集體腐敗的非正式規(guī)則及其規(guī)制路徑分析

□趙宸

（南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210023）

集體腐敗的非正式規(guī)則及其規(guī)制路徑分析

□趙宸

（南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210023）

近年來集體腐敗成為我國(guó)一種高發(fā)的腐敗形態(tài)。集體腐敗體現(xiàn)的是人與人之間一種合作的行為模式，它的形成與社會(huì)中長(zhǎng)期存在的非正式規(guī)則不可分離。非正式規(guī)則是人們?cè)谌粘＝煌校ㄟ^自覺或不自覺的傳遞信息形成的行為約束，其形成與社會(huì)中的文化、傳統(tǒng)不可分離。非正式規(guī)則影響著人們的行為選擇，也影響到正式制度的實(shí)踐效果。信任和服從是集體腐敗形成過程中起重要作用的非正式規(guī)則，故對(duì)集體腐敗的治理也應(yīng)在制度設(shè)計(jì)時(shí)將對(duì)信任、服從等非正式規(guī)則的回應(yīng)制度化、法制化。

集體腐??；非正式規(guī)則；信任；服從

1　引言

集體腐敗又稱窩案，指多名官員結(jié)成同盟，共同開展腐敗行為，并將腐敗收益歸自己所有。近年來，集體腐敗已經(jīng)成為我國(guó)一種主要的腐敗形態(tài)。2001年，最高人民檢察院韓杼濱檢察長(zhǎng)在最高人民檢察院工作報(bào)告中明確指出“窩案”、“串案”增多已成為我國(guó)腐敗活動(dòng)的新特點(diǎn)。［1］十八大后，我國(guó)針對(duì)腐敗的查處進(jìn)一步體現(xiàn)出腐敗行為集體化的趨勢(shì)。2013年一年，除中石油、鐵道部?jī)蓚€(gè)大型集體腐敗案件外，僅媒體就爆出了10多起集體腐敗案件，涉案人數(shù)達(dá)數(shù)百人，個(gè)案的最高涉案金額超過2000萬元。［2］在這些案件中，行賄者、受賄者及其他參與人員的行為相互依賴，人際關(guān)系與權(quán)力地位相互結(jié)合，形成一種縱橫交錯(cuò)跨行業(yè)、跨地區(qū)的腐敗網(wǎng)絡(luò)。［3］集體中的成員為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，最大化自身利益相互綁定，訂立攻守同盟，形成以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的共同利害關(guān)系。［4］（P9）

集體腐敗的危害不僅在于其零和博弈的特點(diǎn)無益于創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，更在于這種腐敗行為導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督統(tǒng)統(tǒng)失靈，使得權(quán)力這只老虎肆意妄為。集體腐敗中，許多核心成員既是掌權(quán)者，又是監(jiān)督者，如市委書記兼任人大主任。［5］為尋找保護(hù)傘，小團(tuán)體往往主動(dòng)滲透司法、紀(jì)檢等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，將監(jiān)督人員拉入腐敗網(wǎng)絡(luò)。這種“執(zhí)法者犯法，反腐者變腐”的局面很容易使民眾將針對(duì)具體事件的不滿轉(zhuǎn)化為普遍性的信任危機(jī)，傷害政府的公信力。故而如何規(guī)制集體腐敗是我國(guó)急需解決的問題。

對(duì)于集體腐敗的成因，目前學(xué)界多將之歸結(jié)為法律的缺失，主張通過立法限制權(quán)力，避免腐敗行為的發(fā)生。近年也有學(xué)者從人際關(guān)系的角度對(duì)集體腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了分析，主張通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和加重刑事處罰對(duì)之進(jìn)行規(guī)制。［6］本文認(rèn)為，在我國(guó)有關(guān)法律不斷完善的情況下，集體腐敗的大量出現(xiàn)表明了現(xiàn)有的社會(huì)條件中必然存在孕育集體腐敗的制度基礎(chǔ)。個(gè)體做出某種行為并非由于他是一個(gè)怎樣的人，更多的是由于他處在怎樣的環(huán)境。同理，個(gè)體在特定的社會(huì)約束框架下有意識(shí)地選擇了 “合作”腐敗既不能簡(jiǎn)單的歸于法律的缺失，也不能僅僅歸責(zé)于中國(guó)看重“人情”。當(dāng)前司法實(shí)踐中，對(duì)集體腐敗的查處方式已體現(xiàn)出對(duì)非法律層面的關(guān)注，但尚未上升到理論層面。本文希望利用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)非正式規(guī)則的研究框架對(duì)集體腐敗的形成機(jī)制予以分析，對(duì)集體腐敗的規(guī)制從理論層面進(jìn)行探索，促進(jìn)集體腐敗治理的法治化。

