我國生態(tài)保護紅線制度立法研究

李慧玲 王飛午

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410081）

我國生態(tài)保護紅線制度立法研究

李慧玲 王飛午

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410081）

推進建立生態(tài)保護紅線制度是保護我國生態(tài)系統(tǒng)的最低要求，也是推動我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。2014年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對生態(tài)保護紅線進行了法律上的確認，為生態(tài)保護紅線制度的建立提供了立法依據(jù)，但我國現(xiàn)行生態(tài)保護紅線制度在立法上仍存在立法體系不完備、立法內(nèi)容過于原則、法律責(zé)任不明確或過輕等幾大問題。對于立法體系的完善，宜選擇基本法與專門法并舉的立法模式，在現(xiàn)有的環(huán)境保護法做出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定生態(tài)保護紅線專項行政法規(guī)；在立法內(nèi)容上，應(yīng)規(guī)定生態(tài)保護紅線制度的適用范圍、生態(tài)保護紅線劃定的基本原則，真正將生態(tài)保護紅線政策制度化、法律化；在法律責(zé)任方面，應(yīng)明晰、強化違反生態(tài)保護紅線制度的法律責(zé)任；在制度的實施方面，應(yīng)引入環(huán)境行政公益訴訟，以保障該制度落地實施。

生態(tài)保護紅線制度；立法模式；越線責(zé)任；環(huán)境行政公益訴訟

一、我國生態(tài)保護紅線制度的緣起、理論基礎(chǔ)與價值目標

（一）緣起與發(fā)展

“紅線”一詞最初起源并被應(yīng)用于城市規(guī)劃，它具有形象化的含義，規(guī)劃部門批準建設(shè)單位的地塊，一般用紅筆圈在圖紙上，因此被稱為“紅線”。紅線即指不可逾越的邊界線。隨著人們認知水平的提高，“紅線”的內(nèi)涵也在不斷地深入與發(fā)展，已經(jīng)從最初的空間約束向數(shù)量約束拓展，由空間規(guī)劃向管理制度延伸［1］，如《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出了18億畝耕地紅線。2000年，國務(wù)院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，提出了劃設(shè)重要生態(tài)功能區(qū)、重點資源開發(fā)區(qū)、生態(tài)良好地區(qū)并堅守生態(tài)環(huán)境保護底線的要求，這應(yīng)是生態(tài)保護紅線思想的萌芽。生態(tài)保護紅線的最早雛形是紅線控制區(qū)，其也是在區(qū)域性生態(tài)規(guī)劃中得到最早的體現(xiàn)。在我國，首次提出生態(tài)紅線并得到實際應(yīng)用的是2005年由廣東省頒布實施的《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要（2004—2020）》。該規(guī)劃提出了“紅線調(diào)控、綠線提升、藍線建設(shè)”的三線調(diào)控的總體戰(zhàn)略［2］，將自然保護區(qū)的核心區(qū)和重點水源涵養(yǎng)區(qū)等區(qū)域劃為紅線，實行嚴格保護。之后，許多地方政府也紛紛效仿這一做法，逐漸采用“紅線控制區(qū)”的概念，繼而生態(tài)保護紅線得到多方面的關(guān)注與肯定。2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)［2011］35號）中指出：國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標準和環(huán)境政策。這是我國首次以國務(wù)院文件形式出現(xiàn)“生態(tài)紅線”概念并提出劃定任務(wù)。2012年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發(fā)［2012］3號），確定了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。2013年7月，國家林業(yè)局啟動生態(tài)紅線保護行動，劃定林地和森林、濕地、荒漠植被、物種四條紅線［3］等等。2013年，習(xí)近平同志在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時再次強調(diào)，要劃定并嚴守生態(tài)紅線，牢固樹立生態(tài)紅線的觀念［4］。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“劃定生態(tài)保護紅線。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制?！庇纱嗣鞔_了“生態(tài)紅線”的劃定將是今后國家全面深化改革的主要任務(wù)之一。

對生態(tài)保護紅線做出系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范的是2014年1月底由環(huán)境保護部印發(fā)的《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》（試行）（以下簡稱《指南》），這是我國首個生態(tài)保護紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件?！吨改稀范ㄎ痪褪菫閲疑鷳B(tài)功能紅線的劃定提供技術(shù)支撐，其適用范圍是國家層面的生態(tài)功能紅線劃定，核心目標是保障國家生態(tài)安全?！吨改稀返闹饕獌?nèi)容包括：生態(tài)功能紅線的定義、類型及特征，生態(tài)功能紅線劃定的基本原則、技術(shù)流程、范圍、方法和成果要求等。

《指南》對生態(tài)保護紅線的基本含義進行了明確界定，即生態(tài)保護紅線是指對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進資源高效利用等方面必須嚴格保護的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值，具體包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線，可簡稱為生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。該定義將生態(tài)紅線從單純的生態(tài)空間保護領(lǐng)域延伸至自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，使生態(tài)紅線成為一個綜合性概念［5］。這應(yīng)被視為國家層面上對“生態(tài)紅線”內(nèi)涵與外延的權(quán)威界定，為建立系統(tǒng)、完備的生態(tài)紅線制度奠定了基礎(chǔ)［6］。

