“村改居”社區(qū)秩序如何重建？——基于蘇南的調(diào)查

呂青

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫214122）

“村改居”社區(qū)秩序如何重建？——基于蘇南的調(diào)查

呂青

（江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇無錫214122）

[摘要]因撤“村”建“居”，不僅使農(nóng)村社區(qū)原來調(diào)節(jié)村民之間關(guān)系的非正式制度發(fā)生斷裂，也使各種矛盾在新社區(qū)集中爆發(fā)，社區(qū)表現(xiàn)為無序狀態(tài)，居民對(duì)政府的不信任影響其權(quán)威，復(fù)雜人口的不同利益訴求使社區(qū)團(tuán)結(jié)難以實(shí)現(xiàn)，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感缺乏使社區(qū)整合存在困難。面對(duì)無序的社區(qū)，在全能政府的社會(huì)大背景下，政府按照自上而下的行政邏輯構(gòu)建出社區(qū)秩序，社區(qū)管理體制與社區(qū)秩序得以互構(gòu)，然而，此種秩序構(gòu)建依賴政府大量的投入，居民處于被動(dòng)狀態(tài)，很難持續(xù)，改革勢(shì)在必行。目前，“村改居”社區(qū)開始了自下而上秩序構(gòu)建的探索，它是社區(qū)內(nèi)部力量成長和國家社會(huì)治理大背景要求共同作用的結(jié)果，初見成效。然而，其最終成功與否還在于各方力量的成長和博弈，因?yàn)樯鐓^(qū)既是社會(huì)的底部又是復(fù)雜變遷社會(huì)的縮影，其轉(zhuǎn)型不會(huì)一蹴而就。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)秩序行政邏輯社會(huì)邏輯構(gòu)建合作

“秩序”，在我國古代漢語中屬于倫理行為范疇，“秩”，指人與人之間一般性的規(guī)范關(guān)系，“序”，指順序。西晉開始將二者連用，當(dāng)時(shí)是從倫理行為意義和人倫關(guān)系來認(rèn)識(shí)，后來該詞的含義擴(kuò)展到社會(huì)生活、社會(huì)行為方面的規(guī)范，也與社會(huì)制度相聯(lián)系?！爸刃颉保谖鞣娇梢詮目陀^規(guī)律性方面去理解，也可以從行為的意義、價(jià)值、關(guān)系、信仰等方面去理解。①楊敏：《社會(huì)行動(dòng)的意義效應(yīng)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第231頁。社會(huì)秩序一直以來都是社會(huì)學(xué)家和一些社會(huì)思想家研究的主題之一，形成了結(jié)構(gòu)的與結(jié)構(gòu)功能的兩大研究視角。結(jié)構(gòu)的視角將社會(huì)秩序看成是社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生的，認(rèn)為只有社會(huì)結(jié)構(gòu)合理，才會(huì)形成社會(huì)秩序，相反，沒有合理結(jié)構(gòu)的社會(huì)便不可能有良好的秩序，其只會(huì)是矛盾和沖突不斷。亞里士多德、孟德斯鳩對(duì)此都有論述。結(jié)構(gòu)功能視角則將社會(huì)秩序看成是社會(huì)有機(jī)體各部分協(xié)調(diào)、平衡的結(jié)果，各部分都承擔(dān)相應(yīng)的功能，為有機(jī)體系統(tǒng)的平衡做貢獻(xiàn)，由此形成了社會(huì)整體結(jié)構(gòu)均衡的結(jié)果，如果其中一部分發(fā)生變化，就會(huì)引起該體系的暫時(shí)失衡，帶來其他部分乃至整個(gè)體系的改變，社會(huì)因而需要形成新的平衡，新平衡的形成就意味著新功能的產(chǎn)生。因此，社會(huì)秩序是社會(huì)結(jié)構(gòu)合理、社會(huì)各部分功能協(xié)調(diào)以及整體功能協(xié)調(diào)的結(jié)果。奧古斯特·孔德、埃米爾·涂爾干、塔爾科特·帕森斯以及默頓等都是結(jié)構(gòu)功能理論的代表人物。

