南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

牛文杰

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?70228)

隨著南海海域周邊各國(guó)對(duì)海洋利益重視和海洋開(kāi)發(fā)能力提升，南海海域豐富的油氣資源一直是爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。我國(guó)在海洋油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償方面尚處于探索階段，陸地資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)比較完善，而海洋油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題長(zhǎng)期被忽視。面對(duì)南海油氣資源開(kāi)發(fā)中日益突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，國(guó)內(nèi)立法應(yīng)當(dāng)重視我國(guó)在南海海洋環(huán)境利益，建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，并利用現(xiàn)有國(guó)際合作條件，在區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面與周邊各國(guó)積極開(kāi)展國(guó)際合作，共同維護(hù)南海海域油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境秩序。

一 南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

南海是西北太平洋的邊緣海之一，北至中國(guó)大陸，南接馬來(lái)亞、文萊和印度尼西亞，西近越南，東鄰菲律賓，面積約為350萬(wàn)km2，屬我國(guó)傳統(tǒng)海疆范圍以內(nèi)海域面積約187萬(wàn) km2［1］，海域內(nèi)蘊(yùn)藏著豐富的油氣資源盆地，僅曾母盆地油氣儲(chǔ)量約有126億－137億 m3［1］。在海洋油氣資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中，海洋生態(tài)環(huán)境破壞程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了海洋生態(tài)系統(tǒng)自我平衡能力。生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致生物多樣性減少，漁業(yè)資源爭(zhēng)奪加劇，海域水體污染，近海養(yǎng)殖業(yè)減產(chǎn)，旅游資源吸引力下降等一系列問(wèn)題，而這些問(wèn)題又是造成相關(guān)海洋資源權(quán)利主體權(quán)利受到損害的直接原因。因此，探討建立南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是十分有必要的。

(一)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境需要

國(guó)家海洋局2013年公布《國(guó)家海洋環(huán)境狀況公報(bào)》，鑒定出南海浮游植物473種，主要類群為硅藻和甲藻;浮游動(dòng)物546種，主要類群為橈足類和水母類;大型底棲生物645種，主要類群為節(jié)肢動(dòng)物、軟體動(dòng)物和環(huán)節(jié)動(dòng)物;海草7種，紅樹(shù)植物9種，造礁珊瑚104種［2］。研究表明，南海漁業(yè)資源潛在漁獲量為6.5×106－7×106噸。自20世紀(jì)中后期以來(lái)，南海漁業(yè)資源開(kāi)始出現(xiàn)衰退跡象，到2013年為止，南海北部大陸架漁場(chǎng)、北部灣漁場(chǎng)、西沙海域漁場(chǎng)、南沙海域漁場(chǎng)等漁場(chǎng)漁業(yè)資源數(shù)量和質(zhì)量都已大幅度下降，部分資源、品種、區(qū)域枯竭［3］。漁業(yè)資源富集區(qū)也是其他生物資源聚集區(qū)，海洋油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄物對(duì)海洋生物多樣性構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

2010年3月國(guó)家海洋局發(fā)布報(bào)告顯示，石油類污染已然是海水中主要污染物，且污染范圍和程度呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大和加深趨勢(shì)。油氣資源勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生污染物是海洋污染主要來(lái)源之一，特別是原油污染。據(jù)英國(guó)B.J卡辛和J.P.格蘭特估算，每年泄入海洋石油約330萬(wàn)噸，其中8萬(wàn)噸來(lái)自海航勘探開(kāi)發(fā)事故所泄漏入海的原油［4］。2010年5月5日美國(guó)墨西哥灣漏油事故對(duì)墨西哥灣海域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了災(zāi)難性損害，原油自深達(dá)1500米海底泄出，不僅會(huì)對(duì)海面造成污染，還會(huì)被洋流帶往其他海域，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成自下而上立體式污染［5］。

隨著南海海域油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)逐步向深海擴(kuò)展，深海海洋生態(tài)環(huán)境也逐漸受到威脅。南海是亞洲最大半封閉海，所謂閉?；虬腴]海是指兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家所環(huán)繞并由一個(gè)狹窄出口連接到另一個(gè)?；蜓?，或全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域［6］。半閉海封閉性使得南海海域自我凈化能力弱于其他海域，當(dāng)發(fā)生石油污染時(shí)，對(duì)海域生態(tài)環(huán)境影響更加持久，持續(xù)干擾周邊國(guó)家在南海海域正常活動(dòng)。