除了以上規(guī)定對“生態(tài)保護紅線”提出明確概念或部署劃定任務(wù)之外，還有一些政策文件和環(huán)保單行法，我們雖然未能在其條文中直接找出“生態(tài)保護紅線”或“生態(tài)紅線”的字眼，但內(nèi)容卻間接蘊含“生態(tài)保護紅線”的基本內(nèi)容，例如：《大氣污染防治法》的第十三條、第十五條和《水污染防治法》的第九條中確立的污染物排放總量控制制度便是生態(tài)質(zhì)量紅線的重要實施措施之一；《水法》第四十七條、第四十八條中規(guī)定的用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度、取水許可制度，體現(xiàn)了水資源管理“三條紅線”中的“開發(fā)利用控制紅線”，《水法》第三十二條、第三十三、第三十四條及《水污染防治法》第九條、第十八條則體現(xiàn)了“水功能區(qū)限制納污紅線”?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》與《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中確定的重要生態(tài)功能區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)功能紅線劃定的重要地域空間范圍，是劃定生態(tài)保護紅線的重要技術(shù)依托。

令人可喜的是，2015年1月1日起開始實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二十九條第一款對生態(tài)保護紅線制度予以了明確規(guī)定：“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護?！边@是我國首次在環(huán)境保護基礎(chǔ)法中對生態(tài)保護紅線制度做出清晰的確認，將生態(tài)保護紅線上升為國家法律層面，這充分體現(xiàn)了國家運用法律強制手段保護生態(tài)環(huán)境的決心，標志著生態(tài)保護紅線由政策層次向法律制度的轉(zhuǎn)變，其意義重大深遠。

（二）理論基礎(chǔ)與價值取向

首先，宇宙飛船理論和環(huán)境負載定額理論是生態(tài)保護紅線制度建立的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)。1960年，美國經(jīng)濟學(xué)家鮑爾丁（Kenneth E.Boulding）在“即將到來的太空船地球經(jīng)濟學(xué)”一文中，提出了宇宙飛船經(jīng)濟觀：人類唯一賴以生存的最大生態(tài)系統(tǒng)是地球，而地球僅僅是茫茫無垠的太空中一艘小小的飛船，人口和經(jīng)濟的不斷增長終將用完這一“小飛船”中的有限資源，人類的生產(chǎn)和消費廢棄物也終將使飛船全部污染，到那時，整個人類社會就會崩潰。為了避免這種悲劇，人類必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，要從“消耗型”變?yōu)椤吧鷳B(tài)型”、從“單程式”轉(zhuǎn)為“循環(huán)式”。這一理論既是循環(huán)經(jīng)濟理論提出的基石，又是生態(tài)保護紅線制度建立的理論基礎(chǔ)，因為這一理論在強調(diào)實施循環(huán)經(jīng)濟的同時，它還要求既不耗盡資源又不污染環(huán)境，這正是生態(tài)保護紅線中三條紅線即生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線所要達到的直接目的。

受宇宙飛船理論的影響，在20世紀60年代晚期至70年代早期，容納能力的概念被廣泛用于討論環(huán)境對人類活動的限制，用來說明生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)之間的相互影響，即生態(tài)環(huán)境的有限承載能力理論應(yīng)運而生。承載力原本是一個物理學(xué)概念，本意是指物體在不產(chǎn)生任何破壞時所能承受的最大負荷，具有力的量綱［7］，隨著社會的發(fā)展、人們環(huán)境意識的提高，其逐漸被引入到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。環(huán)境承載力又被稱為“環(huán)境負載定額”或“生態(tài)系統(tǒng)的忍耐”，是指某一有機體在干擾或逆境的情況下，被容許生存的諸生理特征［8］。具體表現(xiàn)為，在特定的時期、特定的區(qū)域以及特定的環(huán)境狀況下，生態(tài)環(huán)境對人類社會、經(jīng)濟活動的支持能力的限度。當(dāng)人類的行為控制在此限度之內(nèi)，它能夠承載人類開采資源與利用能源的負荷，容納、凈化人類在生產(chǎn)與生活活動中產(chǎn)生的廢棄物，并且能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)與修復(fù)；相反，當(dāng)人類無視環(huán)境生態(tài)規(guī)律，特別是在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、敏感區(qū)進行無序的經(jīng)濟開發(fā)建設(shè)活動，超出其承載范圍，生態(tài)系統(tǒng)則會遭受到嚴重的破壞，甚至引發(fā)生態(tài)危機。因此，有必要依據(jù)我國生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，做出生態(tài)環(huán)境重要性、脆弱性及敏感性評估，將人類的活動規(guī)范在環(huán)境承載限度之內(nèi)，因為生態(tài)紅線管理實質(zhì)上就是承載力管理，生態(tài)保護紅線制度正是通過對人類行為做出底線管理的方式從而確保我國生態(tài)環(huán)境安全。