本文探討的秩序意指社會(huì)和諧的秩序狀態(tài)，亦即一種有規(guī)則的狀態(tài)。社區(qū)秩序就是社區(qū)共同體在變遷的過程中，其內(nèi)部的各個(gè)方面或社區(qū)居民活動(dòng)、相互關(guān)系的各個(gè)方面相對(duì)平衡、穩(wěn)定與和諧的狀況，也是社區(qū)共同體存在的一般正常狀況。從這個(gè)視角分析，“村改居”社區(qū)在居民身份轉(zhuǎn)變、土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變、集體經(jīng)濟(jì)管理方式轉(zhuǎn)變、管理體制轉(zhuǎn)變的過程中①李志剛、于濤方、魏立華、張敏：《快速城市化下“轉(zhuǎn)型社區(qū)”的社區(qū)轉(zhuǎn)型研究》，《城市發(fā)展研究》2007第5期。存在內(nèi)部關(guān)系的巨大變化，其平衡、穩(wěn)定與和諧狀況遭到破壞，表現(xiàn)為秩序的斷裂與失序狀況。②呂青：《“村改居”社區(qū)秩序：斷裂、失序與重建》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。

一、從“村”到“居”的秩序斷裂

快速城市化中“村”的消失意味著原有村莊的平衡狀態(tài)被打破，那種基于共同價(jià)值的由同質(zhì)人口組成的富有人情味的、守望相助的“共同體”被拆散，原來調(diào)節(jié)村民之間權(quán)力、義務(wù)和日常生活的非正式制度發(fā)生斷裂，現(xiàn)代化、市場化和城市化過程中的負(fù)面因素在“村改居”社區(qū)顯現(xiàn)，矛盾集中爆發(fā)。我們看到在這些社區(qū)基于共享性道德的秩序失去了根基、流動(dòng)使守望相助不再可能，市場摧毀了共同體及其規(guī)則，秩序變得混亂。

1.征地拆遷及由此引發(fā)的信任危機(jī)

拆遷是中國市場化過程中地方政府的主動(dòng)參與，絕大多數(shù)地方政府將撤“村”建“居”作為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)來抓，確實(shí)，村“改”居在短時(shí)間內(nèi)提高了蘇南等地的城市化水平，但是在實(shí)施過程中，由于地方政府實(shí)際上是作為市場主體參與其中，得到了“好處”，增加了地方財(cái)政收入，擴(kuò)大了自己的行動(dòng)能力和利益，這樣，政府就與開發(fā)商站在一起成為強(qiáng)者，將其觸角伸向市場和社會(huì)的各個(gè)角落，伸向處于弱者地位的村民，其結(jié)果是造成村民對(duì)政府的不信任甚至敵視。筆者調(diào)查的T村在20世紀(jì)末期曾經(jīng)是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)富裕的“億元”村，前幾年征地后成為有名的貧困薄弱村，征地后村民極度不信任政府，他們認(rèn)為政府（在村民眼里，以村書記為核心的領(lǐng)導(dǎo)班子就是政府）在其中得到了“好處”（利益），包括與征地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制相關(guān)的“好處”，所以干群關(guān)系一度非常緊張。在筆者調(diào)查的另外一個(gè)H社區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)狀況較好，但社區(qū)工作人員坦言，在社區(qū)剛成立時(shí)，居委會(huì)工作人員不敢上門走訪，進(jìn)入小區(qū)都有心理壓力，因?yàn)榇迕窭涑盁嶂S、怒目相視的情況時(shí)有發(fā)生，雖然現(xiàn)在情況有所改變，但是仍然不敢在村民中提及“拆遷”等相關(guān)話題，他們認(rèn)為因?yàn)椴疬w而積累的矛盾要經(jīng)過一代人才能逐漸消解。

征地之前，村民的生活也許并不富裕，生活困難之事也會(huì)時(shí)有發(fā)生，但是在一般情況下他們不會(huì)埋怨政府或把矛頭指向政府，征地拆遷之后的情況就不一樣了，他們認(rèn)為目前的生活困難都是政府造成的，是政府改變了他們的生活，所以，這些由村民變?yōu)槭忻竦娜藢?duì)于政府既有不信任、敵視，也有強(qiáng)烈的依賴。

2.撤村合并、人口流動(dòng)及由此引發(fā)的內(nèi)部秩序混亂

蘇南撤村有兩種形式，一種是整村拆遷，集中安置，還有一種是拆遷后分散安置。在筆者所調(diào)查的蘇南地區(qū)，以后一種形式居多，新成立社區(qū)的人口中既有原村居民也有外村安置在此社區(qū)的居民，在這種社區(qū)不僅原來村民之間的糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制失去了作用，而且新的矛盾沖突也在不同村民之間顯現(xiàn)，調(diào)節(jié)起來難度很大，前述的H社區(qū)就如此。

