糧食消費與節(jié)約的法制化分析

南海燕

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

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糧食消費與節(jié)約的法制化分析

南海燕

(河南工業(yè)大學(xué) 糧食政策與法律研究所，河南 鄭州 450001)

摘要：2014年11月，《糧食法(送審稿)》公布，其中對糧食消費與節(jié)約進行了專章規(guī)定，以期引導(dǎo)居民對糧食進行科學(xué)、健康消費，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)者、加工者通過技術(shù)創(chuàng)新降低糧食損耗，提高糧食利用率。首先梳理了我國我國糧食消費與節(jié)約規(guī)則的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀。以日本、美國和歐盟為例從糧食流通及法律、糧食倉儲政策及法律、糧食加工方面的政策及法律和糧食消費制度演變及法律等方面分析了發(fā)達國家糧食消費與節(jié)約的法律與政策。提出我國糧食消費與節(jié)約法制化進程中存在的問題和我國糧食消費與節(jié)約的法制化方案建議。

關(guān)鍵詞：糧食消費與節(jié)約；糧食安全；法治

近期以來，創(chuàng)建“節(jié)約型社會”逐漸成為社會的共識。2014年11月公布的我國《糧食法(送審稿)》更是對糧食消費與節(jié)約用專章給予規(guī)定。當(dāng)今的中國正在經(jīng)歷“工業(yè)時代”的深刻變革，但不僅要看到工業(yè)時代創(chuàng)造的累累碩果，還應(yīng)該洞察在“糧食消費模式與糧食節(jié)約意識轉(zhuǎn)變”中存在的問題。長期以來，我國糧食消費存在“講排場、比闊氣、愛面子”等一系列的不良偏好。傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)方式和加工方式也導(dǎo)致糧食的浪費和利用率低等問題。為切實保證我國糧食的安全，降低糧食損失，培育合理的糧食消費理念，樹立節(jié)約糧食的意識，既需要深刻認知我國糧食消費中存在的問題，尊重糧食消費和節(jié)約養(yǎng)成的內(nèi)在規(guī)律，找到科學(xué)應(yīng)對的措施和方法，培養(yǎng)正確的糧食消費理念，又要客觀評價我國糧食流通和加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，探索科學(xué)的糧食生產(chǎn)、流通、加工和倉儲方法。

1我國糧食消費的發(fā)展歷程與節(jié)約必要性

1.1當(dāng)代中國糧食消費的發(fā)展歷程

從新中國成立到現(xiàn)在，我國糧食生產(chǎn)的發(fā)展過程可分為三個階段。第一階段從新中國建立到改革開放前。從1949年到1978年我國糧食總產(chǎn)量增長較緩，年均只有3.5%，這是因為新中國成立之初，我國生產(chǎn)力較為落后且不均衡，但也為我國糧食發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。第二階段為改革開放初期的1979年至1984年。改革開放后，農(nóng)村確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動熱情和動力，我國糧食產(chǎn)量大幅提升，年均增長4.9%，是新中國成立以來糧食產(chǎn)量增長最快的時期。第三階段為1985年至今。這一階段，在糧食產(chǎn)量逐年遞增的情況下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整，畜牧業(yè)得到較快發(fā)展，雖然糧食產(chǎn)量緩慢增長，但食品種類增加，人民飲食水平和質(zhì)量顯著提高。

1.2我國節(jié)約糧食的必要性

從糧食消費發(fā)展趨勢分析，我國基本上已經(jīng)實現(xiàn)了糧食的自給自足，在未來一段時間的發(fā)展中，我國有實力和信心滿足國內(nèi)的糧食需求。在城鄉(xiāng)居民的溫飽問題已經(jīng)基本上得到解決前提下，今后很長的一段時間內(nèi)我國糧食生產(chǎn)的主要任務(wù)是不斷豐富糧食的品種，進一步滿足人民群眾多樣化、高品質(zhì)的生活要求。與此同時，我們也必須清醒認識到，當(dāng)前我國糧食的供給與需求之間還不是很平衡，這一狀況依舊將在未來很長一段時間內(nèi)存在，樹立正確的糧食消費觀仍然具有重要的現(xiàn)實意義。第一，我國的糧食人均占量還是比較低的，節(jié)約依然是我國保障糧食安全的重要手段，也是不得不采取的措施；第二，目前我國糧食消費模式粗獷，節(jié)約糧食意識還比較淡漠。第三，如今我國處于一個糧食消費低增長時期，說明我國的糧食消費已經(jīng)趨于穩(wěn)定，節(jié)約糧食更顯重要。