2　集體腐敗中的非正式規(guī)則

2.1制度與非正式規(guī)則

根據(jù)1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主道格拉斯·諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》一書中的定義：“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則或者更規(guī)范地說，他們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！保?］（P3）個(gè)體層面上，這些約束減少了人們行為的不確定性，使個(gè)體可以通過分析有關(guān)約束條件，在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)領(lǐng)域中做出有利于自己的決策。國(guó)家層面上，這些約束會(huì)形成一個(gè)約束矩陣，決定社會(huì)中不同組織的行為方式，形成特定的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)等。［7］（P7）諾斯的定義直白地將制度的對(duì)象全部涵蓋了進(jìn)去。具體而言，他將這些約束分為了三類：正式規(guī)則、非正式規(guī)則，以及實(shí)施的形式與有效性。正式規(guī)則是由國(guó)家和政府有意識(shí)制定的，包括了政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。［7］（P65）非正式規(guī)則指人們?cè)谂c他人的日?；?dòng)中無意識(shí)形成的約束，包括習(xí)慣、行為準(zhǔn)則、思想意識(shí)等。［7］（P50-51）它們多源于人們?cè)谌粘＝煌凶杂X或不自覺傳遞的信息而非國(guó)家的強(qiáng)制規(guī)定，是制度的內(nèi)在體現(xiàn)。［8］（P47）實(shí)施機(jī)制通過影響契約執(zhí)行的成本影響權(quán)利保障方面的不確定性，進(jìn)而影響對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。［8］（P81-83）這三種約束共同作用，形成了特定的社會(huì)制度，并決定社會(huì)中個(gè)體的行為模式。

在這三種約束中，非正式規(guī)則是在人類長(zhǎng)期博弈過程中逐漸形成的穩(wěn)定的信念。它根植于群體的文化之中，賦予個(gè)體對(duì)社會(huì)行動(dòng)與結(jié)果間聯(lián)系的意識(shí)傾向性。［9］（P34-35）非正式規(guī)則在長(zhǎng)期作用中形成了一套穩(wěn)定的由群體內(nèi)部制裁約束（socially sanctioned norms）的行為準(zhǔn)則，當(dāng)人們形成遵從慣例的習(xí)慣時(shí)，這些慣例便會(huì)凝聚道德力量，形成信念。由于人們依據(jù)信念行事的成本較低，因此，這種習(xí)慣一旦形成便容易產(chǎn)生依賴性。［7］（P56）即使正式規(guī)則發(fā)生變化，相應(yīng)的非正式規(guī)則也很難立即連動(dòng)，從而導(dǎo)致改變后的正式規(guī)則與非正式規(guī)則間的緊張。［10］（P351-352）也因此，若想將一項(xiàng)新的正式規(guī)則植入社會(huì)，相應(yīng)的非正式規(guī)則必須改變。

2.2集體腐敗與非正式規(guī)則

近年來，學(xué)界在分析集體腐敗及其成因時(shí)，普遍認(rèn)為現(xiàn)有法律的缺失是一個(gè)重要因素，因此主張通過完善相關(guān)法律法規(guī)和加強(qiáng)懲治力度來抑制集體腐敗的發(fā)生，這是一種對(duì)“正式規(guī)則”的理解。事實(shí)上，當(dāng)正式規(guī)則的運(yùn)行不盡如人意時(shí)，我們更加應(yīng)當(dāng)考慮法律法規(guī)的失靈是否與社會(huì)中長(zhǎng)期形成的非正式規(guī)則有關(guān)。集體腐敗之所以特殊，是因?yàn)槠潆x不開人與人之間的關(guān)系，離不開人與人之間的“合作”。然而，人畢竟生活在特定的社會(huì)環(huán)境中，其行為模式的選擇離不開社會(huì)環(huán)境因素。因此，從“非正式規(guī)則”角度分析人為什么會(huì)“合作”更為合適。

