國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)核保障制度及其立法對(duì)我國(guó)的啟示

周鳳翱，叢 丹

(華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102206)

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● 能源與環(huán)境問(wèn)題研究

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)核保障制度及其立法對(duì)我國(guó)的啟示

周鳳翱，叢 丹

(華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102206)

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)核保障制度在保障核能和平利用、限制核能軍用、防止核武器擴(kuò)散方面發(fā)揮著重要作用。但其相關(guān)法律文件并未明確區(qū)分核能的軍事用途與民事用途，且IAEA在核保障制度執(zhí)行方面缺乏獨(dú)立性和中立性。我國(guó)要立足國(guó)情，借鑒IAEA核保障制度，總結(jié)其立法啟示，加快制定原子能基本法，完善核法律法規(guī)體系，促進(jìn)核能和平安全利用。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)；核保障制度；立法

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“IAEA”)是根據(jù)1956年《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》成立的國(guó)際組織，是國(guó)際原子能事務(wù)的管理者，在核能安全和平利用和限制核武器擴(kuò)散領(lǐng)域具有重要地位。[1]

一、IAEA及其核保障制度

IAEA核保障制度在管制核能利用尤其是在限制核能軍用方面具有重要作用，為IAEA對(duì)成員國(guó)進(jìn)行核查提供了直接的法律依據(jù)。

(一)IAEA的核保障功能

根據(jù)《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)約》)、《處理聯(lián)合國(guó)與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)關(guān)系協(xié)定》和《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定，IAEA是對(duì)核能利用進(jìn)行法律管制的政府間國(guó)際組織，雖然其不是聯(lián)合國(guó)憲章所指的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)而具有一定的獨(dú)立性，但同時(shí)與聯(lián)合國(guó)存在特定的緊密聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是IAEA有權(quán)獨(dú)立向聯(lián)合國(guó)大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)及其他機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，可以獨(dú)立通過(guò)決議并制定行動(dòng)計(jì)劃，而不需經(jīng)過(guò)聯(lián)合國(guó)批準(zhǔn)；二是根據(jù)《規(guī)約》規(guī)定，IAEA對(duì)核能的管制集中體現(xiàn)在限制核能軍用和促進(jìn)核能民用兩個(gè)層面,是實(shí)現(xiàn)核能和平利用國(guó)際法律制度的執(zhí)行者和監(jiān)督者，如IAEA已經(jīng)與近160多個(gè)國(guó)家達(dá)成有效協(xié)議、向近1300個(gè)項(xiàng)目提供資助，以實(shí)施其核能安全保障機(jī)制；三是IAEA不僅在核能領(lǐng)域發(fā)揮保障作用，同時(shí)在農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)以及工業(yè)科學(xué)和環(huán)境發(fā)展等方面向有關(guān)國(guó)家提供核技術(shù)支持，以造福人類(lèi)對(duì)核能的和平安全利用。

(二)IAEA的核保障制度

IAEA核保障制度旨在為強(qiáng)化國(guó)際核保障觀念、開(kāi)發(fā)核保障技術(shù)、與當(dāng)事國(guó)簽訂核保障協(xié)定以及派遣觀察員進(jìn)行視察等提供法律框架?！恫粩U(kuò)散核武器條約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)NPT)和《規(guī)約》則為IAEA執(zhí)行核保障制度提供了最直接的法律依據(jù)。在具體實(shí)施核保障活動(dòng)方面，各主權(quán)國(guó)家應(yīng)當(dāng)與IAEA簽訂核保障協(xié)議，以明確IAEA的具體義務(wù)、需要核保障的情況以及核保障的程序等具體內(nèi)容。IAEA為核保障協(xié)議提供了四種范本：

1. 最初保障體系(簡(jiǎn)稱(chēng)INFCIRC/26)范本。該范本規(guī)定，成員國(guó)不能對(duì)特定材料和設(shè)備以及由其產(chǎn)生的裂變材料進(jìn)行軍事利用。國(guó)家需要對(duì)此進(jìn)行承諾，以防止成員國(guó)秘密進(jìn)行軍事活動(dòng)。該條款限制了核能軍用的范圍，并對(duì)IAEA如何檢查相關(guān)國(guó)家是否遵守承諾作出了規(guī)定。但該范本存在嚴(yán)重不足，如IAEA視察員到相關(guān)國(guó)家進(jìn)行視察時(shí)存在諸多限制，在進(jìn)入相關(guān)國(guó)家之前需要征得相關(guān)國(guó)家的同意等。