撤村之前，村民之間雖然也有糾紛，但是大多可以通過村莊內(nèi)部的村干部、族人、有權(quán)威的長輩充當(dāng)調(diào)解人和仲裁人加以化解，慣例在其中發(fā)揮重要的作用，集中居住后，原來的鄰里關(guān)系被打散，遇到糾紛時(shí)慣例的作用消失，原來的調(diào)節(jié)機(jī)制也起不到太大作用，再加上居民將問題歸咎于政府行為，民間自我調(diào)節(jié)意愿又下降，所以混亂容易產(chǎn)生。

“村改居”社區(qū)居住的人口結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，流動(dòng)性較強(qiáng)，一方面表現(xiàn)為原村民的分化上，在城市化和社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中，居民分化為不同的層次，收入高的群體大多數(shù)移居到附近成熟的商品房小區(qū)，融入城市社區(qū)，但同時(shí)保留原來的“村籍”和集體經(jīng)濟(jì)帶來的分紅，收入較低的居民留在原社區(qū)居住，但由于“村改居”社區(qū)的房租低，吸引了大量的外來人口居住，有些社區(qū)本地人口與外來人口嚴(yán)重倒掛，如筆者調(diào)查的S社區(qū)就是如此，在這類社區(qū)產(chǎn)生的新矛盾是本地人不接受外地人，認(rèn)為他們“臟、亂、差”，在屋內(nèi)亂拉電線，存在安全隱患，外地人很難認(rèn)同融入社區(qū)。社區(qū)居民交往少，社區(qū)內(nèi)部不同群體之間存在界限，本地人與外地人、不同地域的外地人之間交往的頻度和深度都比較低，容易造成社區(qū)公共空間的緊張和生活共同體意義的缺失。

3.城市生活不良及由此引發(fā)的認(rèn)同危機(jī)

因征地、拆遷而住進(jìn)新社區(qū)的居民，雖然已是城市戶口的居民，但他們中的大多數(shù)并沒有轉(zhuǎn)變?cè)械男袨榱?xí)慣，心理歸屬感并未建立，他們常常稱自己是“村民”，適應(yīng)城市生活顯得漫長而被動(dòng)，他們?cè)瓉淼纳鐣?huì)關(guān)系因?yàn)榈乩砜臻g的轉(zhuǎn)移而被隔斷，現(xiàn)有的居住模式又不如過去有利于鄰里交往，這樣不僅使原有鄉(xiāng)土親情逐漸喪失，也不容易建立新的親密人際關(guān)系，對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感自然下降。

居住在“村改居”社區(qū)的外來人口，他們有不同的地域觀念，疏離感較強(qiáng)，共同關(guān)心的話題和利益少，參與社區(qū)活動(dòng)的意識(shí)和積極性較差，難以形成對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，城市化與現(xiàn)代化的過程，本來就是利益多元化和個(gè)人理性化的發(fā)展過程，撤村建居加快了其發(fā)展步伐，價(jià)值觀日益多元化，以“親情”和“道德”為基礎(chǔ)的約束力逐漸減弱，自然會(huì)導(dǎo)致社區(qū)凝聚力日益渙散，社區(qū)的結(jié)構(gòu)性緊張和壓力增大。

二、“村改居”社區(qū)秩序重建的行政邏輯

面對(duì)上述社區(qū)的矛盾與問題，蘇南“村改居”社區(qū)的管理者一開始是在“管控”理念的指導(dǎo)下，依靠行政動(dòng)員的方式和行政管理的邏輯，自上而下構(gòu)建社區(qū)秩序的。