毋庸置疑，“信任”和“服從”是形成合作不可缺少的因素，也在集體腐敗的形成中起了至關(guān)重要的作用。

2.2.1信任?！靶湃问且环N心理狀態(tài)，它基于對(duì)對(duì)方行為意圖的積極期望而愿意接受由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)?！保?1］（P7）信任包括依賴與風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)要素，前者指一方允許其行為選擇被另一方的行動(dòng)所決定；后者指如果另一方不合作會(huì)使信任者損失某些利益。［11］（P6）在任何一個(gè)群體里，信任的建立都是合作的基礎(chǔ)，而如何建立信任及建立信任的難易程度會(huì)受到非正式規(guī)則的重要影響。

中國(guó)社會(huì)尚處于“自然秩序”（natural state）向“開放社會(huì)”（open access）過渡的階段，政治關(guān)系具有不穩(wěn)定性。［9］（P27-31）在此情形下，人們往往習(xí)慣于通過熟人關(guān)系對(duì)政治關(guān)系進(jìn)行鞏固，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。而“家”作為中國(guó)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，直接影響著人們的行為模式。幾千年來形成的人際關(guān)系的“差序格局”便是其體現(xiàn)。［12］在“差序格局”中，人們以自己為中心，按照他人與自己的熟悉程度對(duì)圈子進(jìn)行劃分，以血緣、地緣、業(yè)緣作為重要的連接方式。對(duì)“自己人”表現(xiàn)出極強(qiáng)的信任，對(duì)非自己人則表現(xiàn)出較強(qiáng)的不信任。［13］（P69）

基于“一家人，有福同享有難同當(dāng)”的思想，人們往往對(duì)自己的親人最為信任。當(dāng)親人遇到困難時(shí)，個(gè)體多不問具體原因盡一切可能去幫助親人解決問題。這解釋了集體腐敗出現(xiàn)“家族化”趨勢(shì)的原因，當(dāng)親人，特別是子女需要時(shí)，父母往往想盡一切辦法給予幫助，其中當(dāng)然也包括利用自己的權(quán)力提供方便。而公職人員如果主動(dòng)濫用權(quán)力換取收益時(shí)，也往往相信自家人不會(huì)出賣他，而將自己的血親、姻親等一步步編織進(jìn)腐敗網(wǎng)絡(luò)。近期被查處的大量集體腐敗案件多體現(xiàn)了這種特點(diǎn)，如中石油窩案中的周家，茂名官場(chǎng)窩案中的原市委書記羅家。［14］這些家族腐敗案往往一人當(dāng)官全家受益，一旦案發(fā)也是一損俱損，全家落馬。

在親人圈以外是熟人圈，熟人圈多以老鄉(xiāng)、同學(xué)這些有共同生活經(jīng)歷的人為主。共同的生活經(jīng)歷使人與人之間產(chǎn)生天然的親近感，并在長(zhǎng)期互動(dòng)中不斷加深對(duì)彼此的了解和好感，如通過拜訪、問候，饋贈(zèng)禮物等方式增進(jìn)感情。在此基礎(chǔ)上，雙方采用人情法則相處，即當(dāng)對(duì)方遇到難題時(shí)，給予對(duì)方幫助贈(zèng)予人情。［6］（P187）中國(guó)傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)“滴水之恩當(dāng)涌泉相報(bào)”、“人有德于我，雖小不可忘也”，這種“報(bào)答”的意識(shí)促使人情收受方建立了在人情的施予方以后有需要時(shí)給予相等或更多幫助的觀念。這種社會(huì)性的觀念也使得不按照人情法則行事的人遭到其他人的譴責(zé)和孤立，而通過人情法則考察的雙方關(guān)系則會(huì)更近一步，從工具性的交換關(guān)系逐漸上升為情感性的交換關(guān)系。［4］（P10）當(dāng)雙方關(guān)系變?yōu)榍楦行詴r(shí)，雙方的關(guān)注點(diǎn)也會(huì)從“利害”上升為“責(zé)任”，將信任和合作作為一種義務(wù)，雙方的交換關(guān)系也得以穩(wěn)定。［4］（P10）

