我國農(nóng)村土地保障創(chuàng)新機(jī)制研究

林亮春

(海南大學(xué)，海南?？?70228)

我國農(nóng)村土地保障創(chuàng)新機(jī)制研究

林亮春

(海南大學(xué)，海南海口570228)

農(nóng)村土地在保障農(nóng)民基本生活需求、維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定方面具有重要的作用，但隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地保障功能呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢(shì)。我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建構(gòu)的長期性客觀上決定了農(nóng)村土地繼續(xù)發(fā)揮保障作用的要求，應(yīng)確立以農(nóng)地股份合作制作為鏈接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村由土地保障向社會(huì)保障逐步過渡的格局。

農(nóng)地股份合作制;農(nóng)村土地保障;農(nóng)村社會(huì)保障

新中國成立后，我國農(nóng)村依次經(jīng)歷了以農(nóng)村土地保障為核心的土地改革、互助合作社改革及家庭聯(lián)產(chǎn)承包改革三個(gè)階段。在實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的愿景后，農(nóng)民擁有了作為農(nóng)業(yè)重要生產(chǎn)要素的土地，勞動(dòng)熱情空前高漲。通過歷次土地變革，不僅基本解決了長期困擾我國的糧食短缺問題，充分保障了我國農(nóng)民最為基本的物質(zhì)生活需求，也為廣大的農(nóng)村地區(qū)奠定了以土地為主的社會(huì)保障格局。

一 農(nóng)村土地的保障功能

由于農(nóng)村土地是以作為農(nóng)業(yè)必備生產(chǎn)要素而存在的，天然地具有經(jīng)濟(jì)的功能，因而在客觀上具有農(nóng)村保障的功效。

第一，生活保障。農(nóng)民可以通過對(duì)土地的直接耕作經(jīng)營獲取相應(yīng)的農(nóng)作物，保障日常生活最低水平的物質(zhì)供給，并且可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下進(jìn)行實(shí)物交換或貨幣轉(zhuǎn)化，滿足農(nóng)民其他生活需求。根據(jù)農(nóng)調(diào)總隊(duì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國1．93億農(nóng)村農(nóng)業(yè)戶，共約7．99億農(nóng)業(yè)戶人口，通過130039．2千公頃農(nóng)用地的耕作基本實(shí)現(xiàn)了糧食及其他生活物資的自給。［1］實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)要素與農(nóng)民基本生活保障的融合。

第二，就業(yè)保障。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村土地對(duì)勞動(dòng)力有著極強(qiáng)的吸納能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我國農(nóng)業(yè)為我國創(chuàng)造25773萬人的就業(yè)崗位，分擔(dān)了我國33．6%的就業(yè)壓力。在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化較為緩慢的進(jìn)程中，農(nóng)村土地以開墾和耕作為主的模式承載著中國絕大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)需求。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷加快的今天，農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出脫農(nóng)村化的傾向，但對(duì)于尚無法完全于城市中立足，往返于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工及絕大多數(shù)留守老人而言，農(nóng)村土地仍為其提供了重要的就業(yè)保障。第三，醫(yī)療養(yǎng)老保障。我國農(nóng)村的養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)仍是主要建立在農(nóng)村集體所有權(quán)土地制度基礎(chǔ)之上，輔之以子女接濟(jì)的保障模式。［2］農(nóng)村土地經(jīng)營收入以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)部分孤寡老人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，構(gòu)成農(nóng)民晚年養(yǎng)老及應(yīng)對(duì)疾病主要的經(jīng)濟(jì)來源。特別是對(duì)于以土地經(jīng)營收入作為唯一就業(yè)和收入來源的農(nóng)名群體而言具有克服疾病，安享晚年，保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了重要的保障作用。

第四，權(quán)屬流轉(zhuǎn)補(bǔ)償保障。根據(jù)我國憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村土地原則上屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)村集體所有土地可在國家征收中完成向國有土地轉(zhuǎn)化的過程，在土地所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化過程中，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式公正評(píng)估并向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地補(bǔ)償金是必備的一個(gè)程序。而在土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以選擇將虛置荒廢的土地發(fā)包給其他自然人或法人統(tǒng)一經(jīng)營，以此獲得土地承包經(jīng)營權(quán)出讓費(fèi)用或以土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資，入股其他經(jīng)濟(jì)組織以獲得分紅收益。無論是在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)抑或土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民均可獲得一筆可觀的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用，對(duì)于維持其喪失土地所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)后的生活起到了重要的保障作用。