1.社區(qū)的矛盾與困境啟動(dòng)了政府的干預(yù)機(jī)制

由于在征地、拆遷過程中，政府事先并沒有進(jìn)行充分的調(diào)查和研究，村民處于被動(dòng)狀態(tài)，沒有發(fā)言權(quán)，他們的生活需求和權(quán)益沒有得到應(yīng)該有的尊重，生活出現(xiàn)困難。土地被征用后，一些青壯年勞動(dòng)力在企業(yè)找到了工作，但是一些年齡偏大又無一技之長的人就業(yè)較困難，面對(duì)自己的困境及贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)子女的困難自然會(huì)產(chǎn)生不滿情緒，由于他們認(rèn)為這些困難都是政府造成的，所以“有事找政府”、“有困難怨政府”就成為一些居民的心態(tài)和行動(dòng)邏輯，如T社區(qū)的書記說，他來社區(qū)（他是征地之后的第五任書記）時(shí)感覺壓力特別大無法正常工作，居民找書記來就是訴說困難，居民間相互攀比的是如何拿到更多的救助金，找書記來吵鬧就是為了得到政府的更多幫助。在這種情況下，政府出面解決居民的困難就成為理所應(yīng)當(dāng)之事，久而久之，政府承擔(dān)無限責(zé)任成為社區(qū)管理的慣性，政府也因此身陷其中。

就拿物業(yè)管理費(fèi)來說，在“村改居”社區(qū)，由居民自己繳納的物業(yè)費(fèi)占小頭（不到總費(fèi)用的30%），而社區(qū)承擔(dān)了大頭（大多由股份合作經(jīng)濟(jì)的收益來補(bǔ)給），即便如此，物業(yè)費(fèi)還是收繳困難，居民的理由是他們?cè)瓉砭幼≡诖迩f時(shí)根本不需繳納物業(yè)費(fèi)，是政府拆了他們的房子，是政府惹的禍，當(dāng)然應(yīng)該由政府承擔(dān)。而對(duì)于物業(yè)公司來說似乎也沒有好的辦法收繳物業(yè)費(fèi)，物業(yè)費(fèi)拖欠影響小區(qū)的物業(yè)管理，居民怨聲載道，事情鬧大后還是政府出面干預(yù)或兜底補(bǔ)齊拖欠的物業(yè)費(fèi)，久而久之也就形成了惡性循環(huán)：居民要求享受好的物業(yè)服務(wù)卻不去履行繳納物業(yè)費(fèi)的義務(wù)，物業(yè)公司入不敷出降低服務(wù)質(zhì)量，居民不滿意找政府鬧，政府兜底解決問題。

M社區(qū)是一個(gè)非常有秩序的社區(qū)，居民的滿意度較高。社區(qū)工作人員坦言，這個(gè)社區(qū)全靠有一個(gè)好書記，書記兼任村集體經(jīng)濟(jì)——股份合作公司的董事長，由于他把股份合作公司經(jīng)營得好，所以可以拿出較多資金用于社區(qū)建設(shè)，從補(bǔ)貼物業(yè)管理費(fèi)到給居民辦福利，樣樣都非常到位。不僅如此，這個(gè)社區(qū)的書記還利用自己的人脈關(guān)系拉來企業(yè)贊助支持居民搞活動(dòng)。這個(gè)社區(qū)就像一個(gè)小型的福利社會(huì)，社區(qū)書記為居民辦了許多實(shí)事，居民也樂在其中，社區(qū)秩序在一個(gè)“好”書記的管理下得以建構(gòu)。蘇南許多管理有序的“村改居”社區(qū)都與M社區(qū)類似，M社區(qū)可謂是其中的佼佼者。T社區(qū)的管理方式與M社區(qū)類似，只是因?yàn)門社區(qū)長期以來沒有一個(gè)如此能干又有公心的書記。無論是M社區(qū)還是T社區(qū)，居民都是被動(dòng)的，有困難有問題就找政府是他們的行動(dòng)邏輯，社區(qū)書記兜底解決問題也是理所應(yīng)當(dāng)。

2.全能政府管控到底的制度依賴強(qiáng)化了由上而下的秩序建構(gòu)

在一個(gè)社區(qū)為什么會(huì)形成“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的行政邏輯，與制度背景分不開。如果采用孫立平、王春光等學(xué)者的觀點(diǎn)，從改革開放前到現(xiàn)在，我國經(jīng)歷了總體性社會(huì)、市場社會(huì)和行政社會(huì)，在不同社會(huì)階段，資源掌握主體和分配機(jī)制不同、解決社會(huì)問題的方式也不同，形成了政府、市場、社會(huì)三部分不同的互動(dòng)機(jī)制。

