淺談我國存款保險制度的構(gòu)建

◎劉姍（天津財經(jīng)大學研究生院，天津300222）

淺談我國存款保險制度的構(gòu)建

◎劉姍（天津財經(jīng)大學研究生院，天津300222）

2014年11月30日晚，中國政府法制信息網(wǎng)公布了由中國人民銀行起草的《存款保險條例（征求意見稿）》全文及說明，向社會征求意見。這意味著醞釀20年之久的存款保險制度終于塵埃落定。

1　存款保險制度的概念

存款保險制度是對存款人利益提供保護進而穩(wěn)定金融體系的一種制度，有顯性和隱性之分。顯性存款保險制度是指由相關(guān)金融機構(gòu)或政府機構(gòu)建立保險機構(gòu)，投保人一般為存款機構(gòu)，根據(jù)風險或存款比率繳納保險費，設(shè)置存款保險基金，當有存款機構(gòu)遇到困境或有倒閉威脅時，存款保障機構(gòu)為其提供援助或直接向存款人賠償損失。

長期以來，我國實施的是隱性存款保險制度，當銀行破產(chǎn)時，儲戶損失不是由專門的保險機構(gòu)來彌補，而是由政府或中央銀行賠償。隨著我國金融市場的逐步完善與發(fā)展，建立顯性存款保險制度已成為防止存款類金融機構(gòu)發(fā)生系統(tǒng)性金融危機、以及完善金融機構(gòu)市場退出機制的迫切要求。據(jù)國際存款保險協(xié)會統(tǒng)計，迄今為止，全球已經(jīng)有112個國家建立了存款保險制度。

以美國為例：聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）擁有運用存款保險基金處置問題和倒閉銀行的廣泛權(quán)力，可以通過“收購與承接”等多種手段，對被處置銀行的資產(chǎn)、債務(wù)進行多種組合處置，并嚴控處置成本。2008年美國次貸危機證明了存款保險制度在穩(wěn)定市場方面的基礎(chǔ)性作用。盡管美國有大量的銀行以倒閉收場，但FDIC提供的有效的存款保險，使擠兌風潮并未出現(xiàn)。一些大型投資銀行在這次危機中損失慘重，民眾利益卻并未遭受過大損失。

2　存款保險制度的功能類型

每個國家的金融基礎(chǔ)和大環(huán)境各不相同，因而存款保險制度的功能設(shè)計差異明顯，可分為“付款箱”型、“強付款箱”型、“損失最小化”型、“風險最小化”型四類，并呈現(xiàn)出由“付款箱”型向“風險最小化”型發(fā)展演變的趨勢。

以英國為代表的“付款箱”型，是指投保的金融機構(gòu)倒閉后，由存款保險機構(gòu)對存款人賠付全部或部分損失，只是單純給予賠償。保費既可以事前收取，也可事后收取。“強付款箱”型指除了對投保存款進行賠付外，還適度參與風險處置，比如為銀行重組提供融資，提供流動性支持給高風險銀行等，如新加波、荷蘭等國家即實行此政策。以日本為代表的“損失最小化”型指吸收存款的金融機構(gòu)倒閉時，存款保險機構(gòu)積極參與處置決策，使造成的成本和損失最小化，可運用多種風險機制和處置工具來實現(xiàn)。以美國為代表的“風險最小化”型，指存款保險機構(gòu)具有較完善的風險控制職能，能夠?qū)⒋婵畋ｋU機構(gòu)面臨的損失程度或損失風險降到最低。在風險處置方面，相對廣泛和專業(yè)，基于審慎原則下，擁有一定的監(jiān)管權(quán)。

3　我國建立存款保險制度的現(xiàn)實意義

3.1為利率市場化保駕護航，促進金融自由化進一步發(fā)展

在利率市場化的過程中，銀行經(jīng)營差異化的趨勢不可避免，這也加大了銀行業(yè)的風險。存款保險制度能夠及時處置、防范金融風險，維護金融體系穩(wěn)定，并可以強化市場約束，減輕政府負擔?？茖W有效的存款保險制度能大大降低擠兌風險，為利率市場化保駕護航，促進金融自由化進一步發(fā)展。

