用的強(qiáng)度高于法定的土地發(fā)展利益。義務(wù)相對(duì)人不僅不能超越土地的法定使用限度，而且其對(duì)土地的利用不能超過與權(quán)利人約定的范圍。首先，從法律關(guān)系的主體角度來看，地役權(quán)關(guān)系的主體不僅包括土地所有權(quán)人，亦包括土地用益物權(quán)人②對(duì)于用益物權(quán)人是否能夠成為地役權(quán)法律關(guān)系的主體存在爭(zhēng)議?？隙ㄕf認(rèn)為，地役權(quán)是以調(diào)整土地利用關(guān)系為目的，用益物權(quán)人在利用土地過程中肯定具有參與到這一關(guān)系中的可能性，如果否認(rèn)其成為地役權(quán)主體的可能性，必然對(duì)用益物權(quán)人對(duì)土地的利用產(chǎn)生損害。否定說認(rèn)為，地役權(quán)的客體在于供役地本身，而非建立在用益物權(quán)之上。因此，用益物權(quán)人并不當(dāng)然享有設(shè)定地役權(quán)的權(quán)利。用益物權(quán)人設(shè)定地役權(quán)必須得到土地所有人的許可或授權(quán)。筆者贊成肯定說，理由在于否定說固然有道理，但是在實(shí)踐中難以具有操作性。例如，國(guó)有建設(shè)有地使用權(quán)人為將自己享有用益權(quán)的建設(shè)用地為他人設(shè)定地役權(quán)，依據(jù)否定說需要政府部門的同意，此時(shí)原本屬于私法性質(zhì)的約定行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟袨?，此時(shí)的地役權(quán)的設(shè)定不在屬于物權(quán)法調(diào)整范疇，違背了地役權(quán)的私法本質(zhì)屬性，不具合理性。肯定說的觀點(diǎn)參見王利明、尹飛、程嘯：《中國(guó)物權(quán)法教程》，人民法院出版社2007年版，第401頁；［日］田山輝明：《物權(quán)法（增訂版）》，陸慶勝譯，法律出版社2001年版，第208頁。否定說的觀點(diǎn)參見崔建遠(yuǎn)：《物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說-以中國(guó)物權(quán)法的解釋論為中心》（下冊(cè)），清華大學(xué)出版社2011年版，第416頁。。用益物權(quán)人即可以成為享有地役權(quán)的法律關(guān)系主體?？梢哉f，土地發(fā)展利益關(guān)系主體與地役權(quán)的法律關(guān)系主體存在重合之處。其次，約定的土地發(fā)展利益產(chǎn)生的原因是他人為其不動(dòng)產(chǎn)合法利益之實(shí)現(xiàn)而利用他人之不動(dòng)產(chǎn)。土地發(fā)展利益享有人的主要的行為模式是消極地限制義務(wù)人對(duì)于土地的利用，利益相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在雙方約定的范圍內(nèi)利用其不動(dòng)產(chǎn)①物權(quán)法中的地役權(quán)其實(shí)質(zhì)在于為自己土地便利使用而用他人土地的權(quán)利。這種便利使用的范圍要超過相鄰關(guān)系中對(duì)他人土地的利用程度，而且地役權(quán)的設(shè)立亦不為供役地與需役地相鄰為必要。參見陳華彬《物權(quán)法原理》，國(guó)家行政學(xué)院出版社1998年版，第539頁。。作為不作為的對(duì)價(jià)，利益享有人應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人予以一定的補(bǔ)償。再次，地役權(quán)與約定土地發(fā)展利益均基于當(dāng)事人的合意而產(chǎn)生。因此，約定的土地發(fā)展利益完全可以通過設(shè)定地役權(quán)的方式加以實(shí)現(xiàn)。例如，對(duì)于私人所有的具有歷史價(jià)值的建筑物的保護(hù)，文物保護(hù)部門可以與建筑物所有人約定以設(shè)定地役權(quán)的形式限制建筑物所有人改變建筑物原貌及變更用途。同時(shí)，文物保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)所有人因此所受損失和所失利益予以補(bǔ)償。這里地役權(quán)約定的補(bǔ)償針對(duì)的就是建筑物所有人的發(fā)展利益。值得注意的是，對(duì)土地發(fā)展利益加以調(diào)整的地役權(quán)與傳統(tǒng)的地役權(quán)類型有所不同。該類地役權(quán)并不完全以需役地的存在以及從屬性為必要條件。近代以來地役權(quán)的涵射范圍不斷擴(kuò)張，增加了人役權(quán)的相關(guān)內(nèi)容?？梢哉f，需役地與從屬性不再構(gòu)成地役權(quán)的絕對(duì)必要條件②具體論述參見蔡立東、楊曄、劉國(guó)棟：《歷史建筑保護(hù)的物權(quán)法進(jìn)路》，載于《山東社會(huì)科學(xué)》2014年第3期，第67、69頁。。例如，為了維護(hù)公共通行之目的，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)司法實(shí)踐中明確承認(rèn)公用地役權(quán)。“公用地役權(quán)關(guān)系之對(duì)象，系不特定之公眾，且亦不以有供役與需役地之存在為必要。”［22］從屬性更是無從談起。