2. 項(xiàng)目型保障體系(以下簡(jiǎn)稱(chēng)INFCIRC/66)范本。該范本規(guī)定，成員國(guó)并不需要將所有的核活動(dòng)均置于IAEA的保障之下，只需保證和平利用指定項(xiàng)目并未用于軍事目的。

3. 全面型保障體系(以下簡(jiǎn)稱(chēng)INFCIRC/153)范本。這是目前使用最多的協(xié)議范本。在該協(xié)議下，IAEA的保障措施涵蓋了一國(guó)境內(nèi)所有用于和平核活動(dòng)的核材料，而不是對(duì)該國(guó)境內(nèi)的所有核活動(dòng)和核設(shè)施均實(shí)行保障措施。INFCIRC/153在保障監(jiān)督機(jī)制上具有重大發(fā)展，但仍存在一些不足，如局限于對(duì)申報(bào)的核材料進(jìn)行審查，遺漏了對(duì)核設(shè)備以及核設(shè)施的核查，在實(shí)踐中無(wú)法確保核能的發(fā)展是否完全用于和平目的。

4. 加強(qiáng)型保障體系(以下簡(jiǎn)稱(chēng)INFCIRC/540)范本。該范本采用的是附加議定書(shū)的形式，使得IAEA與成員國(guó)的保障協(xié)定更為明確具體，即成員國(guó)與IAEA不僅要簽訂保障協(xié)定，而且還要締結(jié)附加議定書(shū)，通過(guò)附加議定書(shū)賦予IAEA新的核查權(quán)，保障IAEA視察員能夠?qū)υ搰?guó)未申報(bào)的核材料及核設(shè)施進(jìn)行核查，能夠查明公開(kāi)的核活動(dòng)中的核材料沒(méi)有被轉(zhuǎn)用且沒(méi)有未公開(kāi)的其他核活動(dòng)。INFCIRC/540范本的核心內(nèi)容是要求無(wú)核武器國(guó)家擴(kuò)大有關(guān)核資料的申報(bào)范圍，擴(kuò)大IAEA視察員對(duì)當(dāng)事國(guó)關(guān)鍵核設(shè)施實(shí)際場(chǎng)所的進(jìn)入權(quán)，并允許視察員進(jìn)行環(huán)境取樣。INFCIRC/540范本彌補(bǔ)了INFCIRC/153范本模式的不足，擴(kuò)大了對(duì)核材料和核設(shè)施的審查范圍，將之前沒(méi)有申報(bào)的部分納入其中，保證了核查的完整性和全面性，但是，該范本并沒(méi)有得到廣泛適用，不具有普遍性。[2]

二、IAEA核保障制度實(shí)施的方法和程序

(一)實(shí)施方法

核保障制度的實(shí)施方法主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是進(jìn)行核材料數(shù)量衡算。核材料的數(shù)量衡算分為設(shè)施級(jí)、國(guó)家級(jí)和IAEA級(jí)。對(duì)核材料進(jìn)行數(shù)量衡算的主要目的在于確定當(dāng)事國(guó)核設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者所提交的報(bào)告與IAEA視察員獨(dú)立測(cè)量的結(jié)果是否一致，如果差距較大，則要進(jìn)行討論，評(píng)價(jià)產(chǎn)生不明材料量的原因；二是實(shí)行封隔措施，即用實(shí)物設(shè)置障礙物，實(shí)行物理封隔。該方法主要用于阻礙核材料的轉(zhuǎn)移，防止核材料或是IAEA設(shè)置的監(jiān)視裝置以及相關(guān)材料被非法接觸；三是實(shí)行監(jiān)視措施。通過(guò)設(shè)置監(jiān)視裝置，可以進(jìn)一步收集成員國(guó)境內(nèi)未申報(bào)的核材料數(shù)據(jù)，有利于IAEA對(duì)相關(guān)國(guó)家進(jìn)行監(jiān)督和核查，對(duì)虛假申報(bào)或是不報(bào)進(jìn)行有效監(jiān)督。這三大方法是國(guó)際核保障制度實(shí)施的重要方法，對(duì)核材料的數(shù)據(jù)核算也具有重要輔助作用。

