委托社會(huì)中介組織開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查工作需謹(jǐn)慎

●李江峰

委托社會(huì)中介組織開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查工作需謹(jǐn)慎

●李江峰

當(dāng)前，很多地方財(cái)政部門創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督檢查工作方式，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)，聘請(qǐng)并委托有一定資質(zhì)的社會(huì)中介組織開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查工作，有效提高了財(cái)政監(jiān)督成效。尤其是在各類突擊性、階段性的專項(xiàng)檢查中，委托社會(huì)中介組織開(kāi)展檢查的方式，有效克服了時(shí)間緊張、任務(wù)集中和財(cái)政部門專業(yè)檢查人員缺乏等諸多矛盾與困難。但社會(huì)中介組織與政府機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)有很大區(qū)別，兩者功能定位不同，其工作人員身份也截然不同，這種委托也不同于一般商業(yè)上的委托行為，從國(guó)家現(xiàn)行法規(guī)看還缺乏相應(yīng)制度依據(jù)，必須嚴(yán)格加以監(jiān)督和規(guī)范。下面，筆者就委托社會(huì)中介組織開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查工作中存在的一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步探討。

第一，“委托”缺乏高階位的制度授權(quán)。從行政法理的角度來(lái)看，對(duì)公權(quán)力來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”，目前尚未查找到法律、國(guó)務(wù)院和地方省人大法規(guī)對(duì)此種“委托”行為的制度規(guī)定。從規(guī)章的角度看，財(cái)政部2006年出臺(tái)的《財(cái)政檢查工作辦法》（財(cái)政部令第32號(hào)）第九條規(guī)定“根據(jù)需要，財(cái)政部門可以聘請(qǐng)專門機(jī)構(gòu)或者具有專門知識(shí)的人員協(xié)助檢查人員開(kāi)展檢查工作”，“協(xié)助”明顯不同于“委托”，嚴(yán)格依據(jù)該條款，只可以聘請(qǐng)社會(huì)中介組織協(xié)助開(kāi)展財(cái)政檢查工作。財(cái)政檢查工作作為行政行為的一種，與其他政府機(jī)關(guān)行政行為一樣，即使要“委托”，也應(yīng)要受到嚴(yán)格的限制。例如，《行政處罰法》要求行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施行政處罰要依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，且受委托對(duì)象應(yīng)為管理公共事務(wù)的事業(yè)組織?！缎姓S可法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。

第二，社會(huì)中介組織的員工可能不符合檢查工作的“身份”要求。受委托的社會(huì)中介組織在組織自身員工開(kāi)展檢查工作的過(guò)程中，其員工就實(shí)際履行了財(cái)政檢查人員的工作職責(zé)，這明顯與《財(cái)政檢查工作辦法》第八條“檢查組檢查人員由財(cái)政部門工作人員組成”的規(guī)定不相符。而根據(jù)《財(cái)政檢查工作辦法》第九條的規(guī)定，中介組織的員工只能是協(xié)助檢查，就像協(xié)助交警執(zhí)法的“協(xié)勤”或“輔警”人員一樣。在現(xiàn)行我國(guó)行政法規(guī)還不健全的情況下，盡管財(cái)政監(jiān)督檢查工作是否屬于行政執(zhí)法的性質(zhì)尚無(wú)明確法律規(guī)定，但其中涉及《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的會(huì)計(jì)監(jiān)督事項(xiàng)應(yīng)屬于行政執(zhí)法行為。由社會(huì)中介組織員工開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督檢查工作，還可能與國(guó)家行政執(zhí)法人員資格制度的要求相違背，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）明確規(guī)定“沒(méi)有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作”，一些地方的行政執(zhí)法條例也作了相應(yīng)的要求，例如，《山西省行政執(zhí)法條例》規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員不得有下列行為：……使用沒(méi)有行政執(zhí)法證件的人員從事行政執(zhí)法活動(dòng)”。在實(shí)踐中，社會(huì)中介組織的員工在開(kāi)展檢查工作時(shí)，也沒(méi)有能證明其從事該項(xiàng)工作合法性的證件，缺少公信力。筆者曾參與一次委托社會(huì)中介組織開(kāi)展的專項(xiàng)資金檢查，被檢查對(duì)象涉及使用財(cái)政資金的企業(yè)和公民個(gè)人，在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，被檢查的企業(yè)以中介組織的員工未能出示檢查證件為由，拒絕配合提供檢查相關(guān)情況。同時(shí)，中介組織的員工在檢查過(guò)程中的行為，缺少制度約束，存在保密、廉潔等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，社會(huì)中介組織檢查工作的成效難以保證。一方面，從實(shí)踐中來(lái)看，受委托社會(huì)中介組織能夠?qū)嵤┑呢?cái)政檢查方法是受限的，一定程度上會(huì)影響其檢查工作的成效。如詢問(wèn)當(dāng)事人、函證、查詢金融機(jī)構(gòu)被檢查單位的存款，社會(huì)中介組織不能單獨(dú)使用這些檢查手段。另一方面，社會(huì)中介組織的在財(cái)政資金檢查方面也存在能力不足的問(wèn)題，多數(shù)社會(huì)中介組織受從業(yè)環(huán)境的影響，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面的會(huì)計(jì)制度、準(zhǔn)則比較熟悉，對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目方面的管理制度不太熟悉。財(cái)政資金項(xiàng)目往往涉及部門多，資金項(xiàng)目的管理制度、流程也多，不同行政層級(jí)的部門都可能對(duì)同一專項(xiàng)制定管理制度，社會(huì)中介組織的人員普遍對(duì)基層項(xiàng)目申報(bào)、審批、驗(yàn)收和資金分配、撥付等管理制度不熟悉，對(duì)易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)缺少把握，可能導(dǎo)致檢查工作的針對(duì)性不強(qiáng)。財(cái)政檢查工作的程序性也較強(qiáng)，而中介組織的員工雖經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)，但普遍對(duì)檢查工作制度應(yīng)用不熟練，檢查工作中也容易出現(xiàn)程序上的疏漏。■

（作者單位：四川省廣安市財(cái)政局<現(xiàn)借調(diào)財(cái)政部農(nóng)業(yè)司工作>）