其次，公平原則和保護優(yōu)先原則是生態(tài)保護紅線制度建立的法學(xué)和環(huán)境保護法學(xué)基礎(chǔ)。法的公平原則體現(xiàn)在環(huán)境保護領(lǐng)域應(yīng)包含兩方面的內(nèi)容：一是代內(nèi)公平，二是代際公平。代內(nèi)公平是指同一代人，不論國籍、種族、性別、經(jīng)濟水平和文化差異，在要求良好生活環(huán)境和利用自然資源方面，都享有平等的權(quán)利。而代際公平則指當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等。即當(dāng)代人必須留給后代人生存和發(fā)展的必要環(huán)境資源和自然資源。這一理論最早由美國國際法學(xué)者愛蒂斯·布朗·魏伊絲在《生態(tài)法季刊》發(fā)表的一篇題為《行星托管：自然保護與代際公平》的論文中提出。其后，在其著作《公平地對待未來人類》中重申。她認為代際公平由三項基本原則組成：一是“保存選擇原則”，即每一代人應(yīng)該為后代人保存自然和文化資源的多樣性，避免限制后代人的權(quán)利，使后代人有和前代人相似的可供選擇的多樣性；二是“保存質(zhì)量原則”，就是說每一代人都應(yīng)該保證地球的質(zhì)量，在交給下一代時，不比自己從前一代人手里接過來時更差，也就是說，地球沒有在這一代人手里受到破壞；三是“保存取得和利用原則”，即每代人應(yīng)該對其成員提供平等地取得和利用前代人的遺產(chǎn)的權(quán)利，并且為后代人保存這項取得和利用權(quán)［9］。由此可見，自然資源利用上線是“保存選擇原則”和“保存取得和利用原則”的必然要求，它強調(diào)的是當(dāng)代人和后代人之間所享受的生物物種或自然資源的量的公平；生態(tài)功能保障基線和環(huán)境質(zhì)量安全底線則是“保存質(zhì)量原則”的基本要求，只有設(shè)定科學(xué)的生態(tài)功能保障基線和環(huán)境質(zhì)量安全底線，才會保存地球的環(huán)境質(zhì)量，真正實現(xiàn)代際公平。

保護優(yōu)先原則是新《環(huán)境保護法》第五條確立的一項基本原則，新法在明確規(guī)定保護優(yōu)先原則的同時，在第四條中規(guī)定：國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。由此可見，經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相比，環(huán)境保護是擺在第一位的，這就要求我們采取強有力的措施保護好環(huán)境，而生態(tài)保護紅線制度是擔(dān)當(dāng)這一重任的基礎(chǔ)，因為缺少了紅線的劃定，生態(tài)環(huán)境的保護就無從談起。

與上述生態(tài)保護紅線的理論基礎(chǔ)一脈相承，生態(tài)保護紅線追求的價值目標可定位為：維護我國最低生態(tài)安全，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)人類環(huán)境公平。生態(tài)保護紅線具有法律強制效力，從空間管控角度上講，泛指不可逾越的邊界或者禁止進入的范圍，是指在生態(tài)文明建設(shè)中不可觸碰逾越的底線，是維護我國生態(tài)安全的最低要求，是限制開發(fā)利用的“高壓線”，維護生態(tài)平衡的“安全線”，也是維護國家生態(tài)安全的底線［10］。生態(tài)保護紅線的劃定，需要相關(guān)部門赴地進行實地考察，對擬劃定紅線區(qū)域進行生態(tài)服務(wù)價值功能重要性以及環(huán)境脆弱性、敏感性做出評估，核定該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的最高承載能力，綜合劃定一定范圍的空間紅線區(qū)域作為不可逾越的邊界線，在此紅線邊界線內(nèi)，實行最嚴格的保護，該紅線是底線、鐵線和警戒線，是該區(qū)域生態(tài)承載能力的最高限額，是保障我國生態(tài)安全的底線，一旦劃定，便具有嚴格的法律強制力，是堅決不允許因建設(shè)項目以及區(qū)域開發(fā)的調(diào)整而有所減少與變動的。

劃定生態(tài)紅線表面看似限制了資源的開發(fā)、阻礙了經(jīng)濟項目的建設(shè)，對人們的行為做出了諸多約束，從而影響我國經(jīng)濟的發(fā)展，但是實際上生態(tài)紅線并不是畫地為牢，劃定是為了更好地協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者的關(guān)系，在我國當(dāng)前嚴峻的生態(tài)環(huán)境局勢下，劃定生態(tài)紅線，是對我們?nèi)祟愰_發(fā)利用自然的經(jīng)濟行為做出底線管理，從根源上限制和禁止的是各類無視自然環(huán)境生態(tài)規(guī)律、破壞污染環(huán)境、超過環(huán)境承載能力進行資源過度開采的與主體功能不相符合的不合理的經(jīng)濟開發(fā)行為，那些在紅線保護區(qū)域內(nèi)從事有利于恢復(fù)保護自然、修復(fù)治理環(huán)境的綠色合法產(chǎn)業(yè)以及符合主體功能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)當(dāng)然是國家鼓勵和支持的。另外，保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價值的過程，保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動也是一種發(fā)展，所以在保護區(qū)內(nèi)并不是禁止一切人類的開發(fā)建設(shè)活動，相反是允許人類進行與主體功能區(qū)相適應(yīng)的活動，只要不使紅線區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能降低、性質(zhì)改變、面積縮小即可。因此，劃定生態(tài)保護紅線能夠妥善處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，切實落實2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》中新確立的“保護優(yōu)先”的環(huán)境保護法基本原則，充分發(fā)揮利用各地區(qū)區(qū)域資源與環(huán)境優(yōu)勢，促進我國經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。