在核保障制度的組織實(shí)施上，主要實(shí)行報(bào)告制度和視察制度。報(bào)告制度指由當(dāng)事國(guó)主動(dòng)向IAEA申報(bào)國(guó)內(nèi)接受保障的核材料，以便IAEA隨時(shí)掌握該國(guó)境內(nèi)核材料的具體情況及變化動(dòng)態(tài)；視察制度主要是指IAEA視察員在當(dāng)事國(guó)境內(nèi)進(jìn)行核查活動(dòng)，以確定該國(guó)是否按照協(xié)議進(jìn)行核活動(dòng)。視察方法有五種即初始視察、特別視察、例行視察、專(zhuān)門(mén)視察和不通知視察。[3]

(二)實(shí)施程序

在核保障實(shí)施程序上，IAEA雖然擁有視察權(quán)，但這種視察權(quán)存在一定的局限性，如IAEA只能核查一國(guó)是否遵守保障協(xié)議的規(guī)定，而對(duì)于不遵守保障協(xié)議的情形卻沒(méi)有具體的執(zhí)行權(quán)，即IAEA只能通過(guò)報(bào)告的形式向安理會(huì)提交，不能獨(dú)立采取行動(dòng)。如果IAEA經(jīng)核查，認(rèn)為成員國(guó)確實(shí)存在不遵守保障協(xié)議情形的，可以采取中止技術(shù)援助、召回IAEA提供的材料和裝備、限制或中止規(guī)約賦予成員國(guó)權(quán)利等臨時(shí)措施，[4]這些措施旨在防止核能不法利用擴(kuò)大化，從而有效維護(hù)國(guó)際安全。

三、IAEA核保障制度實(shí)施的局限性及完善

IAEA自成立以來(lái)，在核保障制度上建立了一套完整的體系，在處理核事故、預(yù)防核泄漏和核擴(kuò)散等方面發(fā)揮了不可替代的作用，但在具體適用于成員國(guó)核問(wèn)題的過(guò)程中，IAEA的核保障制度仍然存在諸多局限性。

(一)《規(guī)約》和NPT均未對(duì)核活動(dòng)的“軍事用途”與“民事用途”做出嚴(yán)格區(qū)分

根據(jù)《規(guī)約》規(guī)定，IAEA既要謀求核能的安全和平利用，又要嚴(yán)格限制核能在軍事方面的利用，這在實(shí)踐中難以得到平衡。根據(jù)NPT的規(guī)定，成員國(guó)主要被劃分為有核武器國(guó)家(以下簡(jiǎn)稱(chēng)有核國(guó))和無(wú)核武器國(guó)家(以下簡(jiǎn)稱(chēng)無(wú)核國(guó))。對(duì)有核國(guó)來(lái)說(shuō)，其目的在于限制核武器擴(kuò)散；[5]對(duì)無(wú)核國(guó)來(lái)說(shuō)，其目的在于獲得核能發(fā)展的技術(shù)和援助。但是在實(shí)踐中，IAEA難以維持兩者之間的平衡，因?yàn)闊o(wú)論在《規(guī)約》還是在NPT中，均沒(méi)有對(duì)核活動(dòng)的“軍事用途”與“民事用途”做出嚴(yán)格的區(qū)分，[6]IAEA很難證明其成員國(guó)是否超出和平利用核能的界限來(lái)發(fā)展核武器，也就不能中止對(duì)該成員國(guó)提供核能技術(shù)發(fā)展援助。

(二)IAEA不能直接自主決定是否對(duì)違約國(guó)采取制裁措施

根據(jù)《規(guī)約》規(guī)定，IAEA只能在確定成員國(guó)違反保障協(xié)議的前提下，才能采取中止援助、索回提供的材料和設(shè)備、停止成員國(guó)特權(quán)的懲罰手段。但是，這種懲罰力度較小，不能有效地制止成員國(guó)的違約行為。IAEA在實(shí)際核查中，并不能實(shí)質(zhì)性地采取行動(dòng)，需要通過(guò)IAEA理事會(huì)向安理會(huì)報(bào)告，由安理會(huì)最終決定是否對(duì)違約國(guó)進(jìn)行制裁。由于安理會(huì)在專(zhuān)業(yè)性上并沒(méi)有IAEA權(quán)威，因此，在一定程度上，安理會(huì)的決定影響了核問(wèn)題的解決，可能出現(xiàn)不合理、不公平的現(xiàn)象。[7]