在集體腐敗網(wǎng)絡(luò)中，圍繞著公職人員及其親屬這個(gè)最內(nèi)層核心的多是老鄉(xiāng)、同學(xué)等熟人好友。他們首先通過地緣、業(yè)緣等與公職人員建立聯(lián)系。然后通過長(zhǎng)期相處，與公職人員通過人情法則進(jìn)行利益交換。通過一次次符合人情法則的相處，他們與公職人員關(guān)系愈發(fā)緊密，最終實(shí)現(xiàn)擬親化，與官員“稱兄道弟”，發(fā)展出人際信任關(guān)系。在2007年著名的原國(guó)家藥監(jiān)局局長(zhǎng)鄭筱萸案中，鄭的一名福建老鄉(xiāng)也是廣州某藥企老總，在經(jīng)濟(jì)上給與鄭極大的資助，讓在北京沒有任何背景和后臺(tái)的鄭筱萸放心地花錢活動(dòng)官職。而當(dāng)上國(guó)家藥監(jiān)局長(zhǎng)后，鄭筱萸投桃報(bào)李，在企業(yè)的新藥批文、注冊(cè)審批等方面給予了相應(yīng)的回報(bào)。［15］

在熟人圈之外還有一層陌生人圈，在中國(guó)社會(huì)，人們對(duì)陌生人往往表現(xiàn)出極強(qiáng)的不信任。［16］（P143）與陌生人的交往多是即時(shí)的公平交換，一分錢換一分貨，不可延期支付。從陌生人變成熟人第一步便是需要一個(gè)熟悉的中間人，通過這個(gè)中間人的斡旋，兩個(gè)陌生人方能建立最基礎(chǔ)的弱關(guān)系。然后的相處，便與熟人圈的相處模式相同了。只是這種相處需要經(jīng)過更長(zhǎng)時(shí)間、更多次互動(dòng)才能完成擬親化的過程。在集體腐敗案件中，大部分的官商勾結(jié)都是通過這種形式。先通過別人的介紹，公職人員與商人相識(shí)。然后，權(quán)力掌握者利用自己對(duì)信息的占有優(yōu)勢(shì)，充當(dāng)中間人，牽線搭橋以獲取“信息利益”和“控制利益”。通過一次次的互相利用、互相勾結(jié)，形成穩(wěn)定的聯(lián)盟。以鐵道部窩案中商人丁書苗與原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍的關(guān)系為例，丁書苗1997年通過時(shí)任北京鐵路局臨汾分局副局長(zhǎng)羅金寶介紹認(rèn)識(shí)了劉志軍，與劉從陌生人變成了熟人。在之后的相處中，二人建立了良好的交換關(guān)系。劉試圖將丁的企業(yè)作為自己的仕途基礎(chǔ)，為自己提供資金支持，而丁為劉花錢也十分大方。最終，劉利用職權(quán)干預(yù)了多個(gè)項(xiàng)目的招標(biāo)，幫助丁獲得總額1700多億元的項(xiàng)目，自己也從中收取了巨額好處。［17］

在上述三個(gè)圈子中，熟人和陌生人實(shí)現(xiàn)擬親化被納入自己人圈子的時(shí)間成本高，風(fēng)險(xiǎn)也較高，但是集體腐敗中這些人是不可缺少的關(guān)鍵元素。因此，集體腐敗圈子的最終確立通常是個(gè)緩慢的過程，但其一旦形成，便具有了與傳統(tǒng)社會(huì)人際關(guān)系相仿的封閉性與穩(wěn)定性。處于網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)人利用權(quán)力創(chuàng)設(shè)尋租機(jī)會(huì)，利用網(wǎng)絡(luò)中自己人易于協(xié)調(diào)與溝通的特點(diǎn)不斷汲取利益，并在小圈子內(nèi)分享，使網(wǎng)絡(luò)中的自己人得到情感和利益上的滿足，激勵(lì)各主體進(jìn)行下一輪尋租行為。［6］（P187）通過不斷的互動(dòng)，嚴(yán)密的腐敗關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建立，圈子內(nèi)的人互相認(rèn)同與接納，圈子外的人則受到排擠、冷落與提防。