四、結(jié)論

英美法系的土地發(fā)展權(quán)的制度可以歸類于大陸法系不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)使用權(quán)能的內(nèi)容。雖然土地發(fā)展權(quán)不屬于現(xiàn)行《物權(quán)法》中獨(dú)立的權(quán)利類型，但是土地發(fā)展利益依然可以借助《物權(quán)法》的規(guī)范體系予以合理分配。具體措施包括：其一，將土地發(fā)展利益類型化，劃分為法定的土地發(fā)展利益與約定的土地發(fā)展利益。其二，法定的土地發(fā)展利益通過對(duì)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的修正以及不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償?shù)慕忉審亩谌搿段餀?quán)法》規(guī)制范疇；約定的土地發(fā)展利益則可以通過地役權(quán)制度的機(jī)制得以完全實(shí)現(xiàn)?！段餀?quán)法》規(guī)制下的土地發(fā)展利益調(diào)整機(jī)制是以不動(dòng)產(chǎn)利用過程中發(fā)展利益的確認(rèn)歸屬為核心，包括增值利益的分配及損害利益的補(bǔ)償。這種規(guī)范模式不僅僅限于法律強(qiáng)制的分配機(jī)制，還可以通過平等主體之間的意思自治來完成。

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The Adjustment Mode of Land Development Interests of the Property Law

Jiang Nan1Cai Lidong2
（Law School Jinlin University，Changchun Jinlin 100312）

Common law countries realize the legal adjustment through the establishment of land development rights system，and its core function is to realize the real legal use limit of valueadded benefits generated by rational distribution and fair burden on the other value loss.Referring to the idea，this system will help to accelerate the legalized and normalized process of the development of our country land interest adjustment mechanism.But because of the gap between the two big law legal systems，land development rights concept is difficult to directly acknowledged under China’s current legal system.In fact，through the analysis of the concept of land development rights of Anglo-American law system，the function of the land development right can be loaded in the ownership of the property law under continental law system and the access to usufructuary right. Constrained by the principle of statutory real right limits，although land development rights cannot become an independent property rights，but land development interests can rely on the rules of law to adjust，the two types of land development of the legal interests and agreed by the land developments.The former can be realized by real estate neighboring relations correction and compensation scope on the property law through the interpretation，the latter can be built into the category of easement system.

land development interests；The land development rights；The property law

D923.9

A

2095-3275（2015）03-0096-10

2015-01-25

1.姜楠（1983— ）男，吉林長(zhǎng)春人，吉林大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)博士研究生，研究方向：土地法；2.蔡立東（1969— ），男，吉林長(zhǎng)春人，法學(xué)博士、吉林大學(xué)教授，長(zhǎng)春理工大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：合同法、公司法。