3.2維護市場多樣性，將民間資本引入銀行業(yè)

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機構(gòu)”的戰(zhàn)略布局。從國際經(jīng)驗看，存款保險制度為中小銀行與大型銀行營造公平競爭創(chuàng)造環(huán)境和機會，有利于中小銀行和社區(qū)銀行的發(fā)展和維持金融體系多樣性。如果沒有富有剛性架構(gòu)的保護，沒有完善的風險保障機制，民間資本金融機構(gòu)在市場上很難得到健康發(fā)展。

1．1 病毒及藥品 CVB3（Nancy株）由武漢大學醫(yī)學院病毒研究所提供，在HeLa細胞上傳代、分裝、凍存，測得半數(shù)組織感染量為10－6TCID 50／mL。PC由美國Sigma－aldrich公司生產(chǎn)，貨號52468。

3.3有助于發(fā)展普惠金融，緩解小微企業(yè)融資難問題

在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，我國建立存款保險制度的時機已經(jīng)成熟。民營銀行的建立擴大了民間資本的投資渠道，顯性存款保險制度可以保證中小銀行的吸存能力，大量民間資本將真正服務(wù)于實體經(jīng)濟，有效緩解小微企業(yè)融資難的問題，促進普惠金融的發(fā)展。

3.4保護大多數(shù)小額存款人利益，推進金融市場和機構(gòu)穩(wěn)健發(fā)展

如果銀行出現(xiàn)破產(chǎn)，那么就可能產(chǎn)生負的外部效應(yīng)，有時甚至會導致整個金融體系崩潰，因此，從世界范圍看，在制度設(shè)計上存款保險與最后貸款人、支付清算保障、銀行審慎監(jiān)管等一道作為維護金融穩(wěn)定的主要措施。存款保險制度能夠增強公眾對金融體系的信心，在一定程度上保證銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。建立顯性存款保險制度能夠保護大多數(shù)小額存款人的利益。

4　對《存款保險條例（征求意見稿）》的幾點分析

征求意見稿的存款保險，是指投保機構(gòu)向存款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金。存款保險制度模式的構(gòu)建包括保險機構(gòu)設(shè)置、基金來源與運用、參保主體、保險范圍、保險限額、保險費率、機構(gòu)職能等幾方面的協(xié)調(diào)，在這里分別選擇性地加以分析。

4.1保險機構(gòu)

從目前國際情況來看，存款保險制度大致呈三類模式：政府建立、銀行同業(yè)聯(lián)合建立以及政府與銀行界共同建立。

我國的隱形擔保狀態(tài)使國家建立的保險機構(gòu)給投保人足夠的信心，減小推動存款保險制度建立的阻力。考慮到我國實際情況，選擇以政府為主導設(shè)立保險機構(gòu)的模式是適宜的。征求意見稿第七條指出存款保險基金管理機構(gòu)由國務(wù)院決定，并明確其相關(guān)職責，但并未說明存款保險基金管理機構(gòu)的主導權(quán)歸屬問題，這無外乎三種情況：由人民銀行主管、由銀監(jiān)會主管或設(shè)立獨立的存款保險基金管理機構(gòu)。雖然此前一度傳聞存款保險基金將由央行托管，但從“存款保險基金管理機構(gòu)參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融管理部門、機構(gòu)建立信息共享機制”的表述中，可以看出成立獨立的監(jiān)管機構(gòu)可能性較大。

存款保險基金的主要來源為：資本金、存款保險費用以及特別融資，但我國存款保險基金并未設(shè)立資本金。而作為存款保險基金資金最主要來源的保費收入，國際上收取存款保險費用的方式一般有三種：事前的累計基金制、事后分攤制以及兩者結(jié)合的混合基金制。根據(jù)征求意見稿的第十條規(guī)定，我國投保機構(gòu)每6個月交納一次保費。鑒于我國銀行貸款資本金不足、質(zhì)量差、潛在風險大，存款保險機構(gòu)采用了事前累計基金制。存款保險基金的運用，則以存放中國人民銀行，投資政府債券、中央銀行票據(jù)、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券為主。

