我國少數(shù)民族教育立法的幾點(diǎn)建議

趙帥

(西藏民族學(xué)院法學(xué)院，陜西咸陽712082)

我國少數(shù)民族教育立法的幾點(diǎn)建議

趙帥

(西藏民族學(xué)院法學(xué)院，陜西咸陽712082)

改革開放以來，我國民族地區(qū)法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，少數(shù)民族教育立法也不例外。但由于時間較短，還存在體系不完善、地方立法滯后、監(jiān)督不力等問題。再有就是受自然、歷史、經(jīng)濟(jì)條件的影響，少數(shù)民族地區(qū)的教育水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國教育水平。因此，要想實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)教育的快速發(fā)展，完善少數(shù)民族教育立法變得十分必要。

少數(shù)民族;民族教育;教育立法

經(jīng)濟(jì)的快速增長，是少數(shù)民族地區(qū)獲得長足發(fā)展的首要環(huán)節(jié)，而這在很大程度上又依賴于教育的進(jìn)步。建國以來，特別是改革開放以后，我國在民族教育立法方面，取得了很大的成就。這對少數(shù)民族地區(qū)的教育和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，起到了極大的推動作用。誠然，現(xiàn)有的成就是不容忽視的，但與此同時，我們也能發(fā)現(xiàn)民族教育立法方面仍然存在諸多問題，如民族教育立法位階過低、地方性立法滯后、立法思想不夠完善和理論研究過少等等。解決以上問題并不能一蹴而就，這要求我們在完善立法體系、推進(jìn)地方立法進(jìn)程、提高思想覺悟、加強(qiáng)理論研究等方面做出不懈的努力。擬對少數(shù)民族教育的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并指出其缺陷，給出相應(yīng)的解決建議。

一 我國少數(shù)民族教育相關(guān)立法現(xiàn)狀

建國以來，立法機(jī)關(guān)在少數(shù)民族教育立法方面取得了很大的進(jìn)步，特別是隨著《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的頒布，我國民族教育立法進(jìn)入了充分發(fā)展的時期，這一時期也是本文研究的重點(diǎn)。具體來說，應(yīng)從中央和地方兩個方面分析少數(shù)民族教育立法的現(xiàn)狀。

1.全國性立法現(xiàn)狀。

(1)法律。

全國人民代表大會在1984年通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，以基本法的形式明確了發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)教育立法的總體原則，使民族自治地方的教育立法權(quán)有了法定的依據(jù)。此后的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)是《中華人民共和國學(xué)位條例》的頒布。此法出現(xiàn)之后，我國在教育領(lǐng)域又頒布了一整套法律法規(guī)，具體包括:《中華人民共和國義務(wù)教育法》其中的相關(guān)規(guī)定明確提出要在師資、財政等方面增加對少數(shù)民族地區(qū)的投入;《中華人民共和國教師法》以及國務(wù)院在2002年出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，主要從教師的角度為少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展提供法律幫助，具體措施就是提高教師的收入，加強(qiáng)對教師的理論培養(yǎng)，以及采取多方面的措施使教師穩(wěn)得住、留得下;《中華人民共和國教育法》是建國以來我國制定的教育方面的根本法，該法以根本法的形式保障了每個少數(shù)民族公民都能享受與其他地區(qū)基本相同的受教育權(quán)。該法通過對多年來教育發(fā)展實(shí)踐的總結(jié)，針對教育改革和發(fā)展中的各個方面都做出了詳細(xì)的規(guī)劃，對我國教育事業(yè)的發(fā)展起到了不可替代的推動作用。

(2)行政法規(guī)和行政規(guī)章。

關(guān)于少數(shù)民族教育立法的狀況，除了全國人大制定的全國性的法律外，還應(yīng)包括國務(wù)院制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，其具體內(nèi)容包括:《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問題的意見》是綜合性的法規(guī);《關(guān)于在有關(guān)省區(qū)試行中國少數(shù)民族漢語水平等級考試的通知》和《全日制民族中小學(xué)漢語教學(xué)大綱(試行)》是關(guān)于雙語教學(xué)的;《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族與民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育工作的意見》和《關(guān)于加快中西部地區(qū)職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》主要是關(guān)于民族職業(yè)教學(xué)方面的法規(guī);有關(guān)民族大學(xué)、學(xué)院等方面的規(guī)定有:《關(guān)于加強(qiáng)民族院校教材建設(shè)工作的意見》和《關(guān)于加快所屬民族學(xué)院改革和發(fā)展步伐的若干意見》。還包括一些高等大學(xué)對民族大學(xué)、學(xué)院的對口支援的法規(guī)《關(guān)于對全國143個少數(shù)民族貧困縣實(shí)施教育扶貧的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)地西藏班工作的意見》等。