從糧食單產(chǎn)、儲存和管理分析，糧食產(chǎn)量直接影響著糧食消費水平。我國的糧食單產(chǎn)不高和產(chǎn)量區(qū)域差異顯著問題沒有得到很好解決。即便是在同一區(qū)域內(nèi)，我國糧食產(chǎn)量差異也是很大的，高產(chǎn)量的地區(qū)與低產(chǎn)量地區(qū)的產(chǎn)值差更可以達到3倍之多。如果將我國糧食單產(chǎn)與世界糧食高產(chǎn)量國家的糧食單產(chǎn)對比，可以發(fā)現(xiàn)我國的糧食單產(chǎn)較低，與糧食高產(chǎn)國家還有不小差距。當(dāng)然，通過對產(chǎn)糧地區(qū)土地的科學(xué)改良、推廣使用良種和先進耕作技術(shù)等可以進一步提高我國的糧食產(chǎn)量。但通過合理措施節(jié)約糧食、降低糧食損失可以直接顯著提高糧食利用率，與提高單產(chǎn)等效。

我國在糧食生產(chǎn)、加工、運輸和消費等環(huán)節(jié)存在10%左右的損失率，如果采取技術(shù)及政策措施降低損失率，每年至少可節(jié)約糧食2000萬噸。目前，國內(nèi)大型糧食加工企業(yè)大多使用了比較先進的儲存和管理技術(shù)來降低糧食損耗，同時也保證了所儲存糧食的質(zhì)量，避免糧食變質(zhì)影響其品質(zhì)。但在大多數(shù)的農(nóng)村儲戶中，從糧食生產(chǎn)、儲存至售賣的過程所采取的儲存和管理措施較為落后，使用的技術(shù)陳舊，多數(shù)還在使用較為原始的技術(shù)和存儲管理方法，糧食的散失、霉變和蟲鼠害情況嚴(yán)重，造成糧食的產(chǎn)后損失巨大。

2發(fā)達國家的糧食消費與節(jié)約制度

2.1發(fā)達國家的糧食流通及法律規(guī)定

2.1.1日本的糧食流通制度及法律規(guī)定

日本是典型的人多地少的國家，節(jié)約糧食對日本至關(guān)重要。首先，日本節(jié)約糧食表現(xiàn)在流通體制的完備上。日本的糧食生產(chǎn)受資源約束，但是糧食安全程度卻很高。20世紀(jì)20年代以來，日本糧食流通體制大體經(jīng)過了四個階段的演化，從自由買賣到國家統(tǒng)購統(tǒng)銷到流通雙軌制再到實施間接調(diào)控的市場化。特別是日本在1995年實施《新糧食法》后，到1999年日本的糧食流通基本上實現(xiàn)了市場化。目前日本形成了政府米、自主流通米、計劃外流通米三位一體的糧食流通格局。

日本糧食流通體系調(diào)整過程，從改革方向看基本是市場化過程。體制調(diào)整緊緊圍繞糧食供求關(guān)系這條主線不斷變化，政策的市場化取向逐步提高，市場化程度逐步加強，這種變化與經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化等經(jīng)濟背景的要求是相適應(yīng)的。從流通渠道看，日本農(nóng)協(xié)是支撐糧食流通的重要組織基礎(chǔ)，是溝通糧食供給與需求的流通主體。日本農(nóng)業(yè)體制自上而下可分三個層級：市、町、村一級的基層農(nóng)協(xié)；都、道、府縣級的農(nóng)協(xié)經(jīng)濟聯(lián)合會；全國農(nóng)協(xié)聯(lián)合會。[1]就糧食流通渠道而言，基層農(nóng)協(xié)的作用是收購生產(chǎn)者提供的糧食，并支付生產(chǎn)者“暫定收購資金”，然后基層農(nóng)協(xié)委托農(nóng)協(xié)經(jīng)濟聯(lián)合會和全國農(nóng)協(xié)聯(lián)合會負責(zé)銷售。就糧食流通方式而言，日本采取的是“小規(guī)模所有，大規(guī)模經(jīng)營”的方式，糧食生產(chǎn)小規(guī)模化和市場交易大規(guī)?；⒋?。具體說，日本國內(nèi)的糧食流通方式分為三種類型：一是實行代銷，代銷的銷售方式主要通過招標(biāo)實現(xiàn)交易。二是直銷，環(huán)節(jié)比較簡單，生產(chǎn)者與需求者直接交易。三是購銷，由收購商向生產(chǎn)者收購糧食之后賣給需求者，成功解決了貿(mào)易自由化的矛盾。