(二)維護(hù)南海油氣資源開(kāi)發(fā)秩序需要

數(shù)據(jù)顯示，南海南部14個(gè)盆地總資源量:石油230 億噸、天然氣 33.9 萬(wàn)億 m3［7］，截止到2008年，亞太地區(qū)海洋油氣產(chǎn)量已經(jīng)分別占世界海洋油氣總量17%和25%［8］。南海南部海域油氣資源極其豐富，巨大油氣資源儲(chǔ)量成為南海周邊各國(guó)爭(zhēng)奪焦點(diǎn)，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界規(guī)則，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，南海周邊國(guó)家就開(kāi)始在各自主張海域多次、頻繁、大規(guī)模進(jìn)行油氣資源勘探、開(kāi)采。至上世紀(jì)90年代末期，南海海域周邊國(guó)家己經(jīng)在南沙附近海域鉆井超過(guò)1000口，發(fā)現(xiàn)含油氣構(gòu)造200多個(gè)，油氣田近200個(gè)［9］。截至2008年，越南已從南沙共開(kāi)采了超過(guò)1億噸石油、1.5萬(wàn)億立方米天然氣，獲利250多億美元。菲律賓石油勘探活動(dòng)主要集中在西北巴拉望海域和禮樂(lè)灘海域。預(yù)計(jì)蘊(yùn)藏有4.4億桶石油和上千億立方米天然氣資源。截至2014年，馬來(lái)西亞在南沙附近海域有10個(gè)商業(yè)性油田，90多口油井［10］。頻繁海上油氣勘探開(kāi)采活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成了極大污染和破壞，由于各國(guó)勘探開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尚未建立事先預(yù)防機(jī)制，油氣資源開(kāi)發(fā)處于無(wú)序狀態(tài)下，任何一次勘探開(kāi)采活動(dòng)都會(huì)對(duì)南海海域生態(tài)環(huán)境造成不同程度損害，危及到其他類型海洋利用活動(dòng)。

二 南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)

(一)理論學(xué)說(shuō)基礎(chǔ)

南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償可適用理論有外部性理論和公共物品理論。外部性理論［11］是指，個(gè)人或組織在對(duì)另一個(gè)人或組織提供某項(xiàng)服務(wù)或勞動(dòng)時(shí)，對(duì)其他人產(chǎn)生了受損或受益影響，且不能對(duì)受損第三方進(jìn)行補(bǔ)償，或者得到受益者支付。外部性是一種成本或效益外溢現(xiàn)象，分為正外部性①正外部性是指某一經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)使其他經(jīng)濟(jì)主體受益而給沒(méi)有得到受益的后者給予的補(bǔ)償，如建立海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的生態(tài)效益問(wèn)題。和負(fù)外部性②負(fù)外部性是指某一經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)或消費(fèi)使其他經(jīng)濟(jì)主體受損但沒(méi)有補(bǔ)償后者，如海洋油氣資源開(kāi)發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的影響問(wèn)題。。在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面，外部性理論認(rèn)為環(huán)境和資源利益相關(guān)者在開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中，出現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題，應(yīng)歸咎于外部性，即行為人承擔(dān)其行為所造成外部不經(jīng)濟(jì)性后果或享受外部經(jīng)濟(jì)性成果。外部性理論將生態(tài)補(bǔ)償定義為通過(guò)調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境利用、保護(hù)和建設(shè)過(guò)程中相關(guān)方利益關(guān)系，使生態(tài)環(huán)境利用、保護(hù)和建設(shè)行為外部效應(yīng)內(nèi)部化①具體而言，生態(tài)補(bǔ)償是基于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的成本，通過(guò)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)交易和社區(qū)參與方式，按照受益者付費(fèi)、受損者得到補(bǔ)償?shù)脑瓌t，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境利用或保護(hù)中相關(guān)方的利益關(guān)系，使生態(tài)環(huán)境利用或保護(hù)行為的外部效應(yīng)內(nèi)部化，以維護(hù)、改善和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種手段或制度安排，即對(duì)具有正外部性的行為進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)具有負(fù)外部性的行為實(shí)施收費(fèi)。，以維護(hù)、改善和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的一種手段或制度安排［12］。目前，我國(guó)在南海油氣資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)主要集中在近海、淺海油氣資源分布區(qū)。在這些區(qū)域中，存在著近海養(yǎng)殖、水產(chǎn)捕撈、油氣資源開(kāi)發(fā)、傾廢、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)等各方面利益。龐德社會(huì)學(xué)法學(xué)學(xué)說(shuō)認(rèn)為:“法律的作用和任務(wù)在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益，或者說(shuō)以最小限度的阻礙和浪費(fèi)來(lái)盡可能滿足各種相互沖突的利益。”［13］海洋生態(tài)補(bǔ)償包括了物質(zhì)利益、一般安全利益、保護(hù)社會(huì)資源利益在內(nèi)多重利益關(guān)系，在海洋油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，油氣資源開(kāi)發(fā)者負(fù)外部性行為引起的利益沖突，能夠?qū)⒄鲗?dǎo)、市場(chǎng)交易和社區(qū)參與等相關(guān)利益結(jié)合起來(lái)，符合油氣資源開(kāi)發(fā)客觀現(xiàn)實(shí)。