在總體社會(huì)中，國家掌握著絕大部分稀缺資源，結(jié)構(gòu)性的社會(huì)活動(dòng)空間也被國家壟斷，社會(huì)各個(gè)部分具有高度的關(guān)聯(lián)性；在市場社會(huì)中，國家釋放出空間，形成新的、自由流動(dòng)的資源和社會(huì)空間，市場成為解決一切問題的手段和“靈丹妙藥”；在行政社會(huì)，政府彌補(bǔ)自己的空缺，通過行政動(dòng)員和集中資源的方式緩解社會(huì)問題。

總體性社會(huì)中，政府是“統(tǒng)分統(tǒng)配”物質(zhì)資源和全面控制社會(huì)生活的“超級(jí)管家”，社區(qū)僅僅是單位制的補(bǔ)充，居委會(huì)則是政府管理、控制非單位人員和地區(qū)社會(huì)生活的組織。市場社會(huì)中，政府放棄了自己本應(yīng)該承擔(dān)的公共職責(zé)和功能，伴隨著下崗工人的大量出現(xiàn)和流動(dòng)人口的大量涌入，社區(qū)的重要性凸顯，它由單位制的補(bǔ)充逐漸成為公共服務(wù)的重要單元，承接由單位剝離出來的越來越多的事務(wù)。行政社會(huì)中，國家開始走到了社會(huì)建設(shè)的前臺(tái)，并開始了一系列社會(huì)新秩序建構(gòu)的行動(dòng)，社區(qū)成為和諧社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)，“單位制”式微，使得國家將基層社會(huì)治理的重心由單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，原來的“條條管理”為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊結(jié)合，以塊為主”，社會(huì)管理權(quán)限也逐漸下放到處于基層的街道甚至社區(qū)，社區(qū)開始承擔(dān)大到維護(hù)穩(wěn)定、綜合治理等政府各職能部門延伸下來的工作；小到鄰里糾紛調(diào)解、生活互助網(wǎng)絡(luò)建立等解決居民生活問題的工作，社區(qū)的職能不斷擴(kuò)大，原來由單位扎口管理的“單位人”越來越多地成為“社會(huì)人”。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，原來只履行一部分行政職能，但在實(shí)際的執(zhí)行過程中，區(qū)政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理等各項(xiàng)任務(wù)都下派給街道辦事處，使街道辦事處成為一個(gè)集行政管理、社區(qū)治理與服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)，區(qū)政府的相關(guān)職能部門往往把社會(huì)建設(shè)和社區(qū)治理工作直接“二傳”給街道，街道面對(duì)各自為政的相關(guān)職能部門和繁雜的工作難以應(yīng)付，又將職能直接轉(zhuǎn)移給社區(qū)，社區(qū)居委會(huì)原本是自治機(jī)構(gòu)、受街道指導(dǎo)，在實(shí)際中卻承擔(dān)了大量行政職能，自治功能日益萎縮，與街道辦事處之間的關(guān)系兼有“領(lǐng)導(dǎo)——被領(lǐng)導(dǎo)”和“指導(dǎo)——被指導(dǎo)”關(guān)系。社區(qū)面對(duì)大量繁雜的事務(wù)，大多延續(xù)了“居委會(huì)——典型群眾——普通群眾”的傳統(tǒng)工作路徑，從上到下下派完成任務(wù)，政府控制到底的制度依賴和行政權(quán)力的理性自我擴(kuò)張都強(qiáng)化了自上而下構(gòu)建秩序的邏輯。

3.社區(qū)管理體制固化了行政管理的邏輯

“村”改“居”之后，社區(qū)管理體制發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制是由黨組織、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)管理組織三個(gè)機(jī)構(gòu)組成，變革后的社區(qū)管理體制是由黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和集體經(jīng)濟(jì)管理組織構(gòu)成，目前大多數(shù)村改居社區(qū)成立了社區(qū)事務(wù)工作站，由其承擔(dān)政府的公共管理事務(wù)，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)獨(dú)立掛牌，但筆者調(diào)查的大多數(shù)社區(qū)其工作人員是與社區(qū)事務(wù)工作站交叉任職，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的工作很難分清，所以，如前所述居委會(huì)就被賦予了越來越多的行政功能，行政化的特征非常明顯。其原本的工作，如按照民主協(xié)商的方式，組織居民、代表居民群眾管理社區(qū)事務(wù)等往往被弱化。目前社區(qū)較為流行的網(wǎng)格化管理也是在強(qiáng)化行政管理，因?yàn)樗菑纳系较掳凑照囊?guī)劃進(jìn)行管理，從網(wǎng)格的劃分、人員的配備都帶有濃厚的行政管理色彩，通過網(wǎng)格化管理將政府的行政管理觸角延伸至戶，從而固化了社區(qū)的行政管理體制，它進(jìn)一步突出了政府的主導(dǎo)作用，弱化了居民的自治。