2.地方性立法現(xiàn)狀。

隨著我國法制進(jìn)程的不斷發(fā)展，在《憲法》和法律的授

權(quán)下，我國各地方，特別是少數(shù)民族自治區(qū)域也頒布了一系列有關(guān)少數(shù)民族教育的地方性法規(guī)。其中有八個少數(shù)民族地區(qū)，頒布了相關(guān)的行政法規(guī)，分別是:“廣西壯族自治區(qū)的《廣西壯族自治區(qū)教育條例》;寧夏回族自治區(qū)的《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》;湖南省的《湖南省少數(shù)民族地區(qū)普及義務(wù)教育若干問題的通知》;四川省的《四川省民族地區(qū)教育發(fā)展十年行動計(jì)劃》;貴州省的《貴州省關(guān)于改革和發(fā)展民族教育若干問題的通知》;黑龍江省的《黑龍江省民族教育條例》;甘肅省的《關(guān)于加快甘肅省民族教育改革和發(fā)展的若干意見》;吉林省的《吉林省少數(shù)民族教育條例》。”這些地方行政法規(guī)認(rèn)真貫徹了中央各民族教育立法的精神，并對其規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，使其更具可操作性，也更符合本地的實(shí)際情況。這些均對各少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動作用。除此之外，還有許多地方性行政規(guī)章陸續(xù)頒布，例如《西雙版納傣族自治州民族教育條例》《海南藏族自治州民族教育工作條例》等。這些地方性規(guī)章為本地區(qū)少數(shù)民族公民受教育權(quán)利的保護(hù)，提供了切實(shí)可行的依據(jù)，為地方少數(shù)民族教育立法工作的進(jìn)一步完善和發(fā)展，提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二 我國少數(shù)民族教育相關(guān)立法的缺陷

1.少數(shù)民族教育法規(guī)體系不夠完備且位階較低。

從數(shù)量上說，我國少數(shù)民族教育立法已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模。但深入分析即可發(fā)現(xiàn)，其體系還不是十分完備，如我國少數(shù)民族教育法規(guī)以行政規(guī)章和規(guī)章性文件居多，沒有關(guān)于少數(shù)民族教育專門的單項(xiàng)立法，最為重要的是目前仍沒有居于《憲法》和《教育法》之下的民族教育基本法。眾所周知，在我國法律體系中，《憲法》居于首位，其次是基本法律，一般法律，行政法規(guī)，然后才是行政規(guī)章。而目前整個少數(shù)民族教育立法體系中，沒有少數(shù)民族教育基本法，行政法規(guī)的數(shù)量也很少，占大多數(shù)的是位階較低的各種行政規(guī)章。由于行政規(guī)章的法律位階不高，其效力也相對較低，在實(shí)踐中的效果并不理想。由此可見，少數(shù)民族教育立法體系尚不完備，這與少數(shù)民族地區(qū)的教育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際需求是不吻合的。

2.少數(shù)民族教育立法中對傳統(tǒng)文化的重視程度不夠。

從教育立法的現(xiàn)狀來看，我國少數(shù)民族教育立法更多的是對少數(shù)民族地區(qū)公民受教育權(quán)的保護(hù)，而沒有給該區(qū)域優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以足夠的重視。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，人們很容易為了追求“先進(jìn)”文化而忽視了對傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展，特別是少數(shù)民族地區(qū)的民眾，由于經(jīng)濟(jì)、文化相對落后，更容易受到現(xiàn)代化的沖擊，保護(hù)傳統(tǒng)文化的意識更為淡薄。這導(dǎo)致大量優(yōu)秀、燦爛的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化正在逐步消散。其次，我國一直在提倡雙語教學(xué)，這客觀上忽視了對于少數(shù)民族語言的保護(hù)。除此之外，在高校招生方面，我國一直對少數(shù)民族考生有較好的優(yōu)惠政策。一方面，這為少數(shù)民族地區(qū)學(xué)生的更好發(fā)展提供了寶貴契機(jī);另一方面，大多數(shù)高校只重視升學(xué)優(yōu)待，而后期教育深造工作并沒有真正地規(guī)范管理，這導(dǎo)致少數(shù)民族畢業(yè)生的質(zhì)量普遍不高。這對少數(shù)民族地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展是極為不利的。

