終身教育法治化的探索與思考——以《河北省終身教育促進條例》為例

鄭新建

(河北廣播電視大學，河北 石家莊　050071)

終身教育法治化的探索與思考——以《河北省終身教育促進條例》為例

鄭新建

(河北廣播電視大學，河北 石家莊050071)

摘要：終身教育法治化是終身教育理念、教育關系、教育行為等方面在終身教育法律規(guī)范的作用下協(xié)調(diào)互動、相互促進的過程。建設學習型社會必須加快終身教育法治化進程，健全終身教育體系，改革優(yōu)化教育管理體制，實現(xiàn)終身教育法治與教育改革的協(xié)同發(fā)展與創(chuàng)新?；趯W習者權利本位，理順終身教育法律關系，促進人的全面發(fā)展。

關鍵詞：終身教育；法治化；教育法; 教育改革

中共十八大繼十六大、十七大后重申，要積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系，建設學習型社會。終身教育法治化是我國《憲法》確立的“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略在教育領域的具體化。

一、終身教育法治化的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代社會中，教育行為的社會背景發(fā)生了巨大的變化，終身教育、全民學習已經(jīng)成為時代潮流。終身教育法治化是終身教育理念、教育關系、教育行為和教育發(fā)展等方面在終身教育法律規(guī)范的作用下協(xié)調(diào)互動、相互促進的長期過程。[1]

1.終身教育理念的法治化

終身教育的法治化首先是終身教育理念的倡導和貫徹，其核心是將終身教育貫穿到教育行為、教育活動和教育評價中。聯(lián)合國教科文組織21世紀教育委員會的報告指出，除了人的工作和職業(yè)需要之外，終身教育還應該重視鑄造人格、發(fā)展個性，使個人潛在的才干和能力得到充分的發(fā)展。[2]我國《教育法》關于“建立和完善終身教育體系”的規(guī)定以法律形式貫徹終身教育理念，反映了終身教育發(fā)展的時代要求。我國各地相繼出臺的終身教育地方法規(guī)也積極倡導和踐行終身教育理念?！逗颖笔〗K身教育促進條例》第6條明確規(guī)定：“鼓勵公民積極參與終身教育活動，樹立終身學習理念，提高終身學習能力，養(yǎng)成終身學習習慣?！?/p>

2.終身教育關系法治化

教育關系是人們在教育活動中結成的以教育者和受教育者為主體的、具有廣泛社會參與性的一種普遍而又特殊的社會關系。[3]教育關系等社會關系經(jīng)過法律規(guī)范調(diào)整稱之為法律關系。終身教育法律關系是指法律規(guī)范在調(diào)整終身教育社會關系中所形成的人們之間的權利與義務關系。終身教育關系法治化的目的在于調(diào)整終身教育社會關系中不同主體之間的相互關系，明確其相互權利義務，正確界定政府、教育機構、受教育者等終身教育法律關系參加者的行為的正當性與合法性。

3.終身教育行為法治化

教育行為是基于教育關系而出現(xiàn)的、圍繞著教育權力的獲得和運用以及教育權利的獲得和實現(xiàn)而展開的社會活動。[4]終身教育行為作為終身教育關系的直接動態(tài)體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為教育行政、終身教育機構管理、終身教育實施和終身教育參與等多種形式。終身教育行為法治化關鍵在于將教育行政、終身教育機構管理、終身教育實施及終身教育參與行為納入法治化軌道，規(guī)范教育權利及其運用，保障教育權利的實現(xiàn)，調(diào)動終身教育機構開展終身教育的主動性、社會參與者的積極性以及受教育者學習的自覺性。

4.終身教育體制機制的法治化

終身教育法治化為終身教育發(fā)展確立穩(wěn)定的制度基礎。終身教育體制機制的法治化要求改革不適應終身教育發(fā)展的體制機制，將終身教育管理體制、運行機制、保障機制、政府及其部門職責納入法治化運行軌道，優(yōu)化和完善終身教育體制機制，使終身教育活動在法律規(guī)范的作用下有條不紊地進行。

