芻論我國統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理現(xiàn)代化

孫 林

（中共中央黨校，北京 100091）

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。全黨同志必須更加自覺地堅持依法治國、更加扎實地推進(jìn)依法治國，努力實現(xiàn)國家各項工作法治化，向著建設(shè)法治中國不斷前進(jìn)。全面推進(jìn)依法治國建設(shè)法治中國，彰顯了中國政治和法治文明形態(tài)的發(fā)展進(jìn)步。法治中國，目標(biāo)高遠(yuǎn)、內(nèi)涵豐富，具體涵蓋了法治國家、法治政黨、法治政府、法治社會、法治市場等諸多方面，其中法治政黨是法治中國的中心環(huán)節(jié)。在制度治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，法治政黨兼具硬法之治和軟法之治的雙重特征更加凸顯，而統(tǒng)一戰(zhàn)線作為黨與非黨的政治聯(lián)盟，則是法治政黨軟法之治的典型領(lǐng)域。

統(tǒng)一戰(zhàn)線是我們黨處理政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系所特有的戰(zhàn)略原則和策略方針，是黨的傳家法寶和利器，是黨的事業(yè)不斷興旺發(fā)達(dá)的重要支撐。統(tǒng)一戰(zhàn)線主要以黨正確的方針政策、領(lǐng)導(dǎo)人高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和統(tǒng)戰(zhàn)部門靈活的工作方法為依托的軟法治理，在革命、建設(shè)和改革時期，為黨的中心工作提供了強(qiáng)有力的資源支持和環(huán)境保障，但也暴露出了一系列問題。在全面深化改革的新階段，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、社會分化新格局、改革攻堅新任務(wù)，如何更好地發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量的獨特優(yōu)勢，調(diào)動一切積極因素共同致力于實現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)，則需要對統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的問題進(jìn)行深入地剖析和思考。

一、當(dāng)前我國統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理面臨的主要問題

統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理是統(tǒng)一戰(zhàn)線主客體依據(jù)共同認(rèn)同的方針、政策、制度、章程等軟法淵源交往、交流以及相互影響、相互作用的過程。在統(tǒng)一戰(zhàn)線形成和成型階段軟法治理績效持續(xù)提高，但隨后受社會實踐新變化、軟法權(quán)威邊際效能遞減規(guī)律、不可抗力、軟法創(chuàng)制和遵守主體代際更迭以及規(guī)范化法律制度供給不足等因素影響，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理質(zhì)量和績效增速均受到限制，特別在統(tǒng)戰(zhàn)對象高頻次分化組合、利益訴求和思想觀念日漸多元的新形勢下更是如此。鑒于法的天然滯后性是導(dǎo)致秩序失穩(wěn)的主因，所以，上述問題都集中指向了統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的依據(jù)即軟法本身。

1.軟法原則性強(qiáng)但操作性弱。任何法都由實體和程序兩個部分構(gòu)成的，實體為本，決定法能否實現(xiàn)，體現(xiàn)法的原則性；程序為用，決定法的實現(xiàn)程度，體現(xiàn)法的操作性。在法理上，實體和程序同等重要，二者相互依存、相互協(xié)調(diào)，實體是程序的運行基礎(chǔ)，而程序則是實體的救濟(jì)途徑。反觀我國統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，實體軟法和程序軟法存在著嚴(yán)重的比例失調(diào)問題，實體軟法中粗線條的原則性規(guī)定比比皆是，而實施細(xì)則類的程序軟法則嚴(yán)重不足，甚至缺位。例如，目前規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線的軟法主要包括：1982年確立的“十六字方針”、1989年12月制定的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2005年2月制定的 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、2006年2月制定的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》、2004年修訂的 《中國人民政治協(xié)商會議章程》以及各民主黨派、團(tuán)體的章程等。這些文件和章程都是不依靠國家強(qiáng)制力保障實施的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，這些軟法對統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則、對象、方式等作了較為完善的原則性規(guī)定，但卻沒有就違背這些要求和規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的政治后果、法律責(zé)任作出明確規(guī)定，簡言之，就是缺乏具體的可操作性的軟法要件。