2．2.2服從。集體腐敗中，并非所有人自始就積極主動(dòng)地參與腐敗行為，很多人是被動(dòng)涉入的。他們一開始并沒有意識(shí)到自己在從事腐敗行為，未準(zhǔn)確了解自己行為的性質(zhì)與后果。當(dāng)腐敗行為擴(kuò)散至他們意識(shí)到自己身處腐敗之中時(shí)，他們盡管不贊成腐敗行為，但已很難退出，被迫繼續(xù)卷入其中。［18］（P97）這一現(xiàn)象表明，自身的價(jià)值觀不是社會(huì)生活中決定人們行為的唯一要素，存在著其他多種力量沖擊著人的價(jià)值觀，導(dǎo)致人們做著自己并不贊同的行為。［19］（P7-8）其中，“服從”這一非正式規(guī)則起了重要的作用。

中國(guó)歷史上，“君君臣臣父父子子”的觀念使得父權(quán)的權(quán)威思想根深蒂固，并在當(dāng)代社會(huì)生活中演化為對(duì)權(quán)威的服從。［20］（P174）人們每到一個(gè)場(chǎng)合都會(huì)通過打聽他人的信息，對(duì)地位進(jìn)行排序，進(jìn)而確定是否存在權(quán)威。一旦確認(rèn)，人們便會(huì)在行為上對(duì)權(quán)威產(chǎn)生依賴，進(jìn)入一種“代理狀態(tài)”，當(dāng)權(quán)威發(fā)出指令時(shí)，人們認(rèn)為自己對(duì)他負(fù)有義務(wù)，是執(zhí)行其意愿的代理，同時(shí)由于自己處于代理狀態(tài)，對(duì)自己行為的內(nèi)容便不用承擔(dān)具體的責(zé)任。［19］（P148-150）

群體效應(yīng)也促進(jìn)了“服從”的產(chǎn)生。中國(guó)人在行為上對(duì)他人的意見、看法、標(biāo)準(zhǔn)等十分敏感。人們?nèi)粘Ａ?xí)慣打聽別人的觀點(diǎn)，特別是別人對(duì)自己行為的看法，據(jù)此使自己的行為符合他人的標(biāo)準(zhǔn)而不標(biāo)新立異?？傮w而言，人們更傾向于使自己與他人保持一致，社會(huì)順從度很高。［20］（P175）

集體腐敗案件中，權(quán)力碎片化導(dǎo)致的時(shí)間效應(yīng)和結(jié)構(gòu)效應(yīng)使得很多公職人員出現(xiàn)理性的無知，盲目的服從上級(jí)的命令。由于收集與工作有關(guān)的完整信息成本過高，公職人員并無動(dòng)力也無能力獲取組織運(yùn)作所需的全部信息。收到上級(jí)指令時(shí)，個(gè)人往往覺得自己只需聽話，其他都不用過問。［21］（P71-72）加上行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作存在結(jié)構(gòu)距離，即由于組織中各層級(jí)與職能分割明確，組織中各成員只需負(fù)責(zé)總?cè)蝿?wù)中的一小角。［18］（P99）各成員對(duì)這一小角的工作與最終后果間的距離被拉大，使他們難以對(duì)組織目標(biāo)進(jìn)行切實(shí)思考。成員們習(xí)慣于以機(jī)械化的方式完成工作，這種對(duì)規(guī)則的強(qiáng)調(diào)，卻使得規(guī)則變成了目標(biāo)本身，導(dǎo)致了目標(biāo)的替換，間接的培育了腐敗的溫床。［21］（P72）