南海海域海洋生態(tài)系統(tǒng)為周邊國(guó)家提供生態(tài)服務(wù)不被任何國(guó)家所獨(dú)自占有，具有公共物品特征②公共物品的兩大特征:一是無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性，即一方消費(fèi)主體使用該商品時(shí)不影響另一方消費(fèi)主體的使用;二是絕對(duì)性，即無(wú)任何理由排除消費(fèi)主體使用這些商品。。公共物品理論認(rèn)為海洋生態(tài)系統(tǒng)提供很多資源和服務(wù)屬于公共物品，不通過(guò)市場(chǎng)交換用以滿足公共需求產(chǎn)品或服務(wù)。法是設(shè)定義務(wù)規(guī)則和授予權(quán)力規(guī)則的結(jié)合［14］，在探討設(shè)立油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制過(guò)程中，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境公用物品享用著，也應(yīng)當(dāng)有義務(wù)去保護(hù)和維持穩(wěn)定海洋生態(tài)環(huán)境，海域周邊各國(guó)都有責(zé)任建立區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償法律制度來(lái)安排調(diào)整利益相關(guān)方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，激勵(lì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給、限制海洋資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，進(jìn)而促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。

(二)國(guó)內(nèi)法律政策基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》是國(guó)內(nèi)關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)基本法，其中第三章規(guī)定了海洋生態(tài)保護(hù)若干方面。在海洋環(huán)境保護(hù)主體方面形成了較為完整的以政府為主導(dǎo)的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)體系，第20條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府……”;第21條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和沿海省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)……”;第27條規(guī)定:“沿海地方各級(jí)人民政府……?！痹谛姓ㄒ?guī)方面，2011年9月30日第三次修訂《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，內(nèi)容涉及到海上石油資源開(kāi)發(fā)合同雙方權(quán)利義務(wù)，石油作業(yè)，以及合作權(quán)限等方面內(nèi)容。其他行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章方面，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》第12條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源勘查屬性統(tǒng)一的區(qū)塊登記管理制度?！钡?6條規(guī)定:“開(kāi)采下列礦產(chǎn)資源的，由國(guó)務(wù)院細(xì)致礦產(chǎn)主管部門(mén)審批，并頒發(fā)采礦許可證:(四)領(lǐng)海及中國(guó)關(guān)系其他海域的礦產(chǎn)資源。開(kāi)采石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)等特定礦種的，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門(mén)審批，并頒發(fā)采礦許可證?！薄吨腥A人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第7條規(guī)定:“中國(guó)海洋石油總公司就對(duì)外合作開(kāi)采石油的海區(qū)、面積、區(qū)塊，通過(guò)組織招標(biāo)，采取簽訂石油合同方式，同外國(guó)企業(yè)合作開(kāi)采石油資源。前款石油合同，經(jīng)中華人民共和國(guó)商務(wù)部批準(zhǔn)，即為有效。上述法律規(guī)定在海洋油氣資源開(kāi)發(fā)的法律規(guī)制方面做出了具體規(guī)定，與基本法共同構(gòu)成了現(xiàn)有海洋油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護(hù)法律體系。

2004年至2013年這10年間國(guó)家層面共出臺(tái)了29項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策文件，地方層面共出臺(tái)了71項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策，其中海洋生態(tài)補(bǔ)償政策為1項(xiàng)［15］。2010－2011年，山東省相繼出臺(tái)了《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失補(bǔ)償評(píng)估方法》和《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，這是全國(guó)范圍內(nèi)第一次地方性出臺(tái)海洋生態(tài)補(bǔ)償專門(mén)文件。從中央到地方海洋資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償政策體系已初步建立。

(三)國(guó)際合作基礎(chǔ)