這種原則性強(qiáng)但操作性弱的“跛腳”軟法，在統(tǒng)一戰(zhàn)線縱向?qū)嵤┑摹吧蠠帷⒅袦?、下涼”結(jié)構(gòu)中，自由裁量權(quán)會向下逐級增大，極易導(dǎo)致一些地方不作為、軟作為、慢作為和亂作為的問題，進(jìn)而影響統(tǒng)一戰(zhàn)線的吸引力、公信力和戰(zhàn)斗力。

2.軟法宣示性強(qiáng)但規(guī)范性弱。無論硬法還是軟法，一般都具有指引、評價、預(yù)測、強(qiáng)制和教育的功能，軟法由于得到國家強(qiáng)制保證和認(rèn)可 （明示或默示）的剛性程度方面不及硬法，在強(qiáng)制功能方面一般較弱，但其強(qiáng)制力仍能通過遵行主體的內(nèi)在認(rèn)同而存在。然而，對照觀察我國統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，指引、評價和教育功能較強(qiáng)，強(qiáng)制和預(yù)測功能卻相對較弱，這與其宣示性強(qiáng)但規(guī)范性弱的問題直接相關(guān)。統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法中對統(tǒng)戰(zhàn)的地位、作用、意義、價值、優(yōu)勢等作了較為詳盡的規(guī)定，對提升遵行主體的信心、榮譽感、認(rèn)同感、使命感有較強(qiáng)的作用。

然而，就法本身的規(guī)范性而言，這些條文存在著一些結(jié)構(gòu)性問題。不論是硬法還是軟法，在結(jié)構(gòu)上，法條規(guī)則一般是由假設(shè)、行為模式和行為后果三部分構(gòu)成。但現(xiàn)行的大部分統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法僅設(shè)定了應(yīng)然的行為模式，規(guī)定了是什么，為什么，以及怎么樣中不得干什么，應(yīng)當(dāng)干什么，而沒有設(shè)立相應(yīng)的行為后果。有的設(shè)立了行為后果，但卻沒有設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任保障和救濟(jì)途徑，使統(tǒng)戰(zhàn)軟法失之于畸軟、失之于畸寬；有的對行為后果的責(zé)任追究相對于國家法律明顯畸輕。

誠然，作為沒有牙齒的法律或則不帶劍的契約形式，軟法本身的剛性不可能與硬法相提并論，但軟法亦法，應(yīng)具有法的一般結(jié)構(gòu)和規(guī)范力，否則法就與道德、習(xí)慣無法區(qū)分開來了。善治是良法之治，良法不僅要在價值上良善，還應(yīng)在規(guī)范上齊備，特別在是行為后果要件上要充實有效。因為，長期以來過于信賴人的自覺性以及道德品行自律的理念，讓我們在創(chuàng)制和訂立法律時過于偏重對行為模式的教育、引導(dǎo)，而相對弱化了追責(zé)和救濟(jì)投入，導(dǎo)致硬法不硬、軟法更軟，法的剛性不足，鐵網(wǎng)變成松緊帶，一些法形同虛設(shè)。

3.軟法獨立性強(qiáng)但協(xié)同性弱。天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，致密性和協(xié)調(diào)性是法發(fā)揮效力的重要基礎(chǔ)。法不是抽象的而是具體的，任何具體的法都是屬于部門法，有特定的調(diào)整對象、調(diào)整范圍和調(diào)整方法，不可能單獨覆蓋社會的方方面面，而社會又是相互聯(lián)系的有機(jī)整體，因此，法的實施有賴于獨立的不同部門法之間協(xié)同。法的協(xié)同是多維協(xié)同，既包括上下不同位階法之間的協(xié)同，也包括左右同位階法之間的協(xié)同。應(yīng)該說，不同部門法之間的獨立性和協(xié)同性是法律體系健康運行的基本條件。

