論公益訴訟的功能

吳英旗

（華北理工大學(xué) 文法學(xué)院，河北 唐山 063009）

人類為維護(hù)大多數(shù)人的利益而組成國(guó)家，并由國(guó)家的組織機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行維護(hù)公共利益的任務(wù)，在時(shí)代及環(huán)境的變遷下，維護(hù)公共利益之國(guó)家組織或者力有未逮，或者自己成為公共利益的加害人，于是公共利益的保護(hù)出現(xiàn)缺口，維護(hù)公共利益的議題開(kāi)始受到重視。然而，除了“國(guó)家”之外，誰(shuí)有資格代表“公共利益”？有哪些公共利益亟需保護(hù)？維護(hù)公共利益的手段會(huì)有哪些影響？這些問(wèn)題均有探明之必要。

一、公益訴訟概述

誰(shuí)有資格代表“公共利益”？亦即在“公益訴訟”上，何人具有“原告適格”的資格？由于傳統(tǒng)的訴訟體系以保護(hù)"人民個(gè)別的權(quán)利或法律上的利益"而設(shè)計(jì)，而公益訴訟則是為了維護(hù)"公共利益"，因此公益訴訟屬于“例外”的訴訟形態(tài)。在傳統(tǒng)的訴訟中，起訴的原告必須其本身的權(quán)利或法律上的利益受到侵害前提，亦即起訴者必須具有訴的利益，才具有“原告適格”；相反，公益訴訟系就“無(wú)關(guān)自己權(quán)利或法律上利益”的資格起訴，突破傳統(tǒng)訴訟上，原告必須具備訴訟利益始為合法之訴訟之“訴訟利益理論”；亦即傳統(tǒng)訴訟與公益訴訟在“原告適格”出現(xiàn)完全相反的情況，前者須“自己權(quán)益受害”，而后者卻須“與自己權(quán)益無(wú)關(guān)”。

有哪些公共利益亟須保護(hù)？這屬于立法政策問(wèn)題，由立法者視各種實(shí)際情況作出決定。如由于“環(huán)境品質(zhì)”具有“公共”的性質(zhì)，且環(huán)保問(wèn)題在制度結(jié)構(gòu)上具有“濃厚的科技背景、廣泛的利益沖突、隔代平衡與國(guó)際關(guān)聯(lián)”等四項(xiàng)特色，故而我國(guó)的立法者認(rèn)為“環(huán)境保護(hù)”屬于現(xiàn)在亟須保護(hù)的公共利益，而于各種環(huán)境保護(hù)法律（《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》……等）建立了行政公益訴訟。

就維護(hù)公共利益為目的的訴訟制度所產(chǎn)生的影響方面，維護(hù)公共利益為目的的訴訟，在于突破傳統(tǒng)“訴訟利益理論”，使立法者得針對(duì)特殊狀況的公法爭(zhēng)議事件，賦予人民得為維護(hù)公共利益的目的，就非關(guān)乎自己權(quán)利或法律上利益的事項(xiàng)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為，可提起行政公益訴訟。然而此種前瞻性的立法，所得適用的情形，畢竟屬于例外，若運(yùn)用不慎，可能導(dǎo)致人民濫用訴訟，有癱瘓行政機(jī)關(guān)與行政法院的危險(xiǎn)。所以，通過(guò)建立公益訴訟的前置審查程序，能夠發(fā)揮阻止濫訴的功能。

二、公益訴訟的功能

公益訴訟之建立必有其欲實(shí)現(xiàn)之目的與功能，就公益訴訟所可能發(fā)生之功能，應(yīng)先有明確清楚之認(rèn)知，在制度運(yùn)作時(shí)，時(shí)時(shí)警惕，是否制度已偏離原有軌道而應(yīng)有所修正。

（一）鼓勵(lì)個(gè)人關(guān)心公益

公共利益是人民權(quán)利的延伸。人民權(quán)利以及公共利益受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治狀況和人權(quán)發(fā)展水準(zhǔn)的反映，而公益訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的主體享有提起公益訴訟的權(quán)利，不僅是一個(gè)訴訟程序問(wèn)題，更重要的是通過(guò)公益訴訟這一特定的訴訟制度顯現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)人民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來(lái)說(shuō)，公益訴訟就是民眾透過(guò)司法制度和訴訟活動(dòng)，參與社會(huì)管理，介入公共利益的維護(hù)。公益訴訟是代表公共利益提起的訴訟，而在“當(dāng)事人適格理論”及“直接利害關(guān)系原則”的立法下，限制了民眾提起公益訴訟，使長(zhǎng)期關(guān)懷公共利益的個(gè)人或團(tuán)體無(wú)法透過(guò)訴訟程序?qū)崿F(xiàn)他們對(duì)于保護(hù)公共利益的熱誠(chéng)，導(dǎo)致人民對(duì)于公共事務(wù)采取漠不關(guān)心的態(tài)度，社會(huì)改革力量漸次消失。［1］如果建立適當(dāng)?shù)拿癖姽嬖V訟，使關(guān)懷社會(huì)公共利益的民眾有參與的途徑，使民眾抒發(fā)關(guān)懷公益的理念及熱忱，將有助于拓寬公共參與，激發(fā)草根力量。對(duì)于公益訴訟，原告往往必須付出龐大的時(shí)間、精力及金錢(qián)，即使勝訴，最終獲得的賠償往往很少，這種局面打擊了人們提起公益訴訟的積極性，因此，給予一定程度的填補(bǔ)，有助于鼓勵(lì)其實(shí)現(xiàn)利他的價(jià)值。

（二）促進(jìn)制度改革及穩(wěn)定社會(huì)

