深化政府會計改革 推進國家治理現(xiàn)代化
——訪中南財經(jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳副教授

●本刊編輯部

深化政府會計改革 推進國家治理現(xiàn)代化
——訪中南財經(jīng)政法大學(xué)政府會計研究所副所長王芳副教授

●本刊編輯部

編者按：黨的十八大以來，面對經(jīng)濟發(fā)展的新形勢新情況，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度、加快推進政府會計改革提上日程。近日，財政部發(fā)布《政府會計準則——基本準則》，正式拉開政府會計改革的序幕。本期專題圍繞政府會計改革，梳理相關(guān)政策脈絡(luò)，邀請專家學(xué)者進行解讀，為進一步推進政府會計改革建言獻策。

《財政監(jiān)督》：請您以學(xué)術(shù)的角度介紹一下政府會計改革的發(fā)展歷程，以及我國政府會計改革現(xiàn)在處于什么階段？

王芳：從學(xué)術(shù)角度分析，政府會計改革的歷程不可能一蹴而就，而應(yīng)該經(jīng)歷一個循序漸進的過程。2012年和2013年可以看作是政府會計改革的起步階段，在這兩年里財政部相繼頒布了事業(yè)單位會計準則、事業(yè)單位會計制度和行政單位會計制度。但這些會計準則和制度僅僅是對以預(yù)算會計為主的現(xiàn)有政府會計體系的修正。從2015年開始，政府會計改革的步伐逐步加快。2015年11月財政部頒布了 《政府會計準則——基本準則》，提出政府會計由預(yù)算會計和財務(wù)會計構(gòu)成，這是對現(xiàn)有政府會計體系的重大變革。本人認為，當(dāng)前我國政府會計改革正處于攻堅階段，財政部將出臺一系列政府會計具體準則，對政府會計要素的確認、計量、記錄和報告做出具體規(guī)定。這些政府會計具體準則對深化我國政府會計改革和實施權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度至關(guān)重要。

《財政監(jiān)督》：2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部 《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》指出，以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計標準體系難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求，主要表現(xiàn)在哪些方面？

王芳：以收付實現(xiàn)制政府會計核算為基礎(chǔ)的預(yù)算會計標準體系，主要規(guī)范政府預(yù)算收支的會計核算，對準確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，預(yù)算會計標準體系難以適應(yīng)新形勢新情況的需要，主要體現(xiàn)在：第一，無法全面反映政府資產(chǎn)和負債，不利于強化政府資產(chǎn)和負債管理，也無法為外部信息使用者評價政府的償債能力和財政風(fēng)險提供有用信息；第二，無法準確核算政府的行政成本，不利于政府控制和降低行政成本，也無法為監(jiān)管機構(gòu)評價政府績效提供有用信息；第三，現(xiàn)有的預(yù)算會計標準體系在財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計等方面的內(nèi)容不一致，無法為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告提供統(tǒng)一的標準，也難以適應(yīng)新形勢新情況的需要。

《財政監(jiān)督》：十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”這一重要戰(zhàn)略部署，意義何在？

王芳：權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度的建立，有利于提高預(yù)算透明度和政府財務(wù)信息透明度，有利于控制政府行政成本和提高政府運行效率，從而推動現(xiàn)代財政制度的建立、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《財政監(jiān)督》：2015年10月，財政部部長樓繼偉簽署財政部令第78號公布《政府會計準則——基本準則》（簡稱《基本準則》），自2017年1月1日起施行。您認為，《基本準則》的實施可能會遇到哪些問題？該如何解決？

王芳：我認為《基本準則》在實施過程中可能會遇到以下問題：

第一，政府擔(dān)保負債的確認和計量?！痘緶蕜t》指出政府負債包括政府依法擔(dān)保形成的債務(wù)，并且政府負債的確認取決于兩個條件：履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致含有服務(wù)潛力或者經(jīng)濟利益的經(jīng)濟資源流出政府會計主體；該義務(wù)的金額能夠可靠地計量。那么，什么樣的政府擔(dān)保屬于依法擔(dān)保，在政府資產(chǎn)負債表中進行列報？政府擔(dān)保債務(wù)在多大程度上會導(dǎo)致經(jīng)濟資源流出政府會計主體？如何對履行義務(wù)的金額進行測算？

第二，現(xiàn)值計量屬性的運用。《基本準則》提出資產(chǎn)和負債可以采用現(xiàn)值計量屬性。在現(xiàn)值計量下，資產(chǎn)按照預(yù)計從其持續(xù)使用和最終處置中所產(chǎn)生的未來凈現(xiàn)金流入量的折現(xiàn)金額計量。負債按照預(yù)計期限內(nèi)需要償還的未來凈現(xiàn)金流出量的折現(xiàn)金額計量。由于現(xiàn)值是一種面向未來的估值技術(shù)，既需要對政府資產(chǎn)、負債的未來現(xiàn)金流入和流出進行分析，也需要對未來現(xiàn)金流量所采用的折現(xiàn)率進行估計。