二、我國生態(tài)保護紅線制度立法存在的問題

環(huán)境保護法的基本制度應(yīng)是調(diào)整某一類或某一方面環(huán)境保護社會關(guān)系的、具有重大意義和起主要作用的法律規(guī)范的統(tǒng)稱［11］。一項基本制度至少應(yīng)具備系統(tǒng)性、具體化、直轄市性等法律特征。

然而，生態(tài)保護紅線制度作為我國環(huán)境保護法的一項基本制度只在《環(huán)境保護法》的一個條文中做出規(guī)定，因此它既談不上系統(tǒng)性，更無從說具體性和協(xié)調(diào)性，因而被廣泛詬病。從總體上看，我國生態(tài)保護紅線制度主要存在以下問題：

（一）立法體系不完備

正如上文所言，基本制度應(yīng)由一系列法律規(guī)范規(guī)定?？疾槲覈h(huán)境保護法確立的基本制度，大多在眾多的環(huán)境保護法律規(guī)范中予以規(guī)定。如環(huán)境影響評價制度除在《環(huán)境保護法》這部在環(huán)境保護領(lǐng)域里起統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)性法律中予以規(guī)定外，我國還專門制定了一部法律——《環(huán)境影響評價法》，此外，還有《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章，同時，環(huán)境保護的單行法律也對此予以了明確規(guī)定；又如排污收費制度，國務(wù)院專門頒布了一部行政法規(guī)——《排污費征收使用管理條例》，并在各污染防治的單行法中做了具體規(guī)定；其他如“三同時”制度、許可證制度、環(huán)境監(jiān)測制度、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案制度等都在環(huán)境保護的基礎(chǔ)法和單行法中予以明確，就是新設(shè)立的生態(tài)保護補償制度都在2008年修訂的《水污染防治法》中做出了明確規(guī)定。

綜觀我國“生態(tài)保護紅線”的立法現(xiàn)狀，我國尚未形成系統(tǒng)完善的生態(tài)保護紅線法律體系，主要體現(xiàn)在：

第一，生態(tài)保護紅線這一環(huán)境保護法的基本制度尚無一部環(huán)境保護基本法做出規(guī)定。這當(dāng)然是由我國環(huán)境保護法體系本身的缺陷所導(dǎo)致。黨的十八大就已把生態(tài)文明建設(shè)納入我國“五位一體”的戰(zhàn)略發(fā)展目標中，“保護環(huán)境是國家的基本國策”也已明確入法，環(huán)境保護法是一個獨立的法律部門已成為法學(xué)界的共識，因此在環(huán)境保護法體系里應(yīng)有一部由全國人大制定的環(huán)境保護基本法。但現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》是由全國人大常委會制定通過，并非由全國人大制定，它不具備國家基本法地位，而我們充其量只能將其定性為在環(huán)境保護法體系里起統(tǒng)領(lǐng)作用的綜合性基礎(chǔ)性法律。顯然，環(huán)境保護基本法的缺失無疑是我國環(huán)境保護法體系的一大敗筆，也與當(dāng)今社會發(fā)展趨勢格格不入。考查環(huán)境保護立法相對完善的國家，無一不有環(huán)境保護的基本法，例如：美國早在1969年就有《國家環(huán)境政策法》，日本也有《環(huán)境基本法》，加拿大、瑞典有《環(huán)境保護法》，英國則有《環(huán)境法》，這些立法均為基本法［12］。部門法的基本制度理應(yīng)在基本法中做出規(guī)定。

第二，生態(tài)保護紅線制度的立法缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在我國，生態(tài)保護紅線制度至今只有一部《環(huán)境保護法》用一個條文第二十九條冠以“生態(tài)保護紅線”的命名，即國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，更準確些說是生態(tài)功能保障基線這一條紅線。按照《指南》的規(guī)定，生態(tài)保護紅線應(yīng)包含三條紅線，即生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線，那么，《環(huán)境保護法》有沒有規(guī)定生態(tài)保護紅線中的其他兩條紅線？應(yīng)當(dāng)說，環(huán)境質(zhì)量安全底線在其中是有規(guī)定的，如第十五條、第十六條和第四十四條分別規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標準、污染物的排放標準和污染物排放總量控制指標等實質(zhì)上就是環(huán)境質(zhì)量安全底線的規(guī)定，但自然資源利用上線卻未在該法中予以明確。造成這一局面的一個很重要因素是：現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》仍然是一部重污染防治、輕資源保護的非實質(zhì)意義的綜合法。對自然資源利用上線規(guī)定的缺失這不能不說是此次立法在微觀層面上的系統(tǒng)性漏洞。從宏觀層面看，有基礎(chǔ)法的規(guī)定，卻無單行法和專項法的支撐，各污染防治、自然資源和生態(tài)區(qū)域保護的單行法中盡管有關(guān)于污染物排放總量控制制度、用水總量控制制度等內(nèi)容，但卻未有明確的生態(tài)保護紅線制度的規(guī)定，更沒有其他專項立法予以明確。