2.1.2歐盟國家的糧食流通制度及法律規(guī)定

歐盟各國的糧食事務(wù)大多實行協(xié)會管理。如英國的谷物協(xié)會；法國的糧食出口協(xié)會、小麥協(xié)會、糧食行業(yè)聯(lián)合會；德國有谷物、糧食倉儲協(xié)會、市場和營養(yǎng)研究會等。法國是歐盟最大的糧食生產(chǎn)國，同時也是世界第二大糧食出口國。法國國內(nèi)的糧食流通、進出口事務(wù)及相關(guān)政策的制定由專門的糧食管理局負責(zé)。法國國內(nèi)的糧食流通通過農(nóng)業(yè)合作社進行，經(jīng)營者必須憑糧食管理局頒發(fā)的經(jīng)營證收購和經(jīng)營糧食。法國政府規(guī)定，經(jīng)營糧食者，必須具備儲存條件，保證糧食安全和品質(zhì)。法國糧食管理局的主要職責(zé)是質(zhì)量監(jiān)督和價格制定。德國農(nóng)業(yè)市場管理局的主要職責(zé)是對糧食流通進行宏觀調(diào)控，研究及制定相關(guān)政策。英國的糧食部門主要職責(zé)是歐盟農(nóng)業(yè)政策與本國糧食政策的協(xié)調(diào)與落實。

2.1.3美國的糧食流通制度及法律規(guī)定

美國的糧食流通體系是政府通過宏觀調(diào)控的方式干預(yù)市場，流通企業(yè)、農(nóng)商聯(lián)合體和農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合各農(nóng)場主，參與糧食的批發(fā)、儲運、加工、零售業(yè)務(wù)。美國的糧食流通體系內(nèi)，采用的是期貨和現(xiàn)貨企業(yè)等共同參與的混合經(jīng)濟模式。政府主要通過市場來調(diào)節(jié)糧食流通，并利用信貸杠桿政策對糧食流通進行間接調(diào)控。美國糧食流通的市場主體有三個，分別是農(nóng)場主(常以農(nóng)業(yè)合作社形式出現(xiàn))，農(nóng)商聯(lián)合體以及政府的信貸公司。農(nóng)商聯(lián)合體包括私人糧商、飼養(yǎng)業(yè)、飼料業(yè)及以糧食為基料的食品企業(yè)。商品信貸公司由政府支持，主要職責(zé)是：對內(nèi)主要是穩(wěn)定糧食市場價格，對外提供農(nóng)產(chǎn)品援助和處理出口糧食等。

2.2發(fā)達國家的糧食倉儲政策及法律規(guī)定

2.2.1日本的糧食倉儲制度

在糧食倉儲方面，日本采取民間為主、政府為輔的政策。日本對糧食儲藏制度做了非常明確的規(guī)定。日本《糧食管理法》規(guī)定,政府儲藏糧食主要用于市場調(diào)節(jié)、平抑物價及安全儲備。

日本在糧食倉儲方面制定了大量法規(guī)。20世紀(jì)40年代，日本政府出臺《糧食管理法》，為糧食生產(chǎn)和流通的規(guī)范化運行制定了標(biāo)準(zhǔn)。為適應(yīng)WTO協(xié)議，1995年日本又出臺了新《糧食法》。與前法相比，1995年日本出臺的新《糧食法》強調(diào)，發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，減少政府行政干預(yù)，放寬市場進入標(biāo)準(zhǔn)，使市場流通米占主導(dǎo)，一改過去的政府流通米主導(dǎo)市場的局面。之后日本又通過《糧食法修正案》，并在2008年徹底廢除之前的大米生產(chǎn)政策，對大米生產(chǎn)政策進行了適當(dāng)調(diào)整。

日本的糧食倉儲制度規(guī)定糧食儲備的費用由政府進行補貼。日本的大米全部儲藏在設(shè)備良好的倉庫內(nèi)。日本相當(dāng)重視糧食儲藏技術(shù)，科研創(chuàng)新成果豐富。日本市場常見的大米倉儲方法有兩種：常溫倉儲和低溫倉儲。低溫儲藏更科學(xué)環(huán)保，保證了糧食安全。日本的倉儲管理設(shè)施先進，現(xiàn)代化程度高。除此之外，當(dāng)生產(chǎn)者在年度末沒能賣出自己的糧食時，政府會向生產(chǎn)者提供部分糧食儲存補貼。