上述問題的解決要求政府會計人員具有豐富的會計從業(yè)經(jīng)驗、很強的職業(yè)判斷能力和扎實的財務(wù)會計知識。然而，當(dāng)前政府會計大多從事預(yù)算會計工作，會計知識結(jié)構(gòu)單一、財務(wù)會計的經(jīng)驗不足、收付實現(xiàn)制的觀念根深蒂固，人員素質(zhì)參差不齊。因此，應(yīng)該加強對政府會計從業(yè)人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作，為《基本準則》的順利實施提供人才保障。

《財政監(jiān)督》：在政府會計改革方面，有哪些國際經(jīng)驗可供我們借鑒？

王芳：美國政府會計的改革歷程能夠為我國政府會計改革提供有益的借鑒和啟示。美國早期的政府會計采用基金會計模式，該模式所提供的基金財務(wù)報表可以反映政府各個基金主體的財務(wù)狀況，但無法提供政府的整體財務(wù)信息，無法為評級機構(gòu)和債權(quán)人等信息使用者評價地方政府的財務(wù)狀況和償債能力提供有用信息。隨著美國市政債券市場的發(fā)展，這種財務(wù)信息披露方式阻礙了地方政府在市政債券市場的融資活動。迫于債券市場的融資壓力，美國地方政府不得不在編制和披露基金財務(wù)報表之外，還編制和披露基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府合并財務(wù)報表，繼而實現(xiàn)了由基金會計模式向政府財務(wù)報告模式的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前我國政府會計也面臨著與當(dāng)年美國政府會計相似的改革環(huán)境。2014年起，上海、廣東、寧夏等十個省市開展地方政府債券自發(fā)自還試點，拉開了地方政府自主發(fā)行債券的序幕。2015年，我國發(fā)行地方政府債券的政府主體增至全國36個省、自治區(qū)和直轄市，這表明自主發(fā)債即將成為我國地方政府融資的重要渠道。地方政府債券的自發(fā)自還，對地方政府債券的信用評級提出了要求，然而我國現(xiàn)有的政府會計系統(tǒng)無法充分滿足評級機構(gòu)對政府資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)等財務(wù)會計信息的需求，制約了地方政府債券信用評級工作的開展。如何改進現(xiàn)有的政府會計系統(tǒng)，為地方政府債券信用評級提供有用的會計信息，對于我國地方政府債券市場的發(fā)展具有重要意義。借鑒美國的經(jīng)驗，我國政府會計應(yīng)該將單一的預(yù)算會計體系改造為預(yù)算會計與財務(wù)會計并重的政府會計系統(tǒng)，從而既提供反映預(yù)算執(zhí)行的預(yù)算會計信息，也提供反映政府財務(wù)狀況和運營情況的財務(wù)會計信息。

《財政監(jiān)督》：請您談?wù)務(wù)畷嫺母锏睦硐霠顟B(tài)。

王芳：理想狀態(tài)應(yīng)該是實現(xiàn)政府預(yù)算會計與政府財務(wù)會計的適度分離，建立包括政府預(yù)算會計和政府財務(wù)會計在內(nèi)的政府會計系統(tǒng)。預(yù)算會計系統(tǒng)提供反映政府預(yù)算執(zhí)行情況的決算報告，而財務(wù)會計體系提供反映政府的財務(wù)狀況、運行情況和現(xiàn)金流量的財務(wù)報告。同時，政府預(yù)算會計數(shù)據(jù)與財務(wù)會計數(shù)據(jù)之間形成勾稽關(guān)系，實現(xiàn)良好的對接。

《財政監(jiān)督》：現(xiàn)階段，我國政府會計改革在理論上有哪些研究熱點？有哪些值得研究的課題？

王芳：現(xiàn)階段，我國政府會計改革理論上的研究熱點包括政府會計準則研究、政府綜合財務(wù)報告制度研究、政府內(nèi)部控制研究、政府債務(wù)會計研究、政府財務(wù)分析指標構(gòu)建研究、自然資源資產(chǎn)負債表研究等。

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度是一項系統(tǒng)工程，當(dāng)政府綜合財務(wù)報告制度建立以后，還應(yīng)該進一步研究政府財務(wù)報告的審計（例如由誰審計、如何審計）、政府償債能力和債務(wù)風(fēng)險分析、政府行政成本的核算、政府績效評價、政府財務(wù)分析指標構(gòu)建等?！?/p>

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中南財經(jīng)政法大學(xué)政府會計研究所是我國首家致力于政府會計研究的專業(yè)學(xué)術(shù)機構(gòu)。研究所采取“學(xué)研一體”的模式，既從事政府會計相關(guān)領(lǐng)域的理論研究，也積極參與政府會計的相關(guān)政策研究，并為政府部門的制度設(shè)計提供咨詢服務(wù)。