1990年1月印度尼西亞倡辦“處理南中國(guó)海潛在沖突專題討論會(huì)”，提出在南海爭(zhēng)議區(qū)共同開(kāi)發(fā)必要性。1991年在萬(wàn)隆召開(kāi)第二次會(huì)議聲明:“在領(lǐng)土聲稱存在沖突的地區(qū)，有關(guān)國(guó)家可以考慮實(shí)行共同利益合作的可能性，包括信息交換和共同開(kāi)發(fā)?！?992年7月在日惹召開(kāi)的第三次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)“在爭(zhēng)議區(qū)實(shí)行合作，無(wú)損于領(lǐng)土聲稱和爭(zhēng)議國(guó)關(guān)心的共同利益”［16］。

1975年10月15日東盟石油會(huì)議召開(kāi)，各國(guó)國(guó)家石油公司簽署了東盟石油會(huì)議宣言，以促進(jìn)該地區(qū)油氣資源開(kāi)發(fā)中合作。1977年3月，印、馬、新、泰、菲等國(guó)在馬尼拉舉行“東盟石油委員會(huì)”年會(huì)。會(huì)議公報(bào)中強(qiáng)調(diào)“東盟國(guó)家之間今后將加強(qiáng)交換情報(bào)，特別是石油勘探方面的情報(bào)”，并稱:“南中國(guó)海和暹羅灣是東南亞地區(qū)進(jìn)行地層對(duì)比工作的主要目標(biāo)。將把上述地區(qū)周緣國(guó)家的地質(zhì)資料作比較，進(jìn)一步了解海底巖層構(gòu)造，以便于該地區(qū)的近海石油勘探。”［17］

1979年中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)環(huán)境署全球環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)和國(guó)際環(huán)境情報(bào)資料源查詢系統(tǒng)。1991年6月，中國(guó)發(fā)起并在北京召開(kāi)了環(huán)境與發(fā)展部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，有41個(gè)發(fā)展中國(guó)家參加。1992年4月，中國(guó)成立了中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)。

2001年，中國(guó)與東盟國(guó)家達(dá)成共識(shí)，建立中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)，即“10+1”合作框架。2002年11月4日中國(guó)與東盟各國(guó)外長(zhǎng)及外長(zhǎng)代表在金邊簽署了《南海各方行為宣言》，旨在維護(hù)中國(guó)主權(quán)權(quán)益，保持南海地區(qū)和平與穩(wěn)定。其中第6條第1款指出:在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方可探討或開(kāi)展合作，包括海洋環(huán)保領(lǐng)域。但是在實(shí)踐中，各方并未在海洋環(huán)保領(lǐng)域采取積極有效措施。2014年11月13日，第17次中國(guó)－東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)表主席聲明，重申將致力于繼續(xù)全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》，爭(zhēng)取在協(xié)商一致基礎(chǔ)上早日達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”［18］。

目前，中國(guó)加入的環(huán)境保護(hù)國(guó)際公約有包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的《保護(hù)臭氧層維也納公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》《1969年國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》《亞洲—太平洋水產(chǎn)養(yǎng)殖中心網(wǎng)協(xié)議》等共37 個(gè)［19］。

以上國(guó)際合作為南海爭(zhēng)議海域油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中生態(tài)補(bǔ)償提供了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

三 南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

(一)生態(tài)補(bǔ)償基本原則

海洋生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，海洋生態(tài)保護(hù)成本以及發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋資源利用相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策［20］。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵蛯?shí)踐缺乏對(duì)市場(chǎng)化補(bǔ)償條件以及影響因素的分析與研究［21］，在生態(tài)補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償渠道等方面受到“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則制約。國(guó)內(nèi)學(xué)者在借鑒國(guó)外海洋生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)上又提出了為提供者補(bǔ)償原則、受益者付費(fèi)原則、破壞者補(bǔ)償原則①為提供者補(bǔ)償原則，即PGP原則(provider gets principle);受益者付費(fèi)原則，即BPP原則(beneficiary pays principle);破壞者補(bǔ)償原則，即DPP原則(destroyer pays principle)。。南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償體系中一部分，在與“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”基本原則一致基礎(chǔ)上，尤其需要考慮南海油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中海域爭(zhēng)議特殊性，堅(jiān)持國(guó)家主權(quán)，靈活借鑒國(guó)外海洋生態(tài)補(bǔ)償理論，綜合上述為提供者補(bǔ)償原則、受益者付費(fèi)原則、破壞者補(bǔ)償原則作為補(bǔ)充，“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下和《南海各方行為宣言》共識(shí)基礎(chǔ)上，促進(jìn)海洋油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)南海生態(tài)利益。