（二）立法內(nèi)容過于原則、抽象

由于我國現(xiàn)階段并未出臺國家層面的關(guān)于生態(tài)保護紅線的專項立法，目前存在的關(guān)于生態(tài)保護紅線的已有立法內(nèi)容又太過簡單、原則與抽象，《環(huán)境保護法》第二十九條僅為原則性、宣示性條文，僅規(guī)定國家在三類重點區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護，各級人民政府對于各種生態(tài)保護區(qū)域應(yīng)當(dāng)采取措施予以保護，嚴禁破壞。僅《環(huán)境保護法》一個條文的規(guī)定無法很好具體地指導(dǎo)實踐中的生態(tài)保護紅線的劃定與落實工作，這必然導(dǎo)致執(zhí)法、司法和守法者的茫然：（1）到底生態(tài)保護紅線包含了哪些類型？是否僅包含該法第二十九條規(guī)定的生態(tài)功能保障基線這一條紅線？（2）生態(tài)保護紅線制度應(yīng)包含哪些內(nèi)容，如：由誰劃定，如何劃定，按什么原則或標準劃定，劃定和修訂的程序如何，違反該制度應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任，由誰進行監(jiān)督等均未有具體規(guī)定。同時，該法也未通過明確授權(quán)立法的形式授權(quán)給其他相關(guān)部門進行專項立法給予解決，盡管環(huán)保部在2014年出臺了《指南》，但它不是法律規(guī)范，不具有法律強制力；同時，技術(shù)指南無法涵蓋制度所應(yīng)具備的全部內(nèi)容。從法律實施角度看，環(huán)境基本法的“統(tǒng)領(lǐng)”作用不可能僅靠自身的原則性規(guī)定自動實現(xiàn)，而必須依靠具體制度的構(gòu)建與完善［13］。法律是通過設(shè)定權(quán)利與義務(wù)的方式來對人們的行為做出有效規(guī)范的，但是，這一條文為誰設(shè)定了權(quán)利和義務(wù)，設(shè)定了哪些權(quán)利與義務(wù)，我們似乎不得而知。

此外，就具有生態(tài)保護紅線制度實質(zhì)內(nèi)容的環(huán)境標準的規(guī)定看，現(xiàn)有的規(guī)定也極其原則且滯后。我國現(xiàn)行環(huán)境標準多制定于20世紀八九十年代，由于以前控制水平較低，制定的標準也相應(yīng)的偏低，現(xiàn)在已經(jīng)不符合我國日益提高的環(huán)境質(zhì)量要求；同時，我國一直未制定針對光、熱、土壤等污染類型及其損害的標準，存在管制空白［14］。

（三）法律責(zé)任明顯缺失或過輕

法律責(zé)任是法律規(guī)范得以順利實施的有力保障，是對法律關(guān)系主體為或不為特定行為的消極性評價，具體表現(xiàn)為當(dāng)權(quán)利主體濫用權(quán)利和義務(wù)主體拒絕履行義務(wù)時，其必須承擔(dān)的不良法律后果，因此法律責(zé)任是與已有權(quán)利與既有義務(wù)緊密相連、相輔相成的，法律責(zé)任及其追究體現(xiàn)法律的強制性，從根本上確保各項法律制度得以有效貫徹實施。

盡管2014年《環(huán)境保護法》被譽為史上最嚴的環(huán)保法，是長了牙齒的法律，但仔細研究其關(guān)于生態(tài)保護紅線制度法律責(zé)任的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)仍存在以下問題：（1）有義務(wù)，無對應(yīng)法律責(zé)任。在逾越生態(tài)功能保障基線方面，《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定了生態(tài)保護紅線制度，但卻在法律責(zé)任一章沒有對應(yīng)的法律責(zé)任條文。在突破環(huán)境質(zhì)量安全底線方面，該法第十五條規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標準，并在第六條中規(guī)定了“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，第二十六條中規(guī)定了“環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度”，但當(dāng)一個行政區(qū)域或一個流域沒有達到環(huán)境質(zhì)量標準時，應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)哪些責(zé)任，法律卻未做出規(guī)定，這也許是我國許多環(huán)境保護立法的通病。因為，如果一部法律只是規(guī)定你應(yīng)當(dāng)做什么、必須做什么、不得做什么、禁止做什么，卻未規(guī)定違反這些規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的不良法律后果，這樣的規(guī)定也只是一句口號，只是一紙空文。（2）部分越線法律責(zé)任明顯過輕。《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定對超標排污或超重點污染物排放總量控制指標排污的行為，有關(guān)機關(guān)可以對其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，甚至報經(jīng)有批準權(quán)限的政府批準，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，這一規(guī)定，對排污者本身而言，責(zé)任嚴厲，但對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員能否采取行政拘留，則未納入在該法第六十三條規(guī)定的行政拘留的范圍之列。然而實際上，“超標排污或超重點污染物排放總量控制指標排污的行為，情節(jié)嚴重，經(jīng)責(zé)令改正拒不改正的”的行為與“違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的”的行為相比，其情節(jié)惡劣程度不分伯仲，但法律將后者中的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員納入實施行政拘留的范圍之列，而前者卻排除在外，這樣的責(zé)任規(guī)定顯然失衡。

三、我國生態(tài)保護紅線制度化設(shè)計

《環(huán)境保護法》第二十九條的出臺，預(yù)示著生態(tài)保護紅線從公共政策開始走向法治化的軌道，但如何設(shè)計，應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）選擇科學(xué)的制度化路徑