二 農(nóng)村土地保障面臨的困境

由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的存在，土地保障仍是當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障的主體。但隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，耕地面積不斷減少，農(nóng)業(yè)收入比重下降，導(dǎo)致農(nóng)村土地保障的功能日漸弱化，并給我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展

及社會(huì)的穩(wěn)定帶來一系列負(fù)面影響。

1．農(nóng)村土地保障功能的弱化。

農(nóng)村土地保障的前提條件是要擁有足額或相對(duì)足額的農(nóng)村土地提供保障。我國雖作為世界第三大國，擁有963．3萬平方公里的國土面積，但據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國實(shí)際農(nóng)用地僅為64646．56萬公頃，而實(shí)際可耕地面積又僅占農(nóng)用地總面積的14．3%。并且現(xiàn)有耕地土壤不斷面臨著水力、風(fēng)力侵蝕等威脅，僅2012年，我國減少的耕地面積就高達(dá)8．02萬公頃。雖然我國采取土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列積極措施增加耕地面積，但仍未能彌平耕地減少的面積，耕地的區(qū)域性退化問題嚴(yán)重。隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地侵占農(nóng)用耕地的現(xiàn)象日益明顯。從國外的經(jīng)驗(yàn)可看出，工業(yè)化及城市化進(jìn)程中，耕地面積將下降40%。［3］我國推行的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，雖有望減少耕地面積削減比例，但在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化及城市化的過程中耕地面積的減少是難以扭轉(zhuǎn)的事實(shí)。另外，建設(shè)占用耕地補(bǔ)充機(jī)制中，頻頻出現(xiàn)的占優(yōu)補(bǔ)劣、占近補(bǔ)遠(yuǎn)、占水田補(bǔ)旱地等情形，導(dǎo)致耕地總體質(zhì)量日益下降，而在北京、上海、天津、海南、江蘇、安徽等省市，耕地后備資源已嚴(yán)重不足，可供開墾的未利用土地瀕臨枯竭，耕地面積保障工作難度劇增。

農(nóng)業(yè)收入的比重大小是直接衡量土地保障功效強(qiáng)弱的依據(jù)之一，但自1996年以來，農(nóng)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)及對(duì)農(nóng)村居民收入的貢獻(xiàn)率逐年下降。［4］據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率由1990年的41．6%，下降到2012年的5．7%，對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的帶動(dòng)也由1．6%下降到0．4%。在村居民人均純收入的構(gòu)成中，1990年人均農(nóng)業(yè)純收入為344．59元，總收入為686．31元，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率為50．21%;2012年人均農(nóng)業(yè)純收入為2106．83元，總收入為7916．58元，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)率為26．61%，與1990年相比下降23．6%。與此相反，農(nóng)村居民工資性收入、資本性收入及其他經(jīng)營性收入不斷攀升，對(duì)農(nóng)村居民人均收入的貢獻(xiàn)率由1990年的49．79%上升為2012年的73．39%。農(nóng)業(yè)收入在國民經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村居民收入所占比重的下降不僅是是農(nóng)村土地保障功能弱化的原因也是其重要表現(xiàn)。

2．土地保障弱化的影響。

土地保障功能的弱化，并沒有使得土地原有的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的沖突得以緩和，與之相反，我國現(xiàn)階段的土地利用狀態(tài)在束縛土地經(jīng)濟(jì)功能的同時(shí)也掣肘了土地社會(huì)功能的發(fā)揮。一方面，農(nóng)村土地“均分制”的存在造成土地的“細(xì)碎化”狀態(tài)，影響了土地的規(guī)?；a(chǎn)及經(jīng)營效率。并且每戶農(nóng)村居民擁有部分土地使用權(quán)的，即便未能或不愿行使，但出于土地作為最后一道保障的傳統(tǒng)觀念也不愿放棄該幅土地的使用權(quán)，客觀上造成了稀缺土地資源的浪費(fèi)。另一方面，土地功能不斷弱化，已無法承載農(nóng)民對(duì)生活保障的需求。［5］對(duì)失地農(nóng)民而言，在喪失農(nóng)村土地有力保障之時(shí)亦無法進(jìn)入二元結(jié)構(gòu)下的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。對(duì)于完全或部分依附于農(nóng)村土地的居民而言，在我國加入世貿(mào)組織后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及農(nóng)業(yè)分工的深化直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大。在農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的情況下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者近乎承擔(dān)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全部風(fēng)險(xiǎn)。并且由于地方財(cái)力有限，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面狹窄，保障水平較低，無法彌補(bǔ)土地保障弱化帶來的隱患。