(二)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)制度

南海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和分配生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)東亞海域海洋環(huán)境進(jìn)行了評(píng)價(jià)，分析了該海域環(huán)境特點(diǎn)、海洋污染、人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響、控制和減少污染的措施、海洋環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)等［22］。在現(xiàn)有的全球環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，國(guó)際環(huán)境情報(bào)資料源查詢系統(tǒng)，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)等基礎(chǔ)上，未來(lái)南海油氣資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)，有著良好國(guó)際合作條件。通過(guò)尋求聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署指導(dǎo)，將已達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償共識(shí)落到實(shí)處，與周邊國(guó)家簽署環(huán)境保護(hù)條約，建立區(qū)域性海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)制度，為南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、金額、責(zé)任等具體事項(xiàng)提供客觀、全面的環(huán)境數(shù)據(jù)支持。

(三)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制

國(guó)外進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償主要是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)，［23］國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償法律制度健全，市場(chǎng)已經(jīng)成為生態(tài)補(bǔ)償主要方式，而我國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系尚未成熟，政府依然建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和主導(dǎo)者，在完善生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易規(guī)則，生態(tài)服務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和促進(jìn)生態(tài)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等法律制度方面發(fā)揮著積極作用。［24］海洋油氣資源中生態(tài)補(bǔ)償不同于森林、草地等補(bǔ)償領(lǐng)域，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式很難實(shí)現(xiàn)海洋油氣資源開(kāi)發(fā)這種高投資、高技術(shù)、高難度、高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題補(bǔ)償目的，單一以政府為補(bǔ)償主體模式也很難適應(yīng)海洋油氣資源國(guó)際合作開(kāi)發(fā)模式，因此，建立海洋油氣資源生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化制度是必然選擇，也是進(jìn)行區(qū)域內(nèi)海洋油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償合作的制度基礎(chǔ)。市場(chǎng)包括國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，單獨(dú)通過(guò)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)解決油氣資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題不利于構(gòu)建南海區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，因此國(guó)際市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際合作重要途徑。“中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)”的建立為生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際市場(chǎng)化提供了有利條件，也是落實(shí)《南海各方行為宣言》中就海洋環(huán)保領(lǐng)域積極開(kāi)展合作有效途徑。

(四)生態(tài)補(bǔ)償基金制度

資金支付是生態(tài)補(bǔ)償最主要手段，也是相比技術(shù)援助，設(shè)立環(huán)境保護(hù)區(qū)等最有效，最直接的補(bǔ)償手段。國(guó)內(nèi)的資金支付是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式完成的，生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政來(lái)源大部分是通過(guò)其他財(cái)政收入事項(xiàng)，僅有少部分財(cái)政來(lái)源是基于生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)稅費(fèi)。2002年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中第五章對(duì)海域使用金做了規(guī)定，但也僅是規(guī)定了有償使用這一基本要求，并未有對(duì)海域使用金更體系化的規(guī)定。相比歐美國(guó)家征收生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅收等多特定種稅收［25］來(lái)為生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)辟資金來(lái)源做法，國(guó)內(nèi)尚未有稅收法律制度將海洋資源開(kāi)發(fā)利用納入其征收范圍內(nèi)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)稅收，旨在分配生態(tài)補(bǔ)償資金負(fù)擔(dān)，這與外部性理論或公共物品理論解決問(wèn)題是一致的。庇古認(rèn)為，外部性產(chǎn)生根源在于市場(chǎng)失靈，必須通過(guò)政府干預(yù)來(lái)解決。對(duì)于正的外部影響政府應(yīng)予以補(bǔ)貼，對(duì)于負(fù)的外部影響應(yīng)處以罰款［26］。而科斯則認(rèn)為不能將外部性問(wèn)題簡(jiǎn)單地看成是市場(chǎng)失靈。外部性問(wèn)題實(shí)質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致行為權(quán)利和利益邊界不確定［27］。南海油氣資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀要求南海油氣資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償基金制度包含國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩個(gè)方面內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)國(guó)內(nèi)層面要求參與油氣開(kāi)發(fā)各國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與其開(kāi)發(fā)活動(dòng)規(guī)模相適應(yīng)責(zé)任基金，這種責(zé)任基金來(lái)源于一國(guó)國(guó)內(nèi)稅收或者專項(xiàng)財(cái)政，具體份額可以在現(xiàn)有國(guó)際條約框架下通過(guò)國(guó)家之間協(xié)商來(lái)確定;國(guó)際層面要求基金一部分要與市場(chǎng)接軌，適應(yīng)有關(guān)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度。

［1］ 門(mén)玉真.我國(guó)爭(zhēng)議海域油氣資源聯(lián)合開(kāi)發(fā)的法律問(wèn)題研究［D］.中國(guó)石油大學(xué)，2011.