(三)IAEA在財(cái)政、技術(shù)及情報(bào)信息獲取上難以保持獨(dú)立性

IAEA在財(cái)政以及技術(shù)上離不開(kāi)核大國(guó)的支持，尤其是個(gè)別核大國(guó)對(duì)IAEA的影響根深蒂固。在核不擴(kuò)散問(wèn)題上，該核大國(guó)往往采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其友好國(guó)家的核計(jì)劃寬松對(duì)待，對(duì)其敵對(duì)國(guó)家的核活動(dòng)則嚴(yán)厲打擊。[8]IEAE雖然形成了一套獨(dú)立完整的保障體系，但是缺乏自身的情報(bào)系統(tǒng)，其在獲取信息等方面仍然依賴(lài)個(gè)別核大國(guó)提供，因此，IAEA難免會(huì)受個(gè)別核大國(guó)的影響，不能被國(guó)際社會(huì)所有國(guó)家所信服，然而不能否認(rèn)，IAEA仍然是國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的解決核問(wèn)題的最佳場(chǎng)所。[9]

針對(duì)IAEA在核保障制度上存在的上述局限性，我們建議從以下方面加快完善核保障制度：

1.明確“核能和平利用”定義，區(qū)分核能在民用和軍用領(lǐng)域的界限

現(xiàn)有的法律框架并未對(duì)“和平利用核能”進(jìn)行明確定義，IAEA在核查過(guò)程中難以確定當(dāng)事國(guó)是否以軍事目的來(lái)使用核能，這對(duì)IAEA核查當(dāng)事國(guó)核能使用情況將產(chǎn)生不利影響，使IAEA難以做出準(zhǔn)確判斷，因此，IAEA應(yīng)強(qiáng)化其在限制核能軍用方面的職能，組織相關(guān)國(guó)家研究并明確《規(guī)約》和NPT關(guān)于“核能和平利用”的定義，早日區(qū)分核能在民用和軍用領(lǐng)域的界限，為IAEA核查提供可操作的法律依據(jù)。

2.調(diào)整安理會(huì)與IAEA相互關(guān)系，提高IAEA的執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法力度

在實(shí)踐中，由于IAEA執(zhí)行核查時(shí)并不具有權(quán)威性和強(qiáng)制力，常常出現(xiàn)被核查國(guó)不予配合的情況，因此，需要安理會(huì)讓渡部分權(quán)力，即賦予IAEA更大的執(zhí)法空間，授予IAEA獨(dú)立的制裁權(quán)，除非是特別重大核事故或是在IAEA的職能范圍內(nèi)無(wú)法獨(dú)立判斷是否違反了核保障協(xié)議，其他國(guó)際核事故無(wú)需向安理會(huì)報(bào)告而只需備案即可，直接由IAEA獨(dú)立做出決議并有效處理。此外，對(duì)IAEA核查人員的權(quán)力也要做出明確規(guī)定，賦予視察員深入當(dāng)事國(guó)核查的權(quán)力，視察員有權(quán)要求當(dāng)事國(guó)對(duì)違反協(xié)議的核材料和設(shè)備做出解釋。

3.保障IAEA擺脫個(gè)別核大國(guó)影響，實(shí)現(xiàn)IAEA的獨(dú)立性和中立性

IAEA中立性的缺失主要原因在于其自身的發(fā)展依賴(lài)于核大國(guó)的技術(shù)和資金等相關(guān)支持，因此，為了擺脫個(gè)別核大國(guó)的影響，各成員國(guó)應(yīng)在核能利用上相互合作，共同發(fā)展，促進(jìn)核能領(lǐng)域技術(shù)的提高。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)與發(fā)展中國(guó)家建立長(zhǎng)期核能合作關(guān)系，幫助發(fā)展中國(guó)家改善民用核能利用現(xiàn)狀，創(chuàng)造和平利用環(huán)境，打破核大國(guó)的壟斷地位，使IAEA不必依賴(lài)于個(gè)別核大國(guó)的支持，使“原子能和平利用”成為國(guó)際社會(huì)的普世價(jià)值，從而在國(guó)際社會(huì)形成確保核能和平利用的局面。通過(guò)IAEA的監(jiān)管與協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)際核不擴(kuò)散制度的完善，實(shí)現(xiàn)IAEA在國(guó)際社會(huì)中的中立性，維持其在解決國(guó)際核問(wèn)題中的公正性與權(quán)威性。