依靠行政邏輯，“村改居”社區(qū)秩序得以構(gòu)建，但是這種秩序的構(gòu)建是建立在政府大量投入的基礎(chǔ)上，也是建立在社會(huì)力量沒有成長的社會(huì)基礎(chǔ)上，甚至是依靠社區(qū)書記強(qiáng)有力的治理能力而實(shí)現(xiàn)，政府管控和維持的壓力都很大，這種秩序構(gòu)建模式是否可以持續(xù)呢？實(shí)事上，無論從大的背景來分析還是從社會(huì)內(nèi)在力量的成長來考量，它都面臨著轉(zhuǎn)型。

三、“村改居”社區(qū)秩序重構(gòu)的社會(huì)邏輯

1.社會(huì)邏輯始于社會(huì)治理的大背景

黨的十六大以來，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理和社區(qū)治理逐漸成為我們黨和政府治國理政的重要任務(wù)。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，要提高社會(huì)治理水平，滿足和維護(hù)廣大人民的根本利益，增強(qiáng)社會(huì)活力，建設(shè)平安中國。①習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月13日。作為基層的社區(qū)無疑要承擔(dān)新的歷史使命，即創(chuàng)新社區(qū)治理，提高社區(qū)治理水平，通過社區(qū)治理創(chuàng)新探索社會(huì)建設(shè)新路徑。而社區(qū)建設(shè)的目的正是要在“單位制”衰落以后達(dá)到基層社會(huì)的治理與善治。通過社區(qū)治理的實(shí)踐探索解決自主性社會(huì)形成以后如何提高政府的行政能力問題；要解決社會(huì)組織興起后如何有序管理社會(huì)的問題；要解決社會(huì)精英崛起后如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正和正義問題；要解決單位制解體以后居民的參與危機(jī)問題。在大的社會(huì)治理背景下，各級(jí)政府對(duì)“村改居”社區(qū)治理提出了新要求，無論是發(fā)展社會(huì)組織的任務(wù)，建設(shè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的要求，還是社區(qū)治理創(chuàng)新的要求都為“村改居”社區(qū)探索一種不同于過去行政邏輯的構(gòu)建社區(qū)秩序之道營造出社會(huì)條件。

2.創(chuàng)新辦法源于社區(qū)內(nèi)在的矛盾與困境

“村改居”社區(qū)較城市社區(qū)而言，社會(huì)矛盾沖突更突出，因?yàn)椤按甯木印鄙鐓^(qū)內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，人員容易產(chǎn)生分化，利益訴求眾多。本地居民的訴求一方面是要求享受與市民的同等待遇，不斷提高物質(zhì)生活水平，享受優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)；另一方面則要求繼續(xù)獲取集體經(jīng)濟(jì)的收益，降低各種服務(wù)性的收費(fèi)。流動(dòng)人口的訴求是獲得同城待遇，解決公共服務(wù)均等化的問題。由于“村改居”社區(qū)的物業(yè)等各項(xiàng)服務(wù)與城市社區(qū)相比存在較大差異，并不能滿足各類居民的需求，居民容易產(chǎn)生怨言。農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸?，其行為方式轉(zhuǎn)變滯后，容易出現(xiàn)高空拋物、毀壞綠化草坪、亂停車等問題，進(jìn)而引發(fā)居民糾紛；由于流動(dòng)人口眾多，所以不能享受城市基本社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的人數(shù)居多。這些需求非社區(qū)單方面的力量可以解決，解決不好又容易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社區(qū)的安定。另外，不同人群之間利益訴求不同，行為習(xí)慣不同也容易產(chǎn)生摩擦和矛盾，這些都對(duì)社區(qū)管理提出了挑戰(zhàn)。