在這樣的情形下，當(dāng)腐敗行為累積到個(gè)體意識(shí)到自己行為的危害性后果時(shí)，由于個(gè)體已在腐敗行為中投入了時(shí)間、努力等成本，當(dāng)事人更加容易被腐敗束縛，從不自覺的涉入腐敗轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)腐敗。［22］（P126）即使個(gè)體希望退出腐敗集體，在“服從”思維的作用下，有效的退出也非易事。①當(dāng)然，個(gè)體的這種選擇并非中國(guó)獨(dú)有，外國(guó)學(xué)者的實(shí)證研究也證明了這一點(diǎn)。只不過在我國(guó)，由于人們十分在意他人對(duì)自己的看法，在行為上更傾向于選擇服從而非退出。有關(guān)內(nèi)容可參見Miceli.M.Near JP.What makes whistle blowers effective？--Three field studies.Human Relations，vol.55 2002。（首先，同事、上級(jí)往往會(huì)給個(gè)體施加巨大的壓力，告誡個(gè)體小集體所形成的規(guī)則便是正當(dāng)制度。如果個(gè)體的反抗表現(xiàn)的較明顯，團(tuán)體也會(huì)對(duì)該個(gè)體實(shí)施排擠或者打擊報(bào)復(fù)。在此情況下，個(gè)體忌憚?dòng)谧约旱那巴究赡苁艿讲焕绊懚坏貌焕^續(xù)服從于集體的行動(dòng)。其次，由于個(gè)體在意他人對(duì)自己的評(píng)價(jià)，無法接受“大家都說我錯(cuò)了、不好”的情形，當(dāng)自己所想與集體產(chǎn)生對(duì)立時(shí)，個(gè)體往往對(duì)自己產(chǎn)生不信任，傾向于服從集體。再次，當(dāng)個(gè)體繼續(xù)從事腐敗行為時(shí)，他們會(huì)認(rèn)為因?yàn)樽约翰坏貌宦犆惺露恍鑼?duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，一切有領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)。）當(dāng)然，在此過程中，個(gè)體會(huì)由于行為本身的不道德性而產(chǎn)生緊張感，他們常會(huì)通過躲避來屏蔽自己行為的感知后果，弱化心中的負(fù)罪感，如：少收他人一些財(cái)物、幫別人辦事時(shí)更加用心等等，他們也會(huì)通過自我欺騙來減輕心中的不安，一個(gè)典型表現(xiàn)就是很多腐敗分子都曾經(jīng)高舉“反腐”大旗，一邊強(qiáng)調(diào)廉潔、法治的重要性，一邊進(jìn)行腐敗行為。［19］（P178-179）

總之，在集體腐敗中，由于理性無知的作用，個(gè)體最初對(duì)于上級(jí)的指令總是習(xí)慣性的遵守。即使個(gè)體感覺到體系的目的可能具有違法性或破壞性，令個(gè)體對(duì)權(quán)威或上級(jí)的指令有所懷疑，個(gè)體也多是在內(nèi)心進(jìn)行痛苦的自我懷疑，極少會(huì)做出破除體系的行為。習(xí)慣性的服從令團(tuán)體運(yùn)行的某些規(guī)則上升為集體內(nèi)部的一項(xiàng)制度，使個(gè)體在無意識(shí)的情況下將腐敗行為嵌入到集體行為規(guī)則中，使之成為組織內(nèi)部的慣例。［21］（P69）當(dāng)個(gè)體充分意識(shí)到自己行為的后果時(shí)，其已被集體腐敗束縛無法退出，只能越陷越深。

3　集體腐敗的解決方式——從非正式規(guī)則入手

當(dāng)我們面對(duì)腐敗問題時(shí)，常常想著從正式規(guī)則出發(fā)，以籠統(tǒng)的立法解決問題。在這個(gè)存在交易成本的世界，法律當(dāng)然有其不可或缺的地位，但是，法律并非總是維持社會(huì)秩序的核心。如果法律忽略了非正式規(guī)則及其成因，那么極有可能創(chuàng)造一個(gè)“法律很多但秩序很少的世界”。［10］（P354）對(duì)于集體腐敗亦是如此，既然“信任”與“服從”對(duì)個(gè)體選擇“合作”腐敗有著深刻的影響，對(duì)集體腐敗的治理也不妨從這兩個(gè)角度著手，選擇針對(duì)這些非正式規(guī)則的方式入手。