四、對(duì)我國(guó)構(gòu)建核保障制度的立法啟示

為了保障核能得到安全和平利用，IAEA組織締結(jié)了一系列核安全條約，我國(guó)批準(zhǔn)并加入了其中8個(gè)公約，忠實(shí)履行了公約中規(guī)定的國(guó)際義務(wù)。在國(guó)際核不擴(kuò)散中，我國(guó)始終奉行“核不擴(kuò)散”政策，積極支持并參與防止核武器擴(kuò)散的國(guó)際活動(dòng)。[10]在國(guó)內(nèi)核立法方面，我國(guó)相繼頒布實(shí)施了一系列涉核法律和法規(guī)，初步形成了《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》以及相關(guān)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章組成的核能法規(guī)體系。[11]但是，我國(guó)迄今尚未頒布統(tǒng)領(lǐng)原子能領(lǐng)域的《原子能法》這一基礎(chǔ)性法律，對(duì)一些綜合性、全局性的問(wèn)題，缺乏明確的法律制度和法律規(guī)范。[12]我國(guó)現(xiàn)行核能法規(guī)體系不僅缺乏核能基礎(chǔ)性法律，而且相關(guān)行政法規(guī)效力層級(jí)較低，需要配套的實(shí)施細(xì)則尚待制定，部分法律條文操作性差等，因此，加快推進(jìn)核能法制建設(shè)成為我國(guó)核立法工作的重要內(nèi)容。在核能領(lǐng)域立法中，我國(guó)要充分借鑒IAEA核保障制度的相關(guān)規(guī)定，將我國(guó)承諾的國(guó)際義務(wù)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，制定符合我國(guó)實(shí)際的核能利用保障制度，為我國(guó)核能事業(yè)發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

(一)加快制定出臺(tái)核能和平利用的法律法規(guī)

我國(guó)的核能事業(yè)發(fā)展較晚，最初的核能利用主要在于軍事用途，但是我國(guó)作為有核國(guó)家，對(duì)核能的研究、開(kāi)發(fā)和利用始終堅(jiān)持“軍民結(jié)合、寓軍于民”的方針。因此，我國(guó)核能法律法規(guī)的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)包括軍用和民用兩個(gè)方面。[13]當(dāng)前，在制定原子能基本法時(shí)，要對(duì)核能軍用和民用進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。如前所述，IAEA核保障制度在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)限制核能軍用和促進(jìn)核能和平的目標(biāo)，主要原因在于其并沒(méi)有對(duì)核活動(dòng)的“軍事用途”和“和平利用”做出明確界定，從而使得部分成員國(guó)以軍事用途為目的而進(jìn)行核活動(dòng)，通過(guò)提高核技術(shù)開(kāi)發(fā)水平為軍事用途打下基礎(chǔ)。目前，我國(guó)處于核能事業(yè)快速發(fā)展的階段，核能技術(shù)被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，尤其在工農(nóng)醫(yī)療行業(yè)。因此，核能是否能夠被和平安全利用至關(guān)重要，我國(guó)應(yīng)建立健全核能法律體系，以原子能基本法為基礎(chǔ)，不斷完善各單行法律法規(guī)，為核能利用的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)提供法律依據(jù)。

首先，我國(guó)原子能基本法要對(duì)核能軍用與和平利用做出明確區(qū)分，確立核能和平利用、可持續(xù)發(fā)展原則，防止民用核設(shè)施和核材料被轉(zhuǎn)用，建立健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化立法對(duì)核和平利用活動(dòng)監(jiān)管的力度，明確各核能主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，細(xì)化管理要求，強(qiáng)化對(duì)過(guò)程的監(jiān)管。