改革開放以來，我國已經(jīng)制定了240多部法律、690多部行政法規(guī)、8600多部地方性法規(guī)，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，重大社會生活領(lǐng)域基本上做到了有法可依。但這主要是對硬法領(lǐng)域而言的，在軟法領(lǐng)域，中國特色社會主義軟法體系仍待進(jìn)一步完善，具體到統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法體系也是如此。目前，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法在縱向時間上表現(xiàn)出很強(qiáng)的繼承性、連續(xù)性，但在橫向空間上卻存在問題：（1）軟法與國家法律等硬法之間銜接性不夠，硬法中缺乏充分的回應(yīng)軟法的剛性支持性條款，軟法中亦缺乏尋求硬法支持的救濟(jì)性條文。（2）統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法之間相互聯(lián)接也不足，整體性不強(qiáng)，系統(tǒng)化或體系化程度不高。（3）統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法與黨內(nèi)其他法規(guī)之間雙向銜接不足，缺乏較強(qiáng)的統(tǒng)一性和協(xié)同性。

二、我國統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題的理論檢視

統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題雖然集中表現(xiàn)為軟法規(guī)范問題，但問題產(chǎn)生的原因卻是外源性的。而對這些現(xiàn)實問題的理論回應(yīng)正是探究問題產(chǎn)生原因的重要方式。研究表明，對統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題而言，主體－過程－客體框架能夠提供合適且足夠的解釋力。

1.主體因素：政黨政治模式。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，主體的行為模式是由制度塑造的，而制度塑造功能則是由制度結(jié)構(gòu)決定的。我們黨是統(tǒng)一戰(zhàn)線中最主要的行為主體，也是統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法最重要的創(chuàng)制者，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法及其治理的優(yōu)勢與不足、成績與問題都與我們黨及黨所處的制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。那么，這個制度結(jié)構(gòu)是什么？顯然就是我們的政黨政治結(jié)構(gòu)或政黨政治模式。

我們黨是典型的外生型模式政黨，先建黨后建國、建政，在帶領(lǐng)同盟者先推翻舊的政治和法律制度，再創(chuàng)制新的政治和法律制度的過程中，黨在同盟者中樹立了高度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威給黨制定理與同盟者的政策、方針賦予了很強(qiáng)的合法性和認(rèn)同感。又由于革命經(jīng)驗的路徑依賴和革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的周期問題，我們黨一度認(rèn)為不靠法，而靠黨的會議和決議，靠黨的政策就能實現(xiàn)治理。這造成了我們黨依會議決議和方針政策而非依法律治理的長期化和普遍化，進(jìn)而造就了統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法及軟法治理的豐碩成果，但也造成了諸多問題。

隨著中國法治文明的進(jìn)步和黨的歷史方位變化，特別是全面推進(jìn)依法治國方略建設(shè)法治中國目標(biāo)的提出，我們黨對法治的認(rèn)識不斷深化，在對原有治理方式進(jìn)行重新審視和完善時，包括統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題在內(nèi)的法治問題就不可避免地凸顯出來。相信隨著依法治國方略的全面深入推進(jìn)和法治中國目標(biāo)的逐步實現(xiàn)，統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度化、規(guī)范化、法制化水平不斷提高，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題也將隨之得到解決。

2.過程因素：三大民主范式。政治過程理論認(rèn)為，政治系統(tǒng)中的政治規(guī)范、權(quán)力架構(gòu)、政治理念等過程機(jī)制對政策輸出具有至關(guān)重要的影響。對統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理而言，政治系統(tǒng)中的過程機(jī)制等價于各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層和各界人士的協(xié)商機(jī)制、參與機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，這些過程機(jī)制在功能上表現(xiàn)為政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督，在政治理念上則體現(xiàn)為協(xié)商民主、參與民主和監(jiān)督民主。

統(tǒng)一戰(zhàn)線對象的廣泛性與軟法強(qiáng)調(diào)多元治理高度耦合，正如“軟法規(guī)則的形成主體具有多樣性，既可能是國家機(jī)關(guān)，也可能是社會自治組織或混合組織等，后兩者形成的規(guī)則需要得到某種形式直接或間接的國家認(rèn)可；從形式上看，軟法的表現(xiàn)形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規(guī)范作用的慣例?！保?］一元主導(dǎo)多元共治是統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的應(yīng)然模式，但是在實踐中，由于協(xié)商民主、參與民主和監(jiān)督民主這三大民主范式落實不充分，軟法規(guī)則形成過程中，存在參與不足、協(xié)商不夠的問題，在軟法規(guī)則運行過程中存在監(jiān)督不力、監(jiān)督不當(dāng)?shù)膯栴}，這很大程度上影響了統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法及軟法治理的權(quán)威性和實效性。