2.2.2歐盟國家的糧食倉儲措施及法國的法律規(guī)定

歐盟內(nèi)一些國家會按照政府定價收購糧食，維持國家儲備。政府定價主要參考的因素包括國際糧價、歐盟各國的糧食生產(chǎn)情況、市場供求關(guān)系、農(nóng)民最低收入情況等。在法國，如政府收購的糧食不能在市場上順利流通時，法國糧管局通過買下他們的糧食行使政府職能達到“臨時儲備”或公共儲存的目的。但是在法國，國家沒有糧倉，法國糧食局只能向倉儲公司購買倉儲服務(wù)。歐盟相關(guān)機構(gòu)向“臨時儲備”發(fā)放一定補貼。補貼方式是歐盟補貼給法國糧管局，法國糧管局再補貼到儲糧企業(yè)。

2.2.3美國的糧食倉儲法規(guī)

美國有四種儲糧方式。一、常規(guī)儲備。糧食生產(chǎn)者或加工者的正常經(jīng)營儲備。二、調(diào)節(jié)儲備。兩個生產(chǎn)年度間調(diào)節(jié)供求的糧食儲備。三、自有儲備。由參加儲備計劃的農(nóng)場主儲存糧食。四、政府儲備,主要是指美國政府為保證國家糧食安全而經(jīng)營的糧食儲備,由美國糧食市場的政策性調(diào)控機構(gòu)商品信貸公司(CCC)經(jīng)營。美國政府為了有效監(jiān)督糧食倉儲業(yè)并對其進行有序管理，20世紀(jì)20年代，美國國會通過了《美國倉儲法》，后又制定了《糧食倉儲條例》，具體規(guī)定了糧食倉儲許可證、保證金、倉儲存單、倉儲商的責(zé)任等事宜。

2.3發(fā)達國家在糧食加工方面的政策及法律規(guī)定

2.3.1日本的糧食加工政策

大米是日本的主糧，日本大米加工的工藝技術(shù)和設(shè)備在世界上是最先進的。日本資源有限，為了盡可能保留大米的營養(yǎng)成分，大米加工的流程和時間都很長，可以全部保留大米的胚芽。日本佐竹精米機械廠生產(chǎn)的成套精米機，在發(fā)達國家市場占有率為90%以上，這種機器可以保留大米的大部分營養(yǎng)成分。由于近年大米庫存不斷增加，使得供給大于需求，為了擴大大米的用途，日本政府出資研究開發(fā)大米的深、精、細加工產(chǎn)品，如今已經(jīng)開始大量生產(chǎn)大米粉條、快餐大米飯以及各種各樣的大米保健品、化妝美容品等，這種節(jié)約糧食擴大其用途的做法在當(dāng)今世界比較先進。

2.3.2歐盟國家的糧食加工制度及法律規(guī)定

近年來，歐盟區(qū)的糧食單產(chǎn)不斷增加，各國政府通過制定措施激勵民間力量建倉儲糧，解決國家儲糧不足的問題。例如法國的相關(guān)政策規(guī)定：民間建立儲糧企業(yè)由政府提供擔(dān)保，并可向銀行申請低息貸款。民間儲糧企業(yè)建成后，法國政府可優(yōu)先使用10年，政府與企業(yè)簽訂代儲合同，保證足夠量的儲糧業(yè)務(wù)使儲糧企業(yè)盈利，否則政府將承擔(dān)賠償責(zé)任。

2.3.3美國的糧食加工制度

雖然，美國農(nóng)業(yè)部制定了小麥粉的全國標(biāo)準(zhǔn)，但美國面粉的種類很多，有普通面粉、面包粉、糕點粉等。面粉廠執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)更是非常復(fù)雜，一般是根據(jù)用戶的要求生產(chǎn)各種專用粉。一般來講，根據(jù)加工工藝的不同，面粉廠加工面粉的工藝分為配麥和配粉兩種。[2]配麥，是各種不同質(zhì)量、品種的小麥按不同比例搭配加工成面粉。配粉指將不同質(zhì)量、品種的小麥分別加工成面粉，再把面粉按照客戶要求進行混合配比。美國糧食加工環(huán)節(jié)的附加值高，對粗放型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國家有很好的啟示作用。