三 農(nóng)村土地保障功能存續(xù)的必要性

一項(xiàng)制度是否具有存續(xù)的必要性主要應(yīng)從兩個(gè)方面予以考察。其一，該制度對(duì)擬解決的問題客觀上存在有益性。農(nóng)村土地保障在農(nóng)村居民的生活、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的功效，本文第一部分已予以論述，不再贅述。其二，在現(xiàn)有的條件下缺乏可替代性制度，這主要是受制于我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差異性及農(nóng)村社會(huì)保障的不完善性。

農(nóng)村社會(huì)保障建立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基礎(chǔ)之上并遵循“適度保障原則”，否則將引發(fā)社會(huì)災(zāi)難。［6］從我國現(xiàn)階段的國情而言，農(nóng)村人口基數(shù)龐大且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村社會(huì)保障可投入資金有限，依靠國家公共財(cái)力建設(shè)農(nóng)村全面的社會(huì)保障不僅我國無法完成，世界上的任何一個(gè)國家也無法完成。［7］目前我國采取的“個(gè)人為主、集體補(bǔ)助、國家扶持”的農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)措施也主要限定于農(nóng)村低保、養(yǎng)老和新農(nóng)合三個(gè)領(lǐng)域。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系不斷健全，建立起了能夠預(yù)防各類突發(fā)事件，涵蓋生育、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、養(yǎng)老、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)補(bǔ)助以及城市最低生活保障的多層次、寬領(lǐng)域、高水平的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。基于城鄉(xiāng)保障制度的差異性，我國農(nóng)村居民無法進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。加上農(nóng)村社會(huì)保障的不完善性客觀上決定了我國堅(jiān)持并完善農(nóng)村土地保障制度，延續(xù)農(nóng)村土地保障功能的必要性。這也是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，農(nóng)村原有社會(huì)結(jié)構(gòu)遭受沖擊情況下抑制可能誘發(fā)的農(nóng)村社會(huì)動(dòng)蕩的保障措施。

四 農(nóng)村土地保障創(chuàng)新的路徑選擇

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一項(xiàng)制度的創(chuàng)新源自于社會(huì)對(duì)原有制度的新增需求。在實(shí)現(xiàn)新舊制度的交替更迭中，必然要伴隨著制度架構(gòu)均衡的打破，如此方能正當(dāng)吸納原有制度無法獲取的外部利潤。與此同時(shí)，為了減低制度更替的成本并防控由此產(chǎn)生的負(fù)外部性產(chǎn)物，無法完全脫離路徑依賴的影響而實(shí)現(xiàn)制度革新。具體而言，我國農(nóng)村土地保值制度的創(chuàng)新既要革除原有“均田”體制下的弊端，又要妥善解決農(nóng)民“失地”后的生活保障問題。

在我國已有的創(chuàng)新模式探索中，農(nóng)地股份合作制是符合時(shí)代發(fā)展要求的制度選擇。第一，農(nóng)地股份合作制度建立在農(nóng)村土地集體所有及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶所有的基礎(chǔ)之上，傳承了原“均田”制度下農(nóng)村土地權(quán)屬的基本特征;第二，農(nóng)地股份合作制以土地使用權(quán)的創(chuàng)新運(yùn)用為突破點(diǎn)，進(jìn)行公開投標(biāo)經(jīng)營，引入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的元素，激活農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值，用“以人配股”的方式替代“以人分地”的土地保障功能分配方式，在根本上扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村土地細(xì)碎化而產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低效益問題。第三，農(nóng)地股份合作制有效解決土地保障弱化背景下農(nóng)村居民生活保障的問題。農(nóng)民雖然喪失了對(duì)農(nóng)村土地直觀上的占有使用權(quán)，但并未喪失依附于土地上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。在農(nóng)地股份合作制度中，農(nóng)民作為股東擁有定額股份，不僅可對(duì)該經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的收益享有分配請(qǐng)求權(quán)，而且可積極參加該經(jīng)濟(jì)組織的勞作，以勞動(dòng)方式獲得另外的報(bào)酬收入。并且，在農(nóng)地股份合作經(jīng)濟(jì)組織中，以集體名義持股的收益及社會(huì)保障基金的建立也在客觀上增強(qiáng)了農(nóng)村居民的生活保障問題。