3.地方性民族教育立法較為滯后。

我國民族自治區(qū)、自治州、自治縣等大大小小自治地方共有154個，但僅有十分之一左右的民族自治地方制定了相關(guān)的教育法規(guī)，絕大多數(shù)地區(qū)在此領(lǐng)域仍屬空白。若要使民族教育法律、法規(guī)在地方實(shí)施取得良好的法律效果，則須有地方性的法律、法規(guī)對其進(jìn)行細(xì)化。更進(jìn)一步講，地方人大、政府身處民族自治地方，對其轄區(qū)的人情地貌、風(fēng)俗習(xí)慣都較為了解，地方人大及政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定更加適合本地區(qū)教育發(fā)展的行政法規(guī)、規(guī)章。地方性民族教育立法的滯后，不利于貫徹中央民族教育法律法規(guī)，也不利于各少數(shù)民族地方因地制宜地處理本地區(qū)的教育發(fā)展問題，這樣將無法為其教育和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供保障。

4.民族教育立法的理論研究不夠深入。

一部值得信賴的法律的確立，除了依靠大量實(shí)踐工作之外，深厚的理論研究也是必不可少的。但是現(xiàn)階段，少數(shù)民族教育立法方面的理論研究卻倍受相關(guān)研究者的冷落，無論是系統(tǒng)性的還是指導(dǎo)性的基礎(chǔ)理論建設(shè)，均未得到各方的重視，各大高校、研究所也鮮有人涉足。但民族教育立法是刻不容緩的，而理論的缺失必將影響立法進(jìn)程的正常開展。因此，民族教育立法理論研究亟待加強(qiáng)。

三 完善少數(shù)民族教育立法的建議

1.加快少數(shù)民族教育基本法及其配套法規(guī)的立法步伐。

一套完善的教育法體系，對于保障少數(shù)民族地區(qū)公民的受教育權(quán)是非常必要的。而少數(shù)民族教育基本法是使這一體系得以建立的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它既能充分地細(xì)化《憲法》和《教育法》關(guān)于少數(shù)民族教育的規(guī)定，又能為后期國務(wù)院和地方的立法工作起到指導(dǎo)和引領(lǐng)的作用。因此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快把少數(shù)民族教育基本法列入立法進(jìn)程。除此之外，國務(wù)院還可相應(yīng)制定一部分關(guān)于少數(shù)民族教育的行政法規(guī)。目前，中央立法中基本沒有關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)教育的行政法規(guī)，實(shí)際工作中通行的，多是行政規(guī)章和規(guī)章性文件。法律位階過低，必然會影響其效力。使用位階過低的法律來規(guī)范關(guān)系經(jīng)濟(jì)命脈的教育事業(yè)，在實(shí)際操作中會遇到諸多問題。因此，盡快制定少數(shù)民族教育基本法及其配套行政法規(guī)是當(dāng)務(wù)之急。

2.強(qiáng)化少數(shù)民族教育立法中對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的重視程度。

傳統(tǒng)文化是區(qū)分不同民族的重要標(biāo)志之一。我國傳統(tǒng)文化博大精深，大量優(yōu)秀的少數(shù)民族文化是其不可缺少的重要組成部分。文化的繁榮在于交流，若少數(shù)民族文化因?yàn)槿狈ΡＷo(hù)而最終消失，在國內(nèi)，中原文化將失去重要的交流與借鑒對象;在國外也將喪失自我的獨(dú)特品格。我國傳統(tǒng)文化就無法繁榮發(fā)展，建設(shè)世界性文化強(qiáng)國更是無從談

起。然而，我國諸多民族教育立法中，不管是中央立法還是地方立法，很少有關(guān)于少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的專門規(guī)定，這種現(xiàn)狀不容樂觀。因此，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)應(yīng)是今后立法工作中的重點(diǎn)，而解決此問題的關(guān)鍵是思想觀念的扭轉(zhuǎn)。全國各地區(qū)，尤其是少數(shù)民族地區(qū)，要加強(qiáng)有關(guān)保護(hù)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的宣傳力度。首先在思想層面上，引起人們的關(guān)注，然后再由國家立法部門從法律層面進(jìn)行確認(rèn)。具體來說，可以修改或增加現(xiàn)存民族教育立法中關(guān)于少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)的條款，也可以制定專門的保護(hù)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的單行法。思想上的轉(zhuǎn)變以及立法上的保護(hù)，都可以在保存以及延續(xù)少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的工作中，發(fā)揮極大的促進(jìn)作用。