其次，我國(guó)在核能和平利用的法律法規(guī)制定過(guò)程中，可以借鑒IAEA《核法律手冊(cè)》的相關(guān)規(guī)定，參照IAEA制定的核能管理基本框架，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，建立健全核能利用基本法律制度，構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的核能法律法規(guī)體系，處理好原子能基本法與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)法律沖突，確保原子能基本法與相關(guān)單行法、專(zhuān)門(mén)法的銜接，為我國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用各個(gè)環(huán)節(jié)提供全面系統(tǒng)的法律保障。

再次，原子能法作為核領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，在核法律體系中居于核心地位，應(yīng)全面調(diào)整我國(guó)原子能研究、開(kāi)發(fā)、利用及管理和監(jiān)管活動(dòng)，條款內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋核原料及核材料管理、核設(shè)施管理與核安全、核技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、核廢料處置、核與輻射事故應(yīng)急、核損害賠償以及核進(jìn)出口管制等。由于我國(guó)是有核國(guó)家，因此要做好原子能軍民利用相結(jié)合的法律制度設(shè)計(jì)，對(duì)共性問(wèn)題可以在原子能法中作出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)個(gè)性問(wèn)題可以通過(guò)單行法或特別法進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于核能軍用的具體法律制度，原子能法不能進(jìn)行有效調(diào)整的，要在原子能法中設(shè)置立法授權(quán)條款，授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)制定單行條例。

(二)對(duì)IAEA核保障制度作好國(guó)內(nèi)法的對(duì)接與轉(zhuǎn)化

IAEA核保障制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)際核能軍用的法律規(guī)制，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了核能和平利用的目標(biāo)。[14]我國(guó)與IAEA在核保障領(lǐng)域始終保持著密切的合作關(guān)系，尤其在核能軍用控制領(lǐng)域，歷來(lái)重視IAEA保障監(jiān)督活動(dòng)對(duì)我國(guó)的影響。從國(guó)際法層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)是IAEA核保障制度的積極支持者，與IAEA正式簽訂了核保障監(jiān)督協(xié)定*1988年中國(guó)與IAEA正式簽訂《中華人民共和國(guó)與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)關(guān)于在中國(guó)實(shí)施保障監(jiān)督的協(xié)定》。，在防核擴(kuò)散領(lǐng)域，我國(guó)建立了對(duì)無(wú)核武器國(guó)家核進(jìn)出口的通報(bào)機(jī)制，簽署了“93+2計(jì)劃”制定的附加議定書(shū)，即打算從1993年開(kāi)始，用約2年時(shí)間，開(kāi)發(fā)和試驗(yàn)一些新的保障措施，以加強(qiáng)IAEA探知已接受全面保障國(guó)家從事秘密核活動(dòng)的能力，促進(jìn)了國(guó)際防核擴(kuò)散事業(yè)的發(fā)展。此外，在核不擴(kuò)散領(lǐng)域，作為一個(gè)有核國(guó)家，我國(guó)始終奉行不主張、不鼓勵(lì)、不從事核武器擴(kuò)散的政策，[15]對(duì)國(guó)內(nèi)的核材料和核設(shè)施實(shí)行嚴(yán)格管制，尤其在核出口的方面，接受IAEA對(duì)其實(shí)行全面保障措施。但是從國(guó)內(nèi)法層面來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前仍然處于核能立法空白狀態(tài)，在核能利用領(lǐng)域缺少核能基本法對(duì)限制核能軍用的法律規(guī)制。因此，我國(guó)可借鑒IAEA核保障制度對(duì)限制核能軍用的方法和措施，建立我國(guó)特有的核保障法律體制，實(shí)現(xiàn)我國(guó)核能用于和平目的。

首先，在核材料的管制方面，我國(guó)雖然對(duì)核材料實(shí)行嚴(yán)格管制，建立了符合保障監(jiān)督要求的“核材料衡算和控制系統(tǒng)”[16]以及符合《核材料實(shí)物保護(hù)公約》要求的“核材料保安系統(tǒng)”，但是我國(guó)并沒(méi)有形成系統(tǒng)的法律體系對(duì)核材料的衡算和控制進(jìn)行規(guī)范，而是分散在相關(guān)條例和實(shí)施細(xì)則之中，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)核材料的集中管制。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定原子能基本法，將核保障機(jī)制納入原子能基本法的調(diào)整范圍之內(nèi)，具體確定核材料的核算和控制法律機(jī)制，提高其效力層級(jí)，明確相關(guān)主管部門(mén)，落實(shí)具體責(zé)任，建立對(duì)核材料衡算和控制的監(jiān)督檢查機(jī)制，保證對(duì)全國(guó)的核材料實(shí)施持續(xù)有效的控制，防止核材料被非法用于軍事目的而造成損害。[17]