在農(nóng)地股份合作制度運(yùn)行的過程中，作為前置程序便是應(yīng)對(duì)作為參股元素的土地進(jìn)行市場(chǎng)化的作價(jià)評(píng)估。我國雖在建設(shè)用地的評(píng)估領(lǐng)域有所成效，但農(nóng)用地的市場(chǎng)化評(píng)估領(lǐng)域仍處于起步階段，導(dǎo)致各種損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，客觀上阻滯了農(nóng)地股份合作制的順利推廣。并且在企業(yè)存續(xù)過程中，村干部集管理者、經(jīng)營者、所有者三重身份于一身，容易出現(xiàn)以政代企、以權(quán)謀私的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)地股份合作企業(yè)容易淪為鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)的附庸。［8］因此，在推行農(nóng)地股份合作制的過程中，必須充分借鑒建設(shè)用地價(jià)值評(píng)估體系的有益經(jīng)驗(yàn)，建立市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制下的農(nóng)用地價(jià)值評(píng)估制度，掃除農(nóng)地股份合作制度的外部障礙。其次，應(yīng)嚴(yán)格遵照現(xiàn)代企業(yè)的要求，理順政府、企業(yè)、股東三者之間的關(guān)系，建立企業(yè)科學(xué)的決策機(jī)制及有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。如此方能保障農(nóng)地股份合作模式作為農(nóng)村土地保障的創(chuàng)新制度獲得成功。

［1］三農(nóng)數(shù)據(jù)網(wǎng)．(2001－11－01)［2014－11－04］http://www．sannong．gov．cn/v1/tjsj/pcsj/1/200207190569．htm．

［2］盧穎．重慶市農(nóng)村土地保障功能問題研究［D］．重慶工商大學(xué)，2010．

［3］李亮．土地保障制度的弱化及其變革探索［D］．山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006．

［4］許經(jīng)勇，新一力．我國農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的“三農(nóng)問題”透析［J］．學(xué)術(shù)研究，2003(5)．

［5］黎翠梅．土地資本化與農(nóng)村土地保障制度的創(chuàng)新［J］．財(cái)經(jīng)論叢，2007(1):43－47．

［6］鄧大松，林毓銘，謝圣遠(yuǎn)，等．社會(huì)保障理論與實(shí)踐發(fā)展研究［M］．北京:人民出版社，2007．

［7］李南潔．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后土地保障功能如何存續(xù)［J］．土地經(jīng)濟(jì)，2008(3):28－31．

［8］單宏潔．弱化土地保障視野下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革［D］．河海大學(xué)，2007．

Study of Rural Land Security System Innovation in China

Lin Liangchun
(Hainan University，Haikou，Hainan 570228，China)

Rural land plays a very important role in guaranteeing farmers＇basic living needs and maintaining social stability，but along with the industrialization and urbanization process in China，the security function of the land in rural areas has continuously been weakening．The construction of rural social security system in our country determines the necessity to establish the farmland stock cooperation system and promote the transition form the land security gradually to the social security pattern in China．

the Farmland Stock Cooperation System;rural land protection;rural social security

F323．89

A

1672－6758(2015)05－0074－3

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)

林亮春，在讀碩士，海南大學(xué)法學(xué)院。研究方向:民商法。

海南農(nóng)村社會(huì)保障制度的創(chuàng)新研究——以完善土地的保障功能為視角(項(xiàng)目編號(hào):HNKY2014－19)的階段性研究成果。

Class No．:F323．89 Document Mark:A