研究生態(tài)保護紅線制度這一環(huán)境保護法新制度的制度化路徑，必須先對我國環(huán)境保護法基本制度的現(xiàn)有路徑進行考察。從總體上看，大致可分為以下幾種：（1）基本法（或基礎(chǔ)法）＋專項法律＋專項行政法規(guī)＋部門規(guī)章＋單行法律模式，如環(huán)境影響評價制度即采用這一模式。應(yīng)該說，采用這一模式，是環(huán)境保護法中最重要，在環(huán)境保護中起著最基礎(chǔ)性作用的基本制度。也就是說，采用這一立法模式，彰顯了該基本制度的絕對重要性。（2）基本法（或基礎(chǔ)法）＋專項行政法規(guī)＋單行法律模式，如排污收費制度便是如此。這種模式應(yīng)適用于環(huán)境保護法中相對重要的制度。當(dāng)然，隨著環(huán)境保護稅法的出臺，《排污費征收使用管理條例》將會退出環(huán)保法體系的舞臺，而代之以法律的形式。（3）基本法（或基礎(chǔ)法）＋單行法律模式。相對而言，這種模式是基本制度立法模式中最簡單的模式，它無須制定專項法律或行政法規(guī)，只需在基本法或基礎(chǔ)法做出原則性規(guī)定基礎(chǔ)上，在環(huán)境保護的單行法律中做出具體規(guī)定。我國現(xiàn)有的環(huán)境保護法基本制度大多采用這一模式，但這一種模式往往需要政府規(guī)章或規(guī)范性文件做補充。

從理論上講，除上述三種模式外，基本法（或基礎(chǔ)法）＋專項行政法規(guī)＋部門規(guī)章＋單行法法律模式也不失為環(huán)境保護法基本制度可以選擇的模式，這種模式與上述第一種模式相比，沒有那么復(fù)雜，也不會那么浪費立法成本，與上述第三種模式相比，沒有那么簡單而導(dǎo)致難以操作。

筆者認為，生態(tài)保護紅線制度，作為環(huán)境保護法基本制度之一，宜采用基本法＋專項行政法規(guī)＋單行法律模式。

首先，需提高我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》效率層次，將其升格為由全國人大制定的法律，其中對該項制度予以規(guī)定。此觀點上文已詳述。

其次，應(yīng)制定一部專門的行政法規(guī)，可命名為：《生態(tài)保護紅線劃定與保護條例》。（1）一項制度是否應(yīng)有專門立法，取決于該制度在制度體系中的地位，即該制度是否在環(huán)境保護中起基礎(chǔ)性決定性的作用。生態(tài)紅線劃定的法律意義在于，它是生態(tài)安全的底線，超越這條底線將面臨生態(tài)系統(tǒng)崩潰的危險；它是生命安全的底線，包括公眾在內(nèi)的生命和健康高于經(jīng)濟和一般性法律利益；它是法律責(zé)任的底線，破壞了這種底線就意味著承擔(dān)嚴厲的法律責(zé)任，故不可越雷池半步［15］。隨著人們對環(huán)境保護的認識從事后治理向事前防范與事后治理相結(jié)合的觀念的轉(zhuǎn)變，一項制度的事先防范功能就顯得尤為重要。正如環(huán)境影響評價、排污收費或環(huán)境保護稅等制度一樣，生態(tài)保護紅線制度的預(yù)防功能十分明顯，三條紅線無一不是對人們行為的警示，都是不可逾越的警戒線，它關(guān)乎生態(tài)安全，關(guān)乎人類發(fā)展的未來。因此，該制度應(yīng)當(dāng)有其專項立法，即制定一部專門系統(tǒng)的行政法規(guī)對所有生態(tài)保護紅線的內(nèi)容進行集中統(tǒng)一規(guī)制。也即在此部法律中，對我國生態(tài)保護紅線的立法目的、任務(wù)、概念、劃定的基本原則、具體的措施及保障、以及相關(guān)的法律責(zé)任等一一做出明確規(guī)定。（2）一項制度是否專門立法，在一定程度上受制于該制度自身的特點，即制度本身的復(fù)雜性、系統(tǒng)性。正如前文提及，生態(tài)保護紅線包括了三條紅線，生態(tài)保護紅線制度應(yīng)是由三條保護紅線制度所構(gòu)成的制度體系，即生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線的集合體。針對這一類復(fù)雜的制度體系，宜采用專項立法的模式。由于該制度尚未形成完全成熟的制度體系，所以不宜采用全國人大常委會制定法律的形式。

（二）明確紅線劃定與保護的原則

生態(tài)保護紅線劃定與保護原則，是貫穿于生態(tài)保護紅線劃定和保護的整個法律體系中的指導(dǎo)性原則，明晰原則是設(shè)計具體制度的關(guān)鍵一環(huán)。關(guān)于生態(tài)保護紅線的劃定與保護原則，我們可以在《指南》中關(guān)于紅線劃定的五項基本原則的基礎(chǔ)上予以完善，即既要確定重要性原則、綜合性原則、等級性原則、協(xié)調(diào)性原則、可操作性原則，又要以“保護優(yōu)先、兼顧發(fā)展原則”作為其首要原則，同時還應(yīng)將“管控結(jié)合、分級保護原則”作為該制度實施的一項重要原則［16］。

（三）合理安排紅線的類別與級別

環(huán)境保護紅線的分類框架決定了專項立法篇章的結(jié)構(gòu)安排。對此，有學(xué)者提出構(gòu)建“三維一體”的分類框架。該框架體系由環(huán)境紅線在實際管理應(yīng)用中的“三維”，也即環(huán)境要素、環(huán)?？刂茖ο蟆⑸鷳B(tài)系統(tǒng)構(gòu)成，“一體”也即環(huán)境紅線的理論分類“點”“線”“面”體系［17］。筆者以為，該觀點有其合理性，但在具體設(shè)計上，可按以下分類框架進行設(shè)計：