眾多矛盾和困境的解決如果只是依賴社區(qū)幾個(gè)工作人員從上到下的管理，肯定是不現(xiàn)實(shí)的。所以，如何理順黨務(wù)、行政、社區(qū)自治、經(jīng)濟(jì)管理各系統(tǒng)的相互關(guān)系，尤其是發(fā)揮社區(qū)居民內(nèi)在的力量參與社區(qū)治理，成為擺在社區(qū)管理者面前的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。只有形成一種合作共治的格局，才能改變政府身陷其中難以為繼的局面，多元力量才有利于滿足復(fù)雜居民多樣化的需求。如T、H等社區(qū)已經(jīng)開始這樣的探索。T社區(qū)通過成立愛心協(xié)會(huì)（已注冊(cè)為社會(huì)組織）的方式匯集企業(yè)、居民、愛心人士等方面的資源解決困難人群的問題，為60歲以上的老人發(fā)放尊老金，通過社會(huì)工作者的介入扶助弱勢(shì)群體，愛心協(xié)會(huì)的資金來自企業(yè)家和社區(qū)普通居民的捐贈(zèng)，愛心協(xié)會(huì)的作用不僅僅是匯集資源進(jìn)行社區(qū)救助，愛心協(xié)會(huì)還通過公益活動(dòng)和愛心救助倡導(dǎo)公益之風(fēng)，改變社區(qū)居民有困難只有找政府的狀況，因?yàn)閻坌膮f(xié)會(huì)是在現(xiàn)任居委會(huì)書記的積極倡導(dǎo)和行動(dòng)中成立的，村民與政府之間的關(guān)系有所改善。H社區(qū)通過成立“同心議事會(huì)”、“同心理事會(huì)”和“同心自組織”，建立“居民事居民議”、“居民事居民接”和“居民事居民定”的機(jī)制，使得原本矛盾重重的社區(qū)居民能夠坐下來共同商議老年活動(dòng)室的建造及停車位的設(shè)置等問題，居民間之前的吵鬧逐漸有所緩和，社區(qū)的凝聚力在提高，居民與社區(qū)工作人員的關(guān)系也逐漸親近。

要解決“村改居”社區(qū)的矛盾和問題，單靠政府是不夠的，發(fā)展居民自組織，擴(kuò)大基層自組織的代表性，吸納本村居民以外的外村居民及流動(dòng)人口參與，才能減少因分化造成的矛盾。政府的公共服務(wù)往往難以滿足社區(qū)所有居民的需要，所以引進(jìn)非營利組織參與，為特定人群提供服務(wù)必不可少，社區(qū)居民的互助服務(wù)亦是相當(dāng)重要。當(dāng)然，政府需要建設(shè)一個(gè)與社區(qū)內(nèi)外各種非營利組織進(jìn)行合作的治理網(wǎng)絡(luò)。

3.成功與否在于各方力量的成長和博弈

“村改居”社區(qū)治理的社會(huì)邏輯不是政府一元主體的管制的治理，而是多元主體的合作共治，它是政府與居民對(duì)公共生活的合作管理，也是政府部門與私人部門之間的合作互動(dòng)。它有賴于國家和社會(huì)間以及國家、社會(huì)內(nèi)部建立良性的合作機(jī)制，這種合作，既是各個(gè)主體內(nèi)部的合作，也是不同主體間的合作；既是政府的行政管理與自治組織的有效銜接，也是政府公共服務(wù)與市場服務(wù)、志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)整合。①趙守飛、謝正富:《合作治理：中國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向》，《河北學(xué)刊》2013年第5期。各方合作的基礎(chǔ)是各個(gè)主體的成長，合作的過程是共治機(jī)制的構(gòu)建過程，也是新秩序的重構(gòu)過程。

政府要建立制度化的合作機(jī)構(gòu)，改變內(nèi)部條條分割導(dǎo)致的碎片化狀況。這個(gè)問題不解決，社區(qū)的許多問題都難以解決，如社區(qū)缺乏公共活動(dòng)場所的問題，如流動(dòng)人口的公共服務(wù)問題等僅靠社區(qū)自身的力量很難徹底解決，政府職能部門如果只在乎部門利益，有利益就爭，有困難就躲，相互之間不能協(xié)調(diào)合作，那只會(huì)使問題越積越多，甚至還會(huì)影響社區(qū)組織在公民中的公信力。如筆者在社區(qū)調(diào)查中了解到的居民反映強(qiáng)烈的問題都是社區(qū)自身力量無法解決的問題，他們卻把矛頭指向社區(qū)管理者。