第一，破壞連接點(diǎn)，解決內(nèi)部監(jiān)督失效的問題。如前文所述，腐敗網(wǎng)絡(luò)很多由地緣、血緣或業(yè)緣等關(guān)系相連接。針對(duì)這種連接形式，期待所有公職人員有意識(shí)地忽略這種關(guān)系顯然不切實(shí)際。但是，破壞其結(jié)點(diǎn)卻是一種可行的方式。采用公職人員輪崗、一把手空降、異地任職等措施，可以有效的防止地緣、業(yè)緣的連接，防止腐敗網(wǎng)絡(luò)的形成。同時(shí)，當(dāng)內(nèi)部監(jiān)督可能因腐敗網(wǎng)絡(luò)的形成而失靈時(shí)，可以引入外部力量突破這一網(wǎng)絡(luò)，借助自媒體平臺(tái)引入民眾監(jiān)督便是可行的方法。自媒體平臺(tái)是一種近距離且互動(dòng)性較強(qiáng)的介質(zhì)，它可以顯著降低民眾參與監(jiān)督的成本，使這種免費(fèi)外部監(jiān)督的廣泛性和動(dòng)態(tài)性得到進(jìn)一步提升。民眾對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行評(píng)議，對(duì)權(quán)力腐敗進(jìn)行批評(píng)、抗議和控訴，這種信息的零距離傳播和公開的互動(dòng)性使官方無法不理會(huì)民眾公開的信息，從而既可在成本一定的情況下提高腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率，也可震懾潛在的腐敗分子，在一定程度上解決集體腐敗內(nèi)部監(jiān)督失靈的困境。［23］（P237）

第二，梳理權(quán)力流程，使公職人員對(duì)自己的職責(zé)有整體的把握。如前文所述，公職人員最初無意識(shí)的涉足于腐敗很多是與權(quán)力碎片化有關(guān)的理性的無知而產(chǎn)生的。盡管分權(quán)有利于權(quán)力的制衡，但隨著專業(yè)化加深，分權(quán)可能導(dǎo)致權(quán)力的碎片化。公職人員可能無法了解自己行為的后果，或是行為的后果需要經(jīng)過一定時(shí)間期限方能顯現(xiàn)。對(duì)于此類人群，當(dāng)他們意識(shí)到自己陷入腐敗之后，短期的退出成本往往高于繼續(xù)腐敗的成本，使得他們多拒絕主動(dòng)退出。因此，避免此類人群深陷集體腐敗深淵的有效措施是避免其第一步無意識(shí)的介入。針對(duì)這種情況，制定完整清楚的權(quán)力流程圖是一個(gè)有效的解決辦法。權(quán)力流程圖以圖形的方式將權(quán)力的運(yùn)行程序、行使依據(jù)、承辦崗位、職責(zé)要求等內(nèi)容表現(xiàn)出來，這種簡(jiǎn)單明確的圖示可以使公職人員了解完整的權(quán)力運(yùn)行模式，定位自己所處的環(huán)節(jié)，了解自己的行為后果，從而避免“無知”的涉入腐敗。

第三，修改公務(wù)員法第54條。公務(wù)員法第54條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”這一條款雖然在文字上賦予了公務(wù)員抗命權(quán)，但在實(shí)踐中卻極有可能加劇下級(jí)公務(wù)員對(duì)上級(jí)的服從。首先，法律沒有規(guī)定當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)決定錯(cuò)誤時(shí)向哪一級(jí)的上級(jí)提出意見。從法條語(yǔ)義推斷，這里的上級(jí)很可能是下命令的直接上級(jí)。此種情形下，由于我國(guó)公務(wù)員的考核和晉升很大程度上與直接上級(jí)對(duì)他的主觀評(píng)價(jià)密不可分，而提出異議卻是一種權(quán)利而非義務(wù)。出于自己日后晉升的考慮，下級(jí)公務(wù)員并無提出不同意見的動(dòng)力。其次，法律沒有規(guī)定公務(wù)員提出異議的方式，導(dǎo)致實(shí)踐中下級(jí)公務(wù)員就算提出異議，也極易被上級(jí)否認(rèn)，導(dǎo)致上級(jí)向下級(jí)推卸責(zé)任。［24］（P31）再者，條文中提到“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。但是關(guān)于“明顯違法”該如何界定？如果是上級(jí)命令與法律規(guī)定明顯沖突的情況較容易處理，公務(wù)員可以意識(shí)到“明顯違法”。［25］（P53）但如果命令針對(duì)的事項(xiàng)本身就具有極大的自由裁量性或只是龐大計(jì)劃中的一小個(gè)環(huán)節(jié)，下級(jí)無法準(zhǔn)確的判斷上級(jí)的決定是否“明顯違法”，也就只能依命令行事。而當(dāng)違法結(jié)果產(chǎn)生時(shí)，上級(jí)可能以此違法后果威脅下級(jí)，使得下級(jí)不得不繼續(xù)聽命于上級(jí)?？梢姡M管法律賦予公務(wù)員抗命權(quán)，但實(shí)踐中因?yàn)橐?guī)定不明確，抗命權(quán)未必能起到有效作用。針對(duì)這一點(diǎn)，可以通過細(xì)化公務(wù)員法第54條的規(guī)定，明確抵抗權(quán)的行使方式，如參照德國(guó)規(guī)定，公務(wù)員對(duì)上級(jí)指令有異議時(shí)，可向更高一級(jí)上級(jí)而非直接上級(jí)反映。［26］（P54）同時(shí)，本條亦可增加公職人員如果事后知曉上級(jí)決定違法后的退出和減輕責(zé)任機(jī)制，使得非自愿涉入腐敗的公職人員知情后可以退出甚至舉報(bào)，從而有效的瓦解集體腐敗。