公益訴訟的一個(gè)重要理念就是制度改革。公益訴訟的發(fā)動(dòng)主體一般都具有強(qiáng)烈的改變現(xiàn)行法律及其制度的意愿。由于公益訴訟為的是維護(hù)公共利益，公共利益遭受侵害的情事在很多領(lǐng)域發(fā)生，諸如平等權(quán)與反歧視案件、教育權(quán)案件、環(huán)境保護(hù)案件、消費(fèi)者權(quán)利案件等等，因而公益案件可能在某個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊?。它的影響包括：平等與人權(quán)理念得到彰顯、法律制度得到執(zhí)行、政府職責(zé)得以落實(shí)、社會(huì)問(wèn)題得到關(guān)注、有瑕疵的法律得以修改、公共政策與措施得以改進(jìn)。公益訴訟制度雖引發(fā)各種各樣的訴訟，但有效保障了公共利益和人民權(quán)利，將各種社會(huì)矛盾引導(dǎo)到依法解決之軌道，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。例如備受矚目的黑人、印第安人受到種族歧視的問(wèn)題，本來(lái)可能引發(fā)更多種族沖突，但由于公益律師不斷就各種問(wèn)題提起訴訟，人們的視野和精力主要集中在法庭的爭(zhēng)論中，所以不但問(wèn)題逐漸得到解決，黑人、印第安人的權(quán)利受到越來(lái)越好的保護(hù)，而且減少了社會(huì)的動(dòng)蕩。

（三）督促公務(wù)員依法行政

封閉的權(quán)力分立與制衡之設(shè)計(jì)使得公權(quán)系統(tǒng)呈現(xiàn)無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，在運(yùn)行效率逐漸低下的同時(shí)，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)擁有自身利益的龐大系統(tǒng)，堵塞了人民管理國(guó)家事務(wù)、主張各種權(quán)益的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理?；谶@種認(rèn)識(shí)，我們需要從權(quán)力和權(quán)利資源的整體配置和互動(dòng)上進(jìn)行深刻反省，運(yùn)用公權(quán)以外的力量——私人力量，通過(guò)司法審查的手段，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約。我們不應(yīng)只看到法院通過(guò)司法程序來(lái)審查行政行為，而是在于動(dòng)用私權(quán)的力量來(lái)制約行政權(quán)之行使，來(lái)保護(hù)各種私益和公益。［2］公益訴訟的建立應(yīng)是賦予民眾“監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利”。公益訴訟系以行政機(jī)關(guān)之違法行為為對(duì)象，因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)之行政行為違反法律規(guī)定而有侵害公共利益之情形，無(wú)論執(zhí)法之公務(wù)人員系基于故意或?qū)τ诜烧J(rèn)知錯(cuò)誤或知識(shí)經(jīng)驗(yàn)不足所導(dǎo)致，民眾均得為維護(hù)公益而提起行政訴訟，以使得行政行為置于司法控制之下，在司法控制之壓力下，將促使執(zhí)法人員于執(zhí)法之際，努力思考如何正確執(zhí)行法律規(guī)定之行為，這就發(fā)生了督促公務(wù)員依法行政的功能。

（四）培育政府責(zé)任感

公益訴訟的背后往往隱藏著政府失職、權(quán)力部門(mén)或壟斷行業(yè)執(zhí)行公權(quán)力時(shí)存在的特權(quán)。在傳統(tǒng)制度上，政府機(jī)關(guān)是公益的代表人，獨(dú)占維護(hù)公共利益的職權(quán)，然而在種種復(fù)雜的因素下，政府失靈的情況時(shí)有發(fā)生。例如，在環(huán)境問(wèn)題上，產(chǎn)生政府機(jī)關(guān)低度執(zhí)行的原因有三：“一方面受到政府預(yù)算的限制，僅有有限的財(cái)政、人員及專業(yè)的支援，而其所擁有的配備，相較于立法者所賦予之職責(zé)顯得負(fù)擔(dān)過(guò)重，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行量不足。二方面政府會(huì)因政治壓力、官僚心態(tài)等因素而執(zhí)行松散或意愿低落。三方面政府本身也可能是被管制對(duì)象而有利益沖突?！保?］而從環(huán)境以外的問(wèn)題上，發(fā)生政府失靈的原因還可能包括“政治或經(jīng)濟(jì)利益的攫取”，執(zhí)行公務(wù)之各級(jí)公務(wù)人員亦可能因執(zhí)行職務(wù)之便而有借勢(shì)、借機(jī)攫取政治或經(jīng)濟(jì)利益情況而導(dǎo)致執(zhí)法不力。對(duì)于這些政府失靈的現(xiàn)象，有些可藉由政府本身的改革來(lái)修正，但有些則是本質(zhì)上的問(wèn)題，因而在制度的回應(yīng)上，就必須引入“權(quán)力制約”的概念，亦即朝向私部門(mén)力量的引入來(lái)思考，公益訴訟制度的設(shè)計(jì)，可藉由廣大民眾的監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充政府執(zhí)行的缺失?？梢詫?duì)有越權(quán)傾向的公務(wù)人員產(chǎn)生阻止作用，鼓勵(lì)公職人員的責(zé)任感，幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)防范對(duì)人民權(quán)利違反事件更加警覺(jué)。

［1］賀海仁．公益訴訟的新發(fā)展［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008．

［2］張艷蕊．民事公益訴訟制度研究［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2007．

［3］葉俊榮．環(huán)境法上的公民訴訟：論制度引進(jìn)的原意與現(xiàn)實(shí)的落差［J］．法學(xué)思維，2006，（1）：112－118．