從單一強(qiáng)調(diào)以人民代表大會制度為載體的選舉式民主，到推動人民政協(xié)為載體的協(xié)商式民主，中國特色社會主義民主的內(nèi)容和形式都在不斷豐富和發(fā)展，質(zhì)量和水平也在不斷提高。在社會高度分化、網(wǎng)絡(luò)深入普及和管理轉(zhuǎn)向治理的新形勢下，以多元主體、多樣參與為重要特征的參與民主和監(jiān)督民主依然成型，這給統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理提供了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。相信，隨著協(xié)商民主、參與民主和監(jiān)督民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法將更加規(guī)范化、更具認(rèn)同感和權(quán)威性，相應(yīng)地，軟法治理水平也會更上一層樓。

3.客體因素：軟法功能樣式。軟法具有多種功能樣式，以硬法為軸，軟法功能可以分為（1）前法律的功能，即在相關(guān)的硬法未制訂、未實施前充當(dāng)硬法角色發(fā)揮功能，并為硬法的創(chuàng)制和實施提供經(jīng)驗。特別對于政黨的立法如政黨法，各國均比較審慎，如何在沒有政黨法的情況下規(guī)范以政黨為中心的黨際關(guān)系、黨政關(guān)系和黨群關(guān)系（或黨與社會關(guān)系），這就需要軟法治理介入。為什么引入軟法治理呢？Orly Lobel的研究比較具有參考價值，即是因為：第一，很多復(fù)雜的問題并沒有現(xiàn)成的解決方案；第二，預(yù)期的規(guī)范和社會現(xiàn)實之間差異太大，如果實行強(qiáng)行性的規(guī)范會適得其反，因此規(guī)定最低的標(biāo)準(zhǔn)以便逐步發(fā)展；第三，決策者之間存在著激烈的爭論；第四，硬法存在著許多意識形態(tài)或則思想觀念方面的抵制；第五，軟法所具有的開放性、參與性和靈活性能夠減少協(xié)商的障礙，降低社會成本，提升制度的整體正當(dāng)性。［2］（2）與法律并行的功能,即軟法與硬法同軌運行，相互補充。此時，軟法的價值在于彌補硬法的不足，因為硬法剛性有余而韌性不足，而軟法正以其多樣性、靈活性、不斷變動性很大程度能夠彌補硬法這種不足。此外，軟法還特別強(qiáng)調(diào)參與性，關(guān)注特定問題能否形成共識，若存在共識障礙則求同存異達(dá)成妥協(xié)或推延解決，從而使軟法治理充滿柔性、和諧?？傊梢酝ㄟ^軟法規(guī)范矯正和彌補硬法不足，填補硬法空白，豐富硬法細(xì)節(jié)，以此拓展法治化疆域，應(yīng)對國家管理和社會自治的需求；通過理論的完善來支撐理性的軟法實踐，實現(xiàn)法治原則與法治精神對相關(guān)制度安排的有效規(guī)制。［3］（3）后法律的功能，即在硬法嚴(yán)重滯后而失效，但新法尚未制定實施之際，承擔(dān)調(diào)整特定社會關(guān)系的任務(wù)。

統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理既有前法律的功能也有與法律并行的功能，但功能總量顯然已經(jīng)部分超出了軟法承受力范圍，換言之，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法承擔(dān)著很多原本不屬于它調(diào)整范圍內(nèi)的關(guān)系，因而造成軟法適用不當(dāng)、效能不彰等問題，亟待繼續(xù)發(fā)展完善統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法和供給新法分擔(dān)任務(wù)。相信，隨著《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等新法加入，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理局面將會大為改觀。