2.4發(fā)達國家的糧食消費制度演變及法律保障

2.4.1日本的糧食消費制度

在糧食消費方面， 1992年以前，日本由政府統(tǒng)一規(guī)定大米的收購價格及銷售價格。 1972年日本廢除了對大米銷售價格的管制。這樣一來，大米的收購價格由政府統(tǒng)一制定，銷售價格由政府制定指導(dǎo)價格引導(dǎo)市場價格。為緩解消費者的負擔(dān)，將政府管制米作為標(biāo)準(zhǔn)價格米，零售商只能以當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)價出售。對自主流通大米，都道府縣也有制定自主流通大米指導(dǎo)價格的權(quán)利。實際的批發(fā)價由全國農(nóng)協(xié)聯(lián)合會同批發(fā)商代表談判確定，但不能偏離指導(dǎo)價格過多。1960年之前，日本大米購銷價格一直是銷價高于購價。1960年以后，為了鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)大米，日本的購價逐步高于銷價，形成購銷價格倒掛。隨著大米的過剩，購銷價格倒掛的差距也逐步縮小。

由于主要糧食價格倒掛，日本通常實行糧食補貼政策，糧食補貼分為價格補貼及費用補貼。補貼標(biāo)準(zhǔn)采用倒扣辦法計算出來，首先確定零售價，然后扣除批發(fā)商和零售商的費用確定批發(fā)價。費用定額由政府規(guī)定，每年變更一次。糧食經(jīng)營者的收購價和批發(fā)價之間出現(xiàn)的倒掛差價由市政府負責(zé)撥給，但是僅限于國內(nèi)收購的小麥及政府管理的大米，費用補貼包括收購手續(xù)費、運費、事務(wù)性費用、保管費、利息，一般針對政府大米和國內(nèi)小麥的補貼管理費。此外，政府對商人還有一筆補貼費用，這些商人一般是全國農(nóng)協(xié)聯(lián)合會和經(jīng)營自主流通米的人員。當(dāng)日本大米生產(chǎn)過剩以后，日本政府，通常的做法是積極引導(dǎo)日本國民多吃大米，開展宣傳活動，積極普及大米是日本人民的傳統(tǒng)糧食，吃大米符合日本民族的生活習(xí)慣等相關(guān)知識，采取許多有效的措施，擴大大米消費量，從而達到供求平衡。

2.4.2歐盟的糧食消費制度

20世紀(jì)60年代，歐盟改革了糧食補貼政策，不再對糧食價格進行直接干預(yù)，而是對主要農(nóng)作物的產(chǎn)量進行規(guī)劃，為控制糧食生產(chǎn)總量，實行獎勵自愿休耕與實施有限度的強制休耕制度。此改革措施分為兩個步驟：一是對主要農(nóng)作物實行行政降價；二是直接補貼農(nóng)戶的收入損失。 歐盟繼續(xù)實行保護性的糧食干預(yù)價格。歐盟的糧食干預(yù)價格經(jīng)綜合考慮制定，除考慮通常因素外，兼顧保護農(nóng)場主收入不受過多影響的原則。當(dāng)干預(yù)價格高于市場價格時,從保護糧食生產(chǎn)的目的出發(fā)，由歐盟設(shè)在各國的干預(yù)中心將農(nóng)場主交上來的糧食進行暫時儲備。歐盟對糧食的進出口價格也進行干預(yù)。歐盟各國內(nèi)部在糧食進出口方面基本實現(xiàn)了平等的國民待遇，各國糧食買賣價格自由協(xié)商且一律公平。歐盟實行共同的農(nóng)業(yè)政策，通過降低對特定農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，保持對主糧的價格支持，大大增加了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補貼和激勵，在一定程度上影響了歐盟國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和消費。