其次，在核設(shè)施的管制方面，IAEA的保障制度具有一定的局限性，其并不能對(duì)成員國(guó)境內(nèi)的所有核材料和核設(shè)施實(shí)施保障措施，從而出現(xiàn)了部分成員國(guó)秘密建立核設(shè)施，制造核武器等現(xiàn)象，給其他國(guó)家造成了潛在威脅，促使部分國(guó)家開(kāi)始研制核武器，不利于世界和平的發(fā)展，因此，為了真正實(shí)現(xiàn)無(wú)核化，防止核擴(kuò)散，我國(guó)應(yīng)該對(duì)境內(nèi)的核設(shè)施實(shí)行嚴(yán)格管制，建立行政審批許可制度，由法律直接規(guī)定核設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批部門(mén)，明確相關(guān)主管部門(mén)的審批職責(zé)，并對(duì)核設(shè)施的選址、建造、運(yùn)行等環(huán)節(jié)實(shí)施許可制度，確定核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)該承擔(dān)的核安全責(zé)任，保障我國(guó)核設(shè)施處于法律監(jiān)管之下，為和平目的而使用。[18]

最后，IAEA核保障制度的執(zhí)行依賴(lài)成員國(guó)與IAEA簽訂核保障與附加議定書(shū)，其為IAEA實(shí)行保障措施的效力來(lái)源，成員國(guó)必須按照保障協(xié)議的內(nèi)容行使權(quán)力和履行義務(wù)。由此可見(jiàn)，保障措施的具體實(shí)施必須依賴(lài)成員國(guó)與IAEA簽訂保障協(xié)議，因此，我國(guó)可借鑒IAEA提供的范本協(xié)議模式，通過(guò)核利用主體與國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)簽訂核保障協(xié)定書(shū)方式來(lái)對(duì)核活動(dòng)進(jìn)行保障。此外，還要建立核查機(jī)制，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)核查機(jī)構(gòu)，定期對(duì)國(guó)內(nèi)的核利用情況進(jìn)行視察，查明各個(gè)核能利用主體是否遵守了核不擴(kuò)散義務(wù)，保障我國(guó)核能安全。

總之，IAEA以其獨(dú)有的核保障制度限制核能的軍事用途，是核領(lǐng)域國(guó)際法的執(zhí)行者與監(jiān)督者。然而，IAEA核保障制度尚存在諸多局限性，需要在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和完善。目前，我國(guó)原子能事業(yè)正在快速發(fā)展，但是相關(guān)立法嚴(yán)重滯后，既缺乏全面綜合調(diào)整原子能法律關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，現(xiàn)行核法律法規(guī)體系又存在諸多立法空白，因此，我們應(yīng)該通過(guò)分析IAEA核保障制度，立足國(guó)情，合理借鑒，加快原子能法的立法進(jìn)程，做好國(guó)內(nèi)法與IAEA核保障制度的對(duì)接與創(chuàng)新，為我國(guó)原子能事業(yè)發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

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IAEA Nuclear Safeguards System and its Legislative Enlightenment to China

ZHOU Feng-ao， CONG Dan

(School of Humanities and Social Sciences，North China Electric Power University，Beijing 102206，China)

The International Atomic Agency, the IAEA nuclear safeguards system plays an important role in the protection for peaceful use and limitation for military uses of nuclear energy and to prevent the spread of nuclear weapons. However, the relevant legal documents do not clearly distinguish between the military uses and the civilian use of nuclear energy, and the IAEA lack of independence and neutrality in the implementation of the nuclear safeguards system. Based on the national conditions, China should refer to IAEA nuclear safeguards system and summarize the legislative enlightenment, accelerating the formulation of atomic energy act making the legal system of nuclear perfect and promote the peaceful use of nuclear energy.

IAEA; nuclear safeguards system; legislation

2015-09-06

D922

A

1008-2603(2015)05-0001-06

周鳳翱，男，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；叢丹，女，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生。