我國非政府組織參與城市社區(qū)治理的問題與對策

李飛飛，王勝本

（華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山063009）

1986年美國約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特．薩拉蒙教授運(yùn)用五個(gè)特征法來定義非政府組織得到了國際社會(huì)認(rèn)可，他指出具有 （l）組織性；（2）非政府性；（3）非營利性；（4）自治性；（5）志愿性的組織可稱為非政府組織。國內(nèi)權(quán)威學(xué)者王名對非政府組織的定義是：不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)的非政府的社會(huì)組織。它有三個(gè)屬性非營利性，志愿性，非政府性。

一、社區(qū)治理現(xiàn)狀

目前，城市社區(qū)治理的主體主要包括：代表政府部門的街道辦事處，具有準(zhǔn)行政性的居民委員會(huì)，以營利為目的物業(yè)公司和非政府組織。隨著社區(qū)居民需求日益多樣化，政府和企業(yè)已無法滿足社區(qū)居民需求，而非政府組織以其靈活性和公益性提供社區(qū)服務(wù)方面具有越來越重要的作用，因此，社區(qū)亟需能夠提供各種便民服務(wù)的非政府組織。

在多元主體參與社區(qū)治理的過程中，非政府組織由于其使用資源少，靈活性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)在社區(qū)慈善救濟(jì)，醫(yī)療衛(wèi)生，心理咨詢，吸納社區(qū)失業(yè)人員，社區(qū)環(huán)保等方面起到了重要作用。社區(qū)非政府組織主要有為兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體提供救助的兒童少年基金會(huì)、老年人幸福聯(lián)盟、慈善總會(huì)、紅十字會(huì)等，提供維修、環(huán)保、醫(yī)療、文體娛樂等便民服務(wù)的汽車維修協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、康復(fù)協(xié)會(huì)、藝術(shù)協(xié)會(huì)等，提供再就業(yè)服務(wù)的就業(yè)促進(jìn)協(xié)會(huì)等。然而，我國非政府組織由于興起較晚，發(fā)展水平低，支持性的政策較少等不足，在參與社區(qū)治理的過程中存在許多難題，因而造成了非政府組織在社區(qū)治理中角色缺失嚴(yán)重。

二、非政府組織治理角色的缺失造成的后果

（一）社區(qū)服務(wù)難以滿足

由于政府職能發(fā)展存在自身的局限性，對日益多樣化的社區(qū)服務(wù)要求難以滿足，而企業(yè)的追求只是利潤的最大化，因此在社區(qū)醫(yī)療、心理咨詢、法律支持和再就業(yè)等政府難以滿足、企業(yè)不愿觸及的方面，非政府組織可以代理政府滿足這些社區(qū)服務(wù)，而如果沒有這些非政府組織，那這些社區(qū)服務(wù)要求必然得不到滿足，進(jìn)而在嚴(yán)重影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)也給廣大居民帶來極大的不便。

（二）群眾基礎(chǔ)缺乏

作為一個(gè)觸及人民生活各個(gè)方面的組織，非政府組織具有天然的凝聚力，可以增強(qiáng)社區(qū)人民的社區(qū)理念和社區(qū)認(rèn)同感，而這也會(huì)使社區(qū)居民更加團(tuán)結(jié)地對社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。非政府組織的缺失會(huì)使社區(qū)建設(shè)喪失這樣的良機(jī)，社區(qū)建設(shè)各自為戰(zhàn)，缺乏集體意識，更多的人對社區(qū)建設(shè)視為不見，最終導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展缺少群眾基礎(chǔ)。

（三）社會(huì)秩序紊亂

非政府組織在服務(wù)社區(qū)的同時(shí)也作為一個(gè)橋梁對政府和居民的溝通有著不可替代的作用，當(dāng)缺少非政府組織時(shí)，社區(qū)居民缺乏訴求表達(dá)的途徑，居民訴求亦無法滿足，進(jìn)而出現(xiàn)法律知識淡薄的居民以不正當(dāng)?shù)姆绞脚c政府交流，典型的表現(xiàn)有業(yè)主在政府部門聚集以反映訴求，這樣的訴求方式不僅使得訴求問題更加復(fù)雜，同時(shí)也嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序。

三、針對現(xiàn)狀進(jìn)行原因分析

根據(jù)是否是非政府組織自身的因素，本文從外在環(huán)境和內(nèi)在管理兩個(gè)方面對非政府組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探索非政府組織參與社區(qū)治理過程中遇到的問題。