［2］ 2013國(guó)家海洋環(huán)境狀況公報(bào)［EB/OL］.http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/hyhjzlgbml/2013nzghyhjzkgb_2484/201403/t20140321_31052.html.2014－3－21/2015－1－8.

［3］ 曹云華，鞠海龍.南海地區(qū)形勢(shì)報(bào)告(2012－2013)［M］北京:時(shí)事出版社，2013.

［4］ 陳德恭.現(xiàn)代國(guó)際海洋法［M］.北京:海洋出版社，2009.

［5］ Report to the President:National Commission on the BP Horizon Oil Spill and Offshore Drilling［EB/OL］.http://www.oil spill commission.gov/final－report.2011－5－6/2012－2－21.

［6］ 聯(lián)合國(guó)海洋法公約(第二版)［M］.北京:海洋出版社，2013.

［7］ 南海巨大油氣資源成各國(guó)爭(zhēng)奪焦點(diǎn)［EB/OL］.http://news.gasshow.com/pages/20111128/104147156.html.2011－11－28/2012－9－15.

［8］ 2011 BP 世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒［EB/OL］.(2011－11－25)［2015－3－19］.http://wenku.baidu.com/view/d3872890dd88d0d233d46a75.html.

［9］ 吳士存.南海問(wèn)題的由來(lái)與發(fā)展［J］.新東方，2010(5).

［10］ 付碧蓮.越南盜采中國(guó)石油活動(dòng)猖獗，收入占 GDP的30%［EB/OL］.http://energy.people.com.cn/BIG5/n/2014/0630/c71661－25216463.html.2015－3－8.

［11］ 毛顯強(qiáng)，鐘瑜，張勝.生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接懀跩］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2002(4).

［12］ 中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心.生態(tài)補(bǔ)償原理與應(yīng)用［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

［13］ 沈宗靈.現(xiàn)代西方法理學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2014.

［14］哈特.法的概念［M］.香港:牛津大學(xué)出版社，1982.

［15］ 王慧杰，董戰(zhàn)峰，姜銀蘋(píng)，葛察忠.生態(tài)補(bǔ)償:政策效應(yīng)凸顯［J］.環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2014(21).

［16］ 李金明.南沙海域的石油開(kāi)發(fā)及爭(zhēng)端的處理前景［J］.廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2002(4).

［17］ 郭淵.東南亞國(guó)家對(duì)南海石油資源的開(kāi)發(fā)及其影響——以菲、馬、印尼、文萊為考察中心［J］.近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系史研究，2013(1).

［18］ 中國(guó)東盟重申將致力于落實(shí)《南海各方行為宣言》［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/world/2014－11/14/c_1113240178.html.2014－11－14/2015－1－11.

［19］ 中華人民共和國(guó)參加的國(guó)際環(huán)境保護(hù)多邊條約目錄清單［EB/OL］.http://www.china.com.cn/environment/node_5198565.htm.2015－1－27.

［20］ 俞虹旭，余興光，陳克亮.海洋生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展及實(shí)踐［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2013(5).

［21］ 鄭偉，徐元，石洪華，王宗靈，丁德文.海洋生態(tài)補(bǔ)償理論及技術(shù)體系初步構(gòu)建［J］.海洋環(huán)境科學(xué)，2011(6).

［22］ UNEP.State of the marine environment in the East Asian Seas Region［J］.Regional Seas Reports and Studies ，1990(126).

［23］ 李曉光，苗鴻，鄭華，歐陽(yáng)志云.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的主要方法及其應(yīng)用［J］.生態(tài)學(xué)報(bào)，2009(8).

［24］ 李文華，劉某承.關(guān)于中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)思考［J］.資源科學(xué)，2010(5).

［25］ 洪尚群，馬丕京，郭慧光.生態(tài)補(bǔ)償制度的探索［J］.環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2001(5).

［26］ 庇古.社會(huì)主義與資本主義的比較(中文版)［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，1963.

［27］ 科斯等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［M］.上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1994.