2.4.3美國的糧食消費制度

美國對于糧食的補貼分為收入補貼與價格補貼。美國糧食消費制度實施的是反周期補貼。反周期補貼是指當(dāng)糧食價格低于目標(biāo)價格時將對生產(chǎn)者提供收入支持，類似于我國的糧食目標(biāo)價格管理。當(dāng)惡劣天氣、自然災(zāi)害或者不利的經(jīng)濟形勢造成糧食經(jīng)濟損失時，美國的特別災(zāi)難援助計劃將會向生產(chǎn)者提供大部分糧食的直接補貼以作部分補償。[3]21世紀(jì)初，美國不僅維持對國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品的補貼，還將其主要農(nóng)產(chǎn)品補貼歸到兩種補貼范圍上來，即國內(nèi)固定的糧食直接補貼與反周期補貼的糧食補貼。此外，一些其他的農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜、水果、乳制品也被納入糧食補貼與保護范圍內(nèi)。如今美國的專項農(nóng)業(yè)補貼幾乎包含了所有的主要農(nóng)產(chǎn)品。反周期補貼政策提高了美國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格，增加了農(nóng)戶的種糧收益，增強了美國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。美國根據(jù)不同發(fā)展階段采取不同的農(nóng)業(yè)政策使得美國糧食生產(chǎn)得以持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。美國政府實施的多種糧食補貼政策，對其國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的積累擴大以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展環(huán)境都提供了保障。[4]

3我國糧食消費與節(jié)約的法制化方案

3.1糧食消費與節(jié)約法制化進程中存在的問題

3.1.1糧食的地位和作用有待法律確定

糧食在我國國計民生中的地位及作用不言而喻，但對其重要地位和作用卻缺乏法律的明確規(guī)定,使人們在思想意識上無法重視。如果不能從法律上予以確定,小至生活的一粥一飯，大至糧食生產(chǎn)、加工、倉儲、流通等相關(guān)領(lǐng)域,也都無法制定清晰的法律要求，勢必影響農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全。

3.1.2糧食管理法制化程度待提高

在糧食的生產(chǎn)管理過程中，行政命令往往替代了法律法規(guī)，行政命令相比法律法規(guī)，權(quán)威性差，穩(wěn)定性差，其在糧食生產(chǎn)、流通過程中的導(dǎo)向性作用有諸多缺陷。

糧食生產(chǎn)隨意性大。無統(tǒng)一法規(guī)指導(dǎo)，糧食種植成了農(nóng)民自己的事情。如果市場糧價低，則生產(chǎn)者可以種植其他作物，糧食產(chǎn)量及質(zhì)量無法保證，這與糧食在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位是不相匹配的。

農(nóng)民種糧的積極性沒有得到充分保護, 這影響了國家糧食安全的根基。用法律法規(guī)確立糧食種植者的利益，更能起到穩(wěn)定農(nóng)民思想, 促進生產(chǎn)發(fā)展的作用。近幾年, 由于糧食生產(chǎn)豐收, 市場糧價下跌, 甚至出現(xiàn)賣糧難問題,農(nóng)民的實際收益減少, 種糧積極性受挫。盡管政府及有關(guān)部門采取了一些措施, 努力保護農(nóng)民利益和積極性, 但由于缺乏法律依據(jù), 這些措施有限而不統(tǒng)一。同時, 在講究經(jīng)濟效益的今天, 任何生產(chǎn)部門都不可能無限制地賠錢生存下去。相反, 如果法律規(guī)定能保障農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利可圖, 并清晰劃分政府及有關(guān)部門的關(guān)系和責(zé)任, 那么,國家的糧食安全問題就可以較好地得到解決。

我國糧食流通渠道復(fù)雜、秩序紊亂。在糧食流通領(lǐng)域有一種怪現(xiàn)象, 即糧少時渠道多, 糧多時渠道少。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因很簡單, 就是為了賺錢! 糧少時糧價高銷路好, 各種渠道競相經(jīng)營, 糧多時則相反, 把矛盾交給了國家。如果健全相關(guān)法律制度,明確經(jīng)營糧食的單位和個人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),防止唯利是圖現(xiàn)象發(fā)生, 那么, 我國糧食流通渠道便會順暢起來。

糧食市場混亂。由于缺乏符合實際的糧食市場法律規(guī)范,一些不法商販在市場上套購糧食, 擾亂國家購糧任務(wù)。同時,由于國內(nèi)糧食市場的質(zhì)檢、價格等缺乏相應(yīng)的法律依據(jù), 更增加了市場的混亂程度。

3.1.3糧食管理法制化要結(jié)合實際國情，不能脫離實踐

糧食管理法制化是一項開創(chuàng)性的工作, 加之我國的特殊情況,肯定會遇到不少的問題。 所以, 一定要結(jié)合實際, 循序漸進,不斷完善。相關(guān)工作要堅持：一是成熟一項開展一項；二是要明確糧食管理的執(zhí)法單位。