4　結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)如習(xí)總書記指出的：“為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心?！睂?shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，離不開黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得權(quán)力與利益間形成粘連，提供了腐敗滋生的土壤。而在中國(guó)社會(huì)信任與服從的非正式規(guī)則的影響下，集體腐敗更是成為了近年來的嚴(yán)重問題，阻礙了我國(guó)進(jìn)一步解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。為進(jìn)一步深化改革，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，規(guī)制集體腐敗勢(shì)在必行。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上提出“加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法”，為腐敗治理的法治化、制度化指明了方向。對(duì)集體腐敗的規(guī)制也應(yīng)建立在法治和制度的框架之下。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)注意人們行為模式的選擇離不開社會(huì)文化的土壤。中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在的信任和服從這兩種非正式規(guī)則在集體腐敗行為模式的選擇中發(fā)揮了重要的作用。信任的作用使集體腐敗的圈子呈現(xiàn)出以親人圈為核心，熟人圈、陌生人圈環(huán)繞于周圍的混合網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。服從的作用使許多個(gè)體從無意識(shí)的涉入腐敗轉(zhuǎn)化為被動(dòng)嵌入腐敗網(wǎng)絡(luò)甚至主動(dòng)參與腐敗，從而鞏固集體腐敗的網(wǎng)絡(luò)。因此，在對(duì)集體腐敗的治理中針對(duì)這兩項(xiàng)非正式規(guī)則對(duì)癥下藥，能夠破壞集體腐敗生長(zhǎng)的土壤，強(qiáng)化反腐敗法律治理的效果。

本文所提出的集體腐敗非正式規(guī)則層面的分析既非認(rèn)為非正式規(guī)則是導(dǎo)致集體腐敗的唯一因素，也非主張只有通過改變非正式規(guī)則方能對(duì)集體腐敗進(jìn)行治理。本文只希望為集體腐敗的規(guī)制提供一個(gè)新的視角，使我們能夠更好地認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象成因，從而更有針對(duì)性地對(duì)之進(jìn)行規(guī)制。可喜的是，當(dāng)前司法實(shí)踐中已經(jīng)注意到非正式規(guī)則的存在。在對(duì)集體腐敗的查處中，實(shí)踐中多從公職人員親朋好友及工作中的上下級(jí)入手調(diào)查，取得了良好的效果。如果能進(jìn)一步將對(duì)信任和服從這兩項(xiàng)非正式規(guī)則的回應(yīng)系統(tǒng)化、制度化，不僅有助于對(duì)集體腐敗的懲處，更能有效的防止集體腐敗。

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責(zé)任編輯王友海

編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.030

D630.8

A

1004-0544（2015）09-0163-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（14BFX005）；江蘇省博士計(jì)劃項(xiàng)目和江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）。

趙宸（1986-），女，江蘇南京人，法學(xué)博士，南京師范大學(xué)法學(xué)院講師。