二、終身教育法治化的實踐探索

1.終身教育政策與法律互動

1993年2月國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“成人教育是傳統(tǒng)學校教育向終身教育發(fā)展的一種新型教育制度，對不斷提高全民族素質，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要作用。”1995年全國人大通過并實施的《教育法》以基本法律的形式確立了終身教育體系的法律地位。此后黨和國家層面的終身教育政策頻頻出臺，中共十六大、十七大、十八大多次重申，要積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系，建設學習型社會?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》也明確提出，到2020年，要構建終身教育體系，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會。十一屆全國人大教育科學文化衛(wèi)生委員會曾表示，國家教育規(guī)劃綱要已將終身學習法列為立法項目，將積極推動終身學習立法進程。終身教育政策與法律的互動，一方面體現(xiàn)了黨和國家對終身教育的重視，另一方面也反映了終身教育法治化的曲折化進程。與國家立法層面情況不同，地方終身教育立法如火如荼。自2005年《福建省終身教育促進條例》率先出臺后，上海、太原、河北、寧波相繼頒布實施本地終身教育促進條例，其他一些省市或啟動立法程序或進入調(diào)研階段。地方終身教育立法，可以使地方各級政府和社會各界明確自身在終身教育實施過程中的地位、作用和責權利關系，符合《教育法》規(guī)定的“建立和完善終身教育體系”的總目標。中共十八屆四中全會指出，要全面推進依法治國。終身教育發(fā)展不能僅僅靠政策推動，而應納入法治化運行的軌道，用法治思維和法治方式推進終身教育，辦人民真正滿意的教育。

2.強調(diào)對終身教育關系的法律調(diào)整

各地頒行的終身教育促進條例，通過法律制度建設，規(guī)范終身教育法律關系相關主體的責任、權利和義務。終身教育工作涉及的責任主體眾多，包括各級政府、職能部門、學校以及各種社會組織機構。用法律的形式明確終身教育法律關系相關主體的責任、權利和義務，可以最大限度地減少終身教育體系構建的隨意性和盲目性，更好地對各個部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成良好的運行機制，促進終身教育事業(yè)的發(fā)展?！逗颖笔〗K身教育促進條例》明確了政府及有關部門、社會團體在終身教育工作中的職責及各社會群體的受教育權利，對殘疾人、老年人等特殊群體的學習權利重點予以保障。

3.規(guī)范終身教育行為

各地頒行的終身教育促進條例通過規(guī)定不同類別教育培訓活動應采取的措施，來規(guī)范終身教育行為；對違反終身教育法規(guī)的行為，明確了應承擔的法律責任。《河北省終身教育促進條例》要求終身教育管理部門加強監(jiān)督，多措并舉，及時有效地糾正違法行為，具有相當?shù)膭傂院筒僮餍浴?/p>

4.探索終身教育體制機制

一是各地頒行的終身教育促進條例以終身教育為目標，確立終身教育管理體制、運行機制、保障機制，明確各級政府及其部門終身教育管理職能、終身教育經(jīng)費來源和使用途徑，等等。福建、上海、太原還依法成立了終身教育協(xié)調(diào)機構——終身教育促進委員會來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進與保障終身教育的實施。二是整合社會各類終身教育資源，通過法律手段建立機動靈活、運轉高效的各類終身教育資源整合機制。三是建立終身教育學分積累、轉換與認證制度。建立終身教育“立交橋”，實現(xiàn)不同類型學習成果的互認和銜接。四是搭建終身教育公共服務平臺，為廣大群眾終身學習提供服務。五是構建終身教育體系，完善社區(qū)教育。上海、河北明確本地開放大學作為發(fā)展終身教育的重要載體和支撐平臺，為終身教育服務。

三、終身教育法治化：目標與現(xiàn)實的思考

1.終身教育法治化頂層設計——法治架構與現(xiàn)行教育法律的修訂

《教育法》規(guī)定的“建立和完善終身教育體系”不僅僅是一種教育理想和目標，也應作為教育制度統(tǒng)攝各級各類教育，進而形成完善的終身教育體系，這正是現(xiàn)代教育制度建設的核心內(nèi)容。《教育法律一攬子修訂草案(征求意見稿)》在《教育法》總則中重申了健全終身教育體系，增加規(guī)定繼續(xù)教育制度以及不同類型學習成果互認和銜接的終身教育“立交橋”制度，基本確立了終身教育法治框架。遺憾的是，《教育法律一攬子修訂草案(征求意見稿)》未在《教育法》分則章節(jié)中增加規(guī)定繼續(xù)教育制度等終身教育相關內(nèi)容，并且也未對《教育法》中不符合終身教育理念的條文做出相應修訂。在某種程度上，這也為國家層面終身學習立法留出了空間。

2.終身教育法治化與現(xiàn)行教育管理體制

在我國現(xiàn)有教育體制下，終身教育事業(yè)的發(fā)展進程在很大程度上取決于政府支持和保障力度，政府在規(guī)劃設計、政策引導、機制調(diào)控、服務保障、物質支持等方面居主導地位。終身教育體系構建過程仍然面臨宏觀體制、運行機制、戰(zhàn)略規(guī)劃等方方面面的問題，特別是現(xiàn)行教育管理體制與構建終身教育體系的目標還不適應，構建終身教育體系在實際工作中還難以落實。建設學習型社會過程中亟需打破傳統(tǒng)教育管理模式，改革優(yōu)化教育管理體制，推進終身教育法治化進程。