從政府內(nèi)部而言，不僅條條之間合作機(jī)制欠缺影響到“村改居”社區(qū)的治理，而且政府層級(jí)間關(guān)系理不順也影響到社區(qū)治理的成效，政府職能部門權(quán)大而責(zé)小，街道辦事處權(quán)小責(zé)大，本該由職能部門承擔(dān)的事務(wù)，“理所當(dāng)然”地下派給街道辦事處，街道辦事處作為“二傳手”再下派給居委會(huì)，在這種關(guān)系網(wǎng)中，社區(qū)居委會(huì)無法脫身搞自治，而社區(qū)工作中的信息采集重復(fù)、失真、不能共享，社區(qū)上級(jí)管理部門職能不分、多頭管理等問題都與政府條塊分割、各自為政、橫向不協(xié)調(diào)、縱向不暢通有關(guān)。所以，要合作共治，首先要在政府內(nèi)部建立合作機(jī)制。

城市化帶來了傳統(tǒng)關(guān)系紐帶的斷裂，從“村”到“居”，熟人社區(qū)變?yōu)槟吧说氖澜纾偌由鲜袌鼋?jīng)濟(jì)的影響，人們的個(gè)人理性會(huì)極度膨脹，只關(guān)心自己的事情而不關(guān)心公共事務(wù)，社區(qū)容易呈現(xiàn)出原子化的狀態(tài)，公共理性會(huì)衰落。如何將分散的個(gè)體凝聚起來？發(fā)展社區(qū)草根組織，將分散的個(gè)體凝聚起來是路徑之一，組織活動(dòng)可以促進(jìn)居民之間的交流，有利于建立信任關(guān)系，信任是合作的基礎(chǔ)，合作機(jī)制的建立又能促進(jìn)社會(huì)生活共同體的成長。

“村改居”社區(qū)居民的異質(zhì)化和需求多元化不能只靠政府或社會(huì)組織或市場任何一方單獨(dú)提供，因?yàn)槠渲腥魏我环蕉疾豢赡軉为?dú)擁有足夠的資源和能力來解決社區(qū)所有的公共問題，所以需要多方的合作，通過各個(gè)主體之間交換資源、共享知識(shí)和協(xié)商合作來解決問題。當(dāng)然，合作治理也會(huì)促使行動(dòng)主體相互間反復(fù)博弈，逐漸建立一種持續(xù)的互動(dòng)關(guān)系；在合作治理過程中要通過協(xié)商建立一套行為規(guī)范來約束行動(dòng)主體的不合作行為，減少交易成本；合作治理的過程也是行動(dòng)主體間相互學(xué)習(xí)、改進(jìn)先前運(yùn)行模式、提高適應(yīng)能力的過程，只有在相互尊重的基礎(chǔ)上長期合作才能實(shí)現(xiàn)共同利益。

當(dāng)然，“村改居”社區(qū)依據(jù)社會(huì)邏輯構(gòu)建秩序的過程還在實(shí)踐過程中，其中具有許多不確定性和偶然性，它所呈現(xiàn)出來的形態(tài)也會(huì)各具特色，但是毫無疑問在這個(gè)過程中新秩序正在構(gòu)建。

（責(zé)任編輯：徐澍）

How to Reconstruct Order in“Villagers into Neighborhood Committee”Community：Based on the Investigation in South Jiangsu

LV Qing
（School of Law，Jiangnan University，Wuxi 214122，China）

Abstract:Due to the demolition of“village”and house building，the informal institutions used to adjust villager relationships have been broken，and various problems break out in the new community as well. The community is out of order，and the authority of which is influenced by the distrust of villagers against the government. The villagers，who are lack of identity of community，are hard to organize. Confronted with the community without order，the government builds up community order according to the top -down administrative logic under the circumstances of omnipotent government. Therefore，the community administrative institution and community order are benefitting the constructions of each other.

Key words:community order；administrative logic；society logic；construction；cooperation

[中圖分類號(hào)]C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-7672（2015）06-0050-07

[作者簡介]呂青（1964-），女，山東昌邑人，江南大學(xué)法學(xué)院社會(huì)學(xué)系教授，無錫社區(qū)建設(shè)與社會(huì)工作研究中心主任，研究方向主要為：社區(qū)發(fā)展、家庭社會(huì)工作等。

[基金項(xiàng)目]本文是教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“社會(huì)工作服務(wù)體系與社區(qū)治理秩序協(xié)同構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)14YJA840007）的成果之一，并得到“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助”。