（一）非政府組織參與社區(qū)治理的外在環(huán)境因素

（1）公民缺乏參與理念。在中國幾千年的歷史文化的影響下，我國人民更習(xí)慣于自上而下的管理模式，很多社區(qū)居民習(xí)慣性地認(rèn)為提供公共服務(wù)只是政府的責(zé)任，因此缺乏主動(dòng)參與社區(qū)治理的意識，不能自覺參與非政府組織的建設(shè)和公民社區(qū)自治當(dāng)中來。另外，居民缺乏社區(qū)認(rèn)同感，加之非政府組織出現(xiàn)了一系列嚴(yán)重的信用缺失現(xiàn)象，也是造成公民對非政府組織進(jìn)行社區(qū)治理的參與度較低的原因。

（2）政府越位承載。根據(jù)政府失靈理論，政府職能轉(zhuǎn)變的新時(shí)期，在社區(qū)治理過程中，政府本應(yīng)負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)和政策制定，讓渡部分職權(quán)，將社區(qū)治理的具體事務(wù)交由非政府組織來實(shí)施。而實(shí)際現(xiàn)狀是我國政府一方面鼓勵(lì)非政府組織的發(fā)展，一方面出于政治安全的考慮又對非政府組織的發(fā)展有一定限制。導(dǎo)致政府和非政府組織職能劃分模糊，政府在負(fù)責(zé)宏觀層面的同時(shí)對微觀層面也不放手。社區(qū)治理中應(yīng)當(dāng)由非政府組織承擔(dān)的職能，政府卻大包大攬，這樣既沒有充分利用非政府組織的資源，提高了行政成本，又降低了社區(qū)服務(wù)效率。

（3）法律制度不夠完善。我國非政府組織參與社區(qū)治理的法律法規(guī)不健全，目前只有三個(gè)與非政府組織相關(guān)的登記管理?xiàng)l例。立法層次較低，缺乏權(quán)威性，各類法律法規(guī)之間銜接不配套，缺乏具體的可操作性的規(guī)范。沒有法律來確定非政府組織參與社區(qū)治理的合法定位，無法保障非政府組織參與社區(qū)治理的合法權(quán)益。在非政府組織參與社區(qū)治理的具體執(zhí)行過程中缺乏可依據(jù)的可操作性的具體規(guī)范。

（二）非政府組織參與社區(qū)治理中的內(nèi)在管理因素

（1）資金缺乏。社區(qū)非政府組織的資金來源主要包括政府撥款，社會(huì)募集和政府購買服務(wù)所得。我國財(cái)政預(yù)算很少為非政府組織設(shè)置專項(xiàng)資金，加之，非政府組織對募集來的社會(huì)資金管理不當(dāng)，資金使用情況公開不及時(shí)，透明度低，導(dǎo)致難以募集到社會(huì)資金。另外，我國政府還未大面積實(shí)施向社區(qū)非政府組織購買公共服務(wù)的政策，使社區(qū)非政府組織失去了籌集資金，發(fā)展壯大的一種重要途徑。而資金的缺乏是造成非政府組織缺乏獨(dú)立性和對政府依賴的重要因素。

（2）缺乏專業(yè)性技術(shù)人才。專門性技術(shù)人才是發(fā)展社區(qū)非政府組織，提高社區(qū)服務(wù)水平的關(guān)鍵因素。而由于薪資較低，社會(huì)認(rèn)可度低等原因，社區(qū)的非政府組織對專門性技術(shù)人才的吸引力較低。當(dāng)前，我國社區(qū)非政府組織的人員構(gòu)成現(xiàn)狀是志愿者占絕大比例，專職人員較少甚至沒有。據(jù)清華NGO研究所統(tǒng)計(jì)，6．9%的非政府組織沒有專職人員；33．5%的非政府組織專職人員為1～4人；38%的非政府組織的專職人員為5～9人；44．3%的非政府組織兼職人員為1～4人。而專職人員中從年齡結(jié)構(gòu)上來分析，年齡在15－39歲之間非政府組織專職人員比例僅占9．2%。從專職人員的學(xué)歷水平上看，71%的非政府組織專職人員是大專及以下水平。缺少專門性技術(shù)人才嚴(yán)重阻礙了社區(qū)非政府組織的發(fā)展壯大。

（3）缺乏有效的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)志愿者失靈理論，由于非政府組織具有公益性的典型特點(diǎn)，所以非政府組織管理者不會(huì)像企業(yè)管理者一樣考核社區(qū)非政府組織專職人員，尤其是志愿者的工作績效考核難度較大。加之，考核標(biāo)準(zhǔn)很難量化確定，增加了考核難度。公益性應(yīng)該成為了內(nèi)部管理松散的理由，缺乏激勵(lì)性機(jī)制。

四、解決對策

鑒于我國非政府組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，結(jié)合我國簡政放權(quán)，變政府主導(dǎo)為積極培育引導(dǎo)非政府組織發(fā)展的要求，從外在環(huán)境和內(nèi)在管理兩個(gè)方面提出解決非政府組織參與社區(qū)治理難題的解決對策。