第一類是生態(tài)功能紅線。生態(tài)功能紅線劃定的范圍包括：重點生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)。按照2010年國務(wù)院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，重點生態(tài)功能區(qū)主要分布在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。其中，限制開發(fā)區(qū)域國家重點生態(tài)功能區(qū)有25個，總面積386萬平方千米，分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護型四個類型；禁止開發(fā)區(qū)域的國家重點生態(tài)功能區(qū)有1443處，總面積120萬平方千米，其中規(guī)劃生效后新設(shè)立的國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園自動進入禁止開發(fā)的區(qū)域。陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)是指依法設(shè)立的各級各類自然、文化保護地，以及對建設(shè)項目的某類污染因子或者生態(tài)影響因子特別敏感和脆弱的區(qū)域。包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、飲用水水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、基本草原、森林公園、地質(zhì)公園、重要濕地、天然林、珍稀瀕危野生動植物天然集中分布區(qū)、資源性缺水地區(qū)等區(qū)域［18］。我們應(yīng)在已劃定的國家級生態(tài)功能紅線區(qū)域的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴大其區(qū)域范圍。

生態(tài)功能紅線從級別上看，可分為國家級和地方級，而地方級宜明確為省一級。這一則因為“紅線”強調(diào)的是不可逾越，違者嚴懲，因此紅線區(qū)域劃定權(quán)限不宜過分下放；二則從我國環(huán)境標準的級別來看，無論是環(huán)境質(zhì)量標準還是污染物的排放標準，地方標準均限定于省級標準。

第二類是環(huán)境質(zhì)量紅線，即環(huán)境質(zhì)量安全底線，它是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護人類生存的基本環(huán)境質(zhì)量需求的安全線，包括環(huán)境質(zhì)量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環(huán)境風(fēng)險管理紅線。因此，體現(xiàn)在環(huán)境保護法領(lǐng)域里的環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、污染物排放總量控制指標等均為生態(tài)保護紅線中的組成部分。其中，環(huán)境質(zhì)量標準包括大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量標準等。鑒于我國環(huán)境標準滯后的特點，我國應(yīng)抓緊提出地表水環(huán)境質(zhì)量標準修訂草案并廣泛征求意見，出臺污染場地環(huán)境管理系列標準，研究修訂土壤環(huán)境質(zhì)量標準，配套制修訂一批水、土壤環(huán)境監(jiān)測、管理技術(shù)規(guī)范［19］。

顯然，此類紅線的級別宜確定為國家級和省級兩級。

第三類是資源利用紅線，即自然資源利用上線，它是促進資源能源節(jié)約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應(yīng)突破的最高限值。包括能源資源的利用量、用水總量控制、耕地紅線、林地和森林、濕地、荒漠植被、物種紅線等。

就資源利用紅線的級別而言，宜遵守國家劃定的紅線標準，層層落實。

（四）確定紅線的劃定與監(jiān)督主體

“誰來劃定”“誰來監(jiān)督”是生態(tài)保護紅線制度的基礎(chǔ)性問題，它涉及劃定主體、監(jiān)督主體的確定。

生態(tài)功能保障基線的劃定是一項技術(shù)性與綜合性很強的工作，涉及水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、海洋等多部門的利益，需要各部門的協(xié)調(diào)與配合，因此劃定工作可考慮由環(huán)境保護部門牽頭，劃定主體部署到各個環(huán)境要素部門，他們之間既相互獨立又相互配合，同時要注重相關(guān)技術(shù)部門的參與與支持。因此，國家級生態(tài)功能保障基線應(yīng)由環(huán)境保護部牽頭會同有關(guān)部門劃定；而地方級生態(tài)功能保障基線應(yīng)由省級環(huán)境保護主管部門牽頭會同有關(guān)部門劃定。

資源利用紅線，主要涉及各種自然資源利用的總量控制問題，宜由自然資源的行政主管部門負責(zé)劃定，如國土資源部、水利部和國家林業(yè)局等。

環(huán)境質(zhì)量紅線中的環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準的制定和重點污染物排放總量控制指標的確定主體，我國立法已有規(guī)定，本文不再贅述。

監(jiān)督主體不僅包括環(huán)境保護主管部門和其他依法享有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)部門，也應(yīng)包括社會公眾?！董h(huán)境保護法》將“信息公開和公眾參與”作為專章予以規(guī)定，足以可見公眾參與在環(huán)境保護工作中的重要性。生態(tài)保護紅線制度的實施離不開公眾的參與，一則在于公眾本身是該制度實施的義務(wù)主體；二則因為紅線在劃定之前應(yīng)在一定程度上征求公眾特別是有關(guān)專家的意見；同時，當(dāng)有越線行為出現(xiàn)時，公眾是最好的檢舉監(jiān)督者。

（五）明晰、強化生態(tài)保護紅線制度的越線責(zé)任

正如上文所言，《環(huán)境保護法》并未對逾越生態(tài)功能保障基線規(guī)定法律責(zé)任，因此有必要在生態(tài)保護紅線專門的行政法規(guī)和單行法中規(guī)定越線責(zé)任，對其處以罰款，并責(zé)令停止違法行為，這應(yīng)是違反該制度所應(yīng)承擔(dān)的必然后果。此外，地方性法規(guī)還可根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十九條第三款的規(guī)定將其納入按日計罰的范疇。