4.3參保主體

由于各國的金融機構(gòu)、國家經(jīng)濟規(guī)模以及存款保險制度的主要目標并不相同，存款保險制度的投保范圍也有所不同，投保范圍既可以是全部存款機構(gòu)，也可以是其中一部分機構(gòu)。目前大多數(shù)國家采取的是屬地原則，即僅限本國銀行以及外國銀行于本國設(shè)立的法人機構(gòu)作為投保機構(gòu)。

征求意見稿第二條的規(guī)定表明，我國參照國際通行作法，對中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用合作社等吸收存款的銀行業(yè)金融機構(gòu)（以下統(tǒng)稱“投保機構(gòu)”），強制要求投保存款保險。

存款保障制度涵蓋了四個國有商業(yè)銀行。四大國有銀行進行股份制改革并相繼上市，由政府負擔彌補經(jīng)營虧損變?yōu)樽载撚?，銀行的經(jīng)營風險和壓力隨之而來，對于存款保險制度的需求大大增加。此前美國次貸危機也充分暴露出“大而不倒”問題的嚴重性。

4.4保險范圍

征求意見稿中并沒有區(qū)分受保存款人的類型（自然人和機構(gòu)存款人），只是對受保存款的范圍加以限定。受保存款是存款保險制度法律關(guān)系的客體，包括存款幣種和存款種類兩個部分。征求意見稿第四條規(guī)定，被保險存款包括投保機構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構(gòu)同業(yè)存款、投保機構(gòu)的高級管理人員在本投保機構(gòu)的存款以及存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定不予保險的其他存款除外。

外幣存款對銀行和存款保險機構(gòu)在匯率風險管理能力方面有較高要求，外匯種類較多，匯率也在不斷變化。在存款保險制度建立的初期階段，仍然選擇覆蓋外幣存款，可以看出我國大力推進人民幣國際化進程的決心 。

4.5保險限額

征求意見稿第五條規(guī)定，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。同一存款人在同一家投保機構(gòu)所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數(shù)額在最高償付限額以內(nèi)的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構(gòu)清算財產(chǎn)中受償。這與之前流行的說法一致。征求意見稿的說明中指出，根據(jù)2013年底的存款情況測算，可以覆蓋99.63%存款人的全部存款。而且，這個限額并非固定不變，人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風險狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報國務(wù)院批準后公布執(zhí)行。

4.6保險費率

根據(jù)征求意見稿的第九條規(guī)定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構(gòu)成。費率標準由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)經(jīng)濟金融發(fā)展狀況、存款結(jié)構(gòu)情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調(diào)整，報國務(wù)院批準后執(zhí)行。各投保機構(gòu)的適用費率，由存款保險基金管理機構(gòu)根據(jù)投保機構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風險狀況等因素確定。

4.7協(xié)調(diào)監(jiān)管職能

征求意見稿中，除了體現(xiàn)存款保險基金管理機構(gòu)對于存款保險基金的相關(guān)監(jiān)督管理職責外，還體現(xiàn)了其金融協(xié)調(diào)監(jiān)管職能。存款保險基金管理機構(gòu)參加金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，并與中國人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等金融管理部門、機構(gòu)建立信息共享機制。

存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示，投保機構(gòu)應(yīng)采取相應(yīng)措施，在存款保險基金管理機構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進的，存款保險基金管理機構(gòu)可以提高其適用費率。存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應(yīng)措施。

央行、銀監(jiān)會、存款保險機構(gòu)三者分離，各司其責，可以起到相互制衡、互為補充的效果。監(jiān)管機構(gòu)的審慎監(jiān)管確保金融機構(gòu)的合規(guī)經(jīng)營，中央銀行的最后貸款人制度保障市場流動性，以及存款保險機構(gòu)對存款人權(quán)益的保護構(gòu)成金融安全網(wǎng)的三大支柱，共同維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定運行。