3.終身教育法治化應基于學習者權利本位，促進人的全面發(fā)展

沈光輝教授認為，福建與上海、太原、河北立法不足之一即對立法的核心問題——公民受教育權的保障問題未作明確規(guī)定。把立足點放在鼓勵與促進公民終身學習上，而沒有放在保障公民受教育權與學習權上。未來國家與地方立法應當突出依據(jù)憲法與教育法規(guī)定，貫徹以人為本的基本原則，把立足點放在保障公民受教育權與終身學習權上。[5]筆者也認為，終身教育法治化應基于學習者權利本位。無論是國家層面的終身學習立法還是地方終身教育立法，在立法宗旨、制度運用、條文設計、促進學習、救濟手段等方面均應注重體現(xiàn)學習者權利保護這一核心價值。規(guī)范終身教育法律關系和終身教育行為，其根本目的在于保障終身教育的受教育者其受教育的權利得以實現(xiàn)，從而促進全社會人的全面發(fā)展。也就是說終身教育法治的運用和實現(xiàn)，必須基于權利本位，側重于受教育者權利和有學習意愿的學習者其學習機會的保護，警惕和禁止行政權力濫用。惟其如此，才符合終身教育理念。如果受教育者的權利和有學習意愿的學習者其學習機會得不到有效保障，人的全面發(fā)展就會成為一句空話，終身教育將失去意義。構建終身教育體系，實現(xiàn)終身教育法治化，其不同于現(xiàn)有國民教育體系的重要區(qū)別在于，前者通過法治來保障每一個社會成員受教育的權利，而不是只保障部分社會成員的受教育權利，真正實現(xiàn)教育民主化、平等化、公平化。這也正是終身教育法治化的價值意義所在。

4.終身教育法治與教育改革的協(xié)同發(fā)展與創(chuàng)新

建立現(xiàn)代教育制度，要通過深化教育改革來實現(xiàn)。終身教育法治化是教育現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是教育現(xiàn)代化的根本保障。新的歷史條件下，法治與改革的關系有了新的特點，就是法治要發(fā)揮引領和推動作用，改革要遵守法律。立法要為改革服務，實現(xiàn)立法與改革決策相銜接。教育法律一攬子修訂工作為教育改革提供了空間。構建終身教育體系，實現(xiàn)終身教育法治化，適應了改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，同時對教育改革提出了要求，為教育改革提供了法治思維和改革路徑——實現(xiàn)從義務本位到權利本位，從權利本位到責任本位的轉型。在這個過程中，實現(xiàn)終身教育法治與教育改革的協(xié)同發(fā)展與創(chuàng)新。

終身教育關系千家萬戶、關乎千秋萬代，既是國計又是民生。終身教育法治化，是教育發(fā)展規(guī)律的體現(xiàn)，也是發(fā)達國家發(fā)展終身教育事業(yè)的成功經(jīng)驗。終身教育法治化的探索在為改革和發(fā)展教育提供全新的法治思維的同時，也將有助于從整體上認識、反思和解決終身教育發(fā)展存在的問題。

參考文獻：

[1]張國霖.教育法治化的內(nèi)涵要素[J].教育評論,2001(3)：15-17.

[2]聯(lián)合國教科文組織21世紀教育委員會.教育——財富蘊藏其中[M].北京：教育科學出版社，1996:92.

[3][4]楊鳳英，王勁松.關于教育法治化的若干思考[J].中國社會科學院研究生院學報,2005(3)：136-140.

[5]沈光輝.我國終身教育立法的主要問題與對策建議[J].中國遠程教育,2014(12)：72-77.

收稿日期：2015-01-19

作者簡介：鄭新建(1966-)，男，河北武邑人，教授，主要從事法學與終身教育研究。

中圖分類號：D922.16

文獻標識碼：A

文章編號：1008-469X(2015)02-0026-03

Analysis and Reflections of Legalization of Lifelong Education ——The Case ofPromotionRegulationsofLifelongEducationinHebeiProvince

ZHENGXinjian

(HebeiRadio&TVUniversity,Shijiazhuang,Hebei050071,China)

Abstract:The legalization of lifelong education is regarded as an interacting and mutually promoting process of lifelong education idea, lifelong education relations and lifelong education conducts under the demonstration effect of lifelong education law. Constructing the learning society requires accelerating the legalization of lifelong education, building perfect system of lifelong education, reforming and optimizing its management system, achieving cooperative development and innovation of lifelong education legalization and its reform. Based on the rights of learners, the legal relationship of lifelong education needs to be streamlined in order to promote the all-around development of people.

Key words:lifelong education; legalization; educational law; reform of education