逾越環(huán)境質(zhì)量紅線的責(zé)任，如超標排放污染物和超過重點污染物排放總量控制指標的責(zé)任，《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等都已有規(guī)定，但逾越環(huán)境質(zhì)量標準這一環(huán)境質(zhì)量紅線，我國立法卻未規(guī)定其法律責(zé)任。環(huán)境質(zhì)量標準和污染物的排放標準一樣，同樣具有法律屬性，而法律屬性的明顯特征是強制性，違反法律的強制性規(guī)定，理應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任?！董h(huán)境保護法》第六條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，這一規(guī)定不應(yīng)只是一句口號，而應(yīng)體現(xiàn)在法律責(zé)任中。也就是說，當(dāng)一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量沒有達標時，該地方政府及其直接負責(zé)的主管人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，對嚴重超標排放污染物和超過重點污染物排放總量控制指標排污的行為，除承擔(dān)已規(guī)定的法律責(zé)任外，應(yīng)對其直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實施行政拘留。當(dāng)然，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定，因此，我們只能通過修改《環(huán)境保護法》以強化這一行為的違法責(zé)任。

（六）引入環(huán)境行政公益訴訟

違反生態(tài)保護紅線制度，既可以表現(xiàn)為行政管理相對人行為，又可以表現(xiàn)為行政管理者行為，如紅線一旦劃定，有關(guān)部門在劃定的紅線區(qū)域范圍內(nèi)違法審批或許可依法應(yīng)禁止的對環(huán)境有影響的項目，而該項目一旦實施將會造成環(huán)境公共利益的受損。為避免造成現(xiàn)實的環(huán)境公共利益損失，可引入環(huán)境行政公益訴訟，即由法律規(guī)定的國家機關(guān)和社會組織以該做出行政審批或行政許可的行政機關(guān)為被告提起行政公益訴訟。只有這樣，才能更有效地規(guī)范行政機關(guān)的行為，使生態(tài)保護紅線制度落地實施。

四、結(jié)語

生態(tài)保護紅線制度是我國2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》確認的一項新的環(huán)境保護法基本制度，該制度還很不成熟，因此，我們宜采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式穩(wěn)步推進。一方面可以先由國家層面對生態(tài)保護紅線的劃定工作作出統(tǒng)一部署，先行探索，形成統(tǒng)一、標準化的環(huán)境紅線劃分技術(shù)指南，在現(xiàn)有的《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》（試行）的基礎(chǔ)上，制定其他兩條紅線劃定的技術(shù)指南，即《國家生態(tài)保護紅線——環(huán)境質(zhì)量安全底線劃定技術(shù)指南》和《國家生態(tài)保護紅線——自然資源利用上線劃定技術(shù)指南》；另一方面，可以在有條件和基礎(chǔ)工作較好的地方先行開展環(huán)境保護紅線管理試點，鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或地方法規(guī)，不斷推進生態(tài)保護紅線的制度化和法制化，為國家建立環(huán)境紅線管理體系積累經(jīng)驗［20］。在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國家制定生態(tài)保護紅線的專項行政法規(guī)，不斷完善相關(guān)單行法，通過立法的形式規(guī)定生態(tài)保護紅線制度的適用范圍、生態(tài)保護紅線劃定的基本原則，明確紅線劃定與監(jiān)督的主體，明晰、強化違反三類生態(tài)保護紅線制度的法律責(zé)任，引入環(huán)境行政公益訴訟，真正使生態(tài)保護紅線規(guī)范化、制度化，為生態(tài)安全提供法律保障。

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責(zé)任編輯：李富民

The Legislative Research on Ecological Red Line System in China

Li Huiling Wang Feiwu
（Law School of Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081）

Promoting the establishment of ecological red line system is theminimum requirements of protecting ecological system in China，which is also a significantmeasure for advancing the construction of ecological civilization in our country.It is gratifying to note that，the ecological red line has been legally confirmed in the revised Environmental Protection Law of the People’s Republic of China in 2014，laying a solid legislative foundation for setting up the ecological red line system.However，italso has several defects in our currentecological red line legislation such as the imperfect legislation system，the too abstract legislative contents and the unclear or light liability etc.For the improvement of the legislation system，it is appropriate to adopt the legislation mode that develops the basic law and special law.That is，we can formulate the special ecological red line administrative regulations on the basis of the principled regulations in our current Environmental Protection Law. On the legislative contents，the applicable scope and the cardinal drawing principle of the ecological red line system should be stipulated to systematize and legalize the ecological red line policies really.In the aspectof liability，liabilities to those who violate ecological red line system are supposed to be confirmed and strengthened.With respect to the implementation of ecological red line system，environmental administrative public interest litigation ought to be introduced to ensure its landing and application.

Ecological red line system；Legislativemode；Ecological red line liability；Environmental administrative public interest litigation

D 922.6

A

2095－3275（2015）06－0184－09

2015－09－18

李慧玲（1964— ），女，湖南長沙人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境法；王飛午（1991— ），女，江西上饒人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院2013級環(huán)境法專業(yè)碩士研究生。