3.不斷完善少數(shù)民族地區(qū)地方性教育立法。

保護(hù)少數(shù)民族公民的受教育權(quán)，僅僅依靠中央性立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，立法的精神、原則等可以由中央性立法確定，但實(shí)際貫徹實(shí)施的，仍舊是在地方。我國幅員遼闊、地域廣大、人口眾多，而少數(shù)民族的地域分布并不平衡，其風(fēng)俗習(xí)慣也是千差萬別的。相對于中央來說，地方人大和政府更加了解各個少數(shù)民族地區(qū)的基本情況與實(shí)際需要。但遺憾的是，目前少數(shù)民族教育立法中，地方性法規(guī)數(shù)量極少。因此，各地方要加快少數(shù)民族教育的立法進(jìn)程。其具體步驟應(yīng)為:首先，五大自治區(qū)實(shí)現(xiàn)關(guān)于民族教育的地方性立法，其次，其他包含有自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)的省份逐步逐層實(shí)現(xiàn)。其立法層次應(yīng)為:首先，制定并頒布省級行政法規(guī)、規(guī)章;其次，頒行地市級行政法規(guī)、規(guī)章;最后是縣級行政規(guī)章。以上工作的實(shí)行，可以構(gòu)成一個立體化的地方性法規(guī)體系，這對保護(hù)各少數(shù)民族公民的受教育權(quán)來說是極為必要的。

4.深入開展少數(shù)民族地區(qū)教育立法理論研究。

深厚的理論研究是立法的必要前提，也是后期法律得到切實(shí)執(zhí)行的保障。在我國，研究民族法的學(xué)者總體人數(shù)很少，而研究民族教育法的學(xué)者更是寥寥無幾。這對民族教育法的立法以及少數(shù)民族公民教育權(quán)的保護(hù)是很不利的。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)于民族教育立法的理論研究。首先，可以在每個省，尤其是有少數(shù)民族分布的省份，建立少數(shù)民族教育立法研究所;其次，鼓勵各大高校加強(qiáng)對民族教育領(lǐng)域人才的培養(yǎng);最后，可以在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立專門研究所。這樣就可以在很大程度上提高少數(shù)民族教育立法的理論研究水平。

國家的強(qiáng)盛，離不開各個民族的發(fā)展，而民族的發(fā)展離不開教育。在這個知識能改變命運(yùn)的時代，我們不能忽視少數(shù)民族教育的問題，民族教育立法也變得越來越重要。目前，我國的民族教育立法存在立法體系、思想觀念、理論研究方面等諸多不足。我們要針對暴漏出來的問題積極思考，提出行之有效的解決方案。通過加強(qiáng)國家立法、地方性立法，不斷完善民族教育法律法規(guī)體系，推動少數(shù)民族教育事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步，從而從根本上促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化的快速發(fā)展，促進(jìn)民族地區(qū)的繁榮穩(wěn)定與長治久安。

［1］陳立鵬.中國少數(shù)民族教育立法新論［M］.北京:中央民族大學(xué)出版社，2007:169－171.

［2］宋才發(fā).民族區(qū)域自治法通論［M］.北京:民族出版社，2003.

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［4］高鴻鈞.現(xiàn)代法治的出路［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2003.

［5］龔學(xué)增.宗教問題概論［M］.成都:四川人民出版社，1998.

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［8］杜鈞寶.加強(qiáng)宗教事務(wù)管理的法律思考［J］.中國宗教，2002(2).

［9］陳錢春，徐英榮.證人出庭作證制度的價值分析［J］.西藏民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011(1).

［10］［美］伯爾曼.法律與宗教［M］.上海:三聯(lián)書店，1991.

Suggestions on Legislation of Education for Ethnic Minorities in China

Zhao Shuai
(Law School of Tibet University for Nationalities，Xianyang，Shaanxi 712082，China)

Legal construction in minority areas in China has made great progress，and so is the educational legislation for ethnic minorities.But because of the time limits，there are still imperfect local legislation lag and supervision problems.Due to the historical，economical conditions，the level of education in ethnic minority areas is much lower than that of the national level.Therefore，in order to achieve the rapid development of education in ethnic minority areas，improving the legislation of education for ethnic minorities is very necessary.

minority;national education;education legislation

D922.16

A

1672－6758(2015)04－0065－3

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)

趙帥，在讀碩士，西藏民族學(xué)院法學(xué)院2013級。研究方向:民族自治地區(qū)法制問題。

本論文受西藏民族學(xué)院高水平人才培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目支持。

Class No.:D922.16 Document Mark:A