（一）外在環(huán)境

（1）培養(yǎng)社區(qū)居民公民意識。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，使公民增加社區(qū)認(rèn)同感，自覺參與到社區(qū)治理中來，發(fā)揮非政府組織的凝聚作用。使社區(qū)居民自覺自愿地以主人公的身份加入到社區(qū)發(fā)展中，為社區(qū)貢獻(xiàn)力量。

（2）治理主體創(chuàng)新。政府與非政府組織在參與社區(qū)治理過程中應(yīng)該是平等交流，共同協(xié)作。即政府一方面培育非政府組織，一方面讓渡權(quán)利，使非政府組織逐步成為社區(qū)治理的主體。在制定決策時(shí)，政府應(yīng)該與非政府組織平等協(xié)作，共同承擔(dān)社區(qū)治理主體。在實(shí)施決策時(shí)，政府應(yīng)該把屬于社會(huì)的權(quán)利交由非政府組織，由其負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行。

（3）法律制度保障。我國目前只有三個(gè)關(guān)于非政府組織的條例，立法層次較低，權(quán)威性較差嚴(yán)重阻礙了非政府組織參與社區(qū)治理的進(jìn)程。應(yīng)該提高關(guān)于非政府組織的立法層次，增強(qiáng)權(quán)威性，另外要注重法律法規(guī)之間的銜接，制定具體的可操作性的法規(guī)，使非政府組織參與社區(qū)治理的過程有法可依，有具體的規(guī)范用來指導(dǎo)參與治理的過程。

（二）內(nèi)在管理

（1）增加資金籌集渠道。首先應(yīng)當(dāng)建立購買服務(wù)機(jī)制。社區(qū)治理服務(wù)項(xiàng)目可分為公益性項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目。對于公益性項(xiàng)目，政府出資，鑒于非政府組織的公益性特點(diǎn)，應(yīng)盡可能向非政府組織購買；對于非公益項(xiàng)目，可以采用非政府組織和市場競爭性購買服務(wù)機(jī)制，這樣不僅可以提升社區(qū)服務(wù)的水平，提高效率，也有利于激發(fā)非政府組織的動(dòng)力，加快其發(fā)展壯大的速度。再者，增加財(cái)政部門的預(yù)算，提高政府資助力度；其次，非政府組織是非營利性的組織，應(yīng)給與稅收減免優(yōu)惠，使其把更多的資金投入到組織的發(fā)展壯大上來；增加非政府組織用于社區(qū)治理項(xiàng)目的銀行貸款，為非政府組織的發(fā)展提供資金支持；另外，美國的社區(qū)基金會(huì)在社區(qū)治理中的關(guān)鍵作用為我國社區(qū)資金籌集提供了很好的范例。

（2）人員構(gòu)成體制創(chuàng)新。根據(jù)深圳市非政府組織“社工＋義工”成功的治理模式，吸納社會(huì)技術(shù)人才加入非政府組織社區(qū)治理是重要的突破點(diǎn)。專門性的技術(shù)人才可以提高非政府組織的服務(wù)水平，采用社工考試制度，達(dá)到考核要求的人員可以取得社工證。得到社會(huì)的認(rèn)可。每個(gè)社區(qū)設(shè)置社區(qū)服務(wù)中心，根據(jù)具體的情況設(shè)置社工崗位，每個(gè)街道設(shè)置街道非政府組織聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)及時(shí)把公民的需求匯報(bào)給社區(qū)治理機(jī)構(gòu)。

（3）考核評價(jià)機(jī)制。對參與社區(qū)治理的非政府組織每年進(jìn)行年檢，建立信用評價(jià)機(jī)制，并及時(shí)把信用評價(jià)結(jié)果公布于社會(huì)。對評價(jià)不合格者取消提供社區(qū)服務(wù)的資格。采取定期與不定期相結(jié)合的財(cái)務(wù)審計(jì)制度，對非政府組織的經(jīng)費(fèi)利用情況進(jìn)行審核。建立月度和年度考核相結(jié)合制度，激勵(lì)工作人員提高工作效率。

五、結(jié)語

在“小政府，大社會(huì)”的背景下，以政府失靈理論理論為依據(jù)，政府讓渡空間和權(quán)利，并培育非政府組織的發(fā)展，為非政府組織發(fā)展壯大并參與到城市社區(qū)治理中提供了良好的條件。隨著非政府組織在社區(qū)治理中主體地位的不斷提高，及實(shí)地發(fā)現(xiàn)非政府組織參與社區(qū)治理的問題并找出相應(yīng)的解決對策，對于我國未來的社區(qū)治理具有非常重要的指導(dǎo)意義，是轉(zhuǎn)型期的中國面對的重要課題，有待進(jìn)一步深入研究。

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