3.2糧食消費與節(jié)約的法制化方案建議

2012年出臺的《糧食法( 征求意見稿)》目的在于通過法律的形式維護糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保障國家糧食安全。結(jié)合現(xiàn)階段國情，筆者認為我國糧食消費與節(jié)約的法制化應(yīng)重視以下幾點。

3.2.1倡導(dǎo)文明節(jié)約用餐

鼓勵餐飲企業(yè)引導(dǎo)消費者文明用餐、節(jié)約用餐。比如：張貼提倡節(jié)約、杜絕浪費的宣傳語或宣傳畫，服務(wù)員餐前引導(dǎo)合理點餐，餐后提醒打包等。加大宣傳，倡導(dǎo)家庭合理用餐，形成浪費可恥的社會氛圍。政府相關(guān)部門要制定餐飲業(yè)行為規(guī)范，體現(xiàn)倡導(dǎo)節(jié)約，反對浪費的要求。

3.2.2從各個環(huán)節(jié)減少糧食損耗

借鑒糧食發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗技術(shù)及法律法規(guī)，通過技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)化管理，從糧食生產(chǎn)、加工、運輸、倉儲等各個環(huán)節(jié)下功夫，最大可能減少糧食損耗。生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要倡導(dǎo)綠色種植，落實環(huán)保補貼；加工環(huán)節(jié)，要鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和借鑒，減少粗放加工，提高產(chǎn)品附加值；倉儲及運輸環(huán)節(jié)，要運用新技術(shù)，減少因儲藏或運輸導(dǎo)致的糧食浪費。

3.2.3提高廢棄食品的利用效率

任何產(chǎn)生餐廚垃圾的單位或家庭都不得隨意丟棄餐廚廢棄物，而是交由餐廚垃圾專業(yè)處理公司處理。生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品廢棄物和商場、超市過期食品等，要交由具備資質(zhì)的企業(yè)進行資源化回收處理。[5]國家相關(guān)部門要制定資源再利用的法規(guī)條例，使餐廚垃圾的管理、處理及利用有法可依。

3.2.4制定相關(guān)政策促進糧食節(jié)約、杜絕浪費

立法部門應(yīng)該根據(jù)我國的基本國情制定符合實際的政策以促進糧食的消費。同時通過立法對浪費糧食現(xiàn)象進行有效遏制，避免浪費。

3.2.5強化監(jiān)督機制

監(jiān)察部門要采用多種方式監(jiān)督餐飲企業(yè)、賓館飯店等重點單位。與紀(jì)檢部門配合，嚴(yán)肅查處公款浪費食物案件；財政部門要指導(dǎo)企業(yè)加強財務(wù)管理，規(guī)范單位餐飲報銷行為；審計部門要對公務(wù)接待經(jīng)費進行審計，對發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為及時移送有關(guān)部門處理；糧食部門也要加大監(jiān)督力度，對糧食儲存、運輸、加工等環(huán)節(jié)中的違規(guī)行為依法監(jiān)督，對造成糧食嚴(yán)重損失的，要依法追究責(zé)任。

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B008)

AN ANALYSIS OF THE LEGAL SYSTEM OF FOOD

CONSUMPTION AND SAVING

NAN Hai-yan

(ResearchInstituteofFoodPolicy&Law,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China)

Abstract:In November 2014,Food Law ( Draft) was published,and in it there are provisions on food consumption and conservation in the hope of guiding residents in consuming food in a scientific and healthy way and guiding food producers,processors in reducing grain loss through technological innovation and improving the utilization rate of grain.The article first sorts out the development process and current situation of China′s regulations on food consumption and saving and then it takes for examples Japan,the United States and the European Union to analyze the laws and policies of food consumption and conservation in developed countries from such aspects as food distribution and laws,grain storage policies and laws,the policy and laws of grain processing,and the evolution of food consumption system and laws.Then it points out the problems in the process of China′s food consumption and saving and puts forward some legal suggestion on food consumption and conservation.

Key Words：food consumption and conservation; food security; rule of law

中圖分類號：D922.4

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-1751(2015)02-0022-05

作者簡介：南海燕(1979-)，女，河南漯河人，博士，副教授，研究方向為國際經(jīng)濟法、糧食法律與政策。

基金項目：2014年國家軟科學(xué)研究計劃重大合作項目(2014GXS2

收稿日期：2015-11-10 2015-11-10