三、我國統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題的對策思考

《中共黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013－2017年）》提出，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，完善黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的體制機(jī)制，更好地促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧。制定《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，是我們黨推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的重要舉措，將對提高統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度化、規(guī)范化、法制化水平，促進(jìn)五大關(guān)系和諧，凝力聚智服務(wù)全面深化改革和全面建成小康社會任務(wù)產(chǎn)生重要的影響。

在對統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題進(jìn)行解讀和分析的基礎(chǔ)上，筆者嘗試從技術(shù)、法制和思維三個方面，針對統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題提出如下對策建議：

1.積極運用專業(yè)的立法技術(shù)。立法技術(shù)是法律專業(yè)技能，是保證所制定的規(guī)范性文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、語言表達(dá)、文體風(fēng)格符合法的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的必要條件。關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法，不論廢止舊法、修訂成法還是制定新法，都需要采用專業(yè)的立法技術(shù)。獲取專業(yè)立法技術(shù)的方式可以有三種：一是引進(jìn)具有立法技術(shù)人才，參與制定統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法；二是借助立法機(jī)構(gòu)的外腦，委托立法；三是建立健全立法技術(shù)審核機(jī)制，組織專人或委托相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門進(jìn)行審核，以提高立法質(zhì)量。

在保證立法技術(shù)專業(yè)性的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中出現(xiàn)的問題，設(shè)定軟法修廢改立的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，即要：（1）適當(dāng)減少原則性、宣示性立法，細(xì)化軟法條文，重視軟法的實踐性、操作性。新修、新立的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法需要將實踐性、系統(tǒng)性、操作性結(jié)合起來，對統(tǒng)一戰(zhàn)線的地位、作用、指導(dǎo)思想、工作范圍、主要任務(wù)、工作機(jī)制、工作程序、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障甚至資料文件管理流程等都要作出細(xì)致且容易操作的規(guī)定來。（2）強(qiáng)化軟法的結(jié)構(gòu)規(guī)范，構(gòu)建完整包括假設(shè)、行為模式和行為后果的軟法規(guī)范，使軟法不軟。雖然軟法不依賴國家強(qiáng)制力，而主要依靠調(diào)整對象的自覺、共同體的制度約束、社會輿論、利益驅(qū)動等機(jī)制保障實施，但軟法也可以通過援引硬法的方式，強(qiáng)化約束力。因此，新修、新立的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法需要從正面激勵和反面懲處兩方面構(gòu)建權(quán)威基礎(chǔ)，即必須設(shè)有干好工作的激勵和干不好工作的問責(zé)。（3）增強(qiáng)軟法的協(xié)調(diào)性，維護(hù)法制統(tǒng)一。統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法不是國家法律，而是政黨內(nèi)部處理黨與非黨關(guān)系的規(guī)范，若與國家法律相抵觸，則一律無效，必須進(jìn)行修改或者廢除，以維護(hù)國家法制統(tǒng)一?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》也特別強(qiáng)調(diào)，各項黨內(nèi)法規(guī)之間要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。新修、新立的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法需要依據(jù)憲法及相關(guān)法律、黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)章制定，不僅必須與憲法及法律相適應(yīng)，也必須與其他黨內(nèi)法規(guī)制定、以及軟法相協(xié)調(diào)。

2.建立健全科學(xué)的立法機(jī)制。統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的核心問題是以什么樣的軟法而治的問題，軟法的權(quán)威性、共識性、規(guī)范性和有效性極為重要。而要長期供給這種高質(zhì)量的軟法，就需要建立健全科學(xué)的立法機(jī)制，使軟法從規(guī)劃、立項、草擬、制訂、審議、通過、實施、評估、解釋、修改、清理、廢止都按照規(guī)范機(jī)制執(zhí)行。為此，需要建立健全統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法的統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制、審議審核機(jī)制、動態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評估機(jī)制。通過這一套科學(xué)的立法機(jī)制，保證所制定的不同范圍、不同位階、不同效力的軟法相互銜接，提高統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，切實增強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理的實效。

此外，根據(jù)統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理現(xiàn)狀，需要制定一部定期更新的統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法總匯編，這樣，既有利于軟法的查找、修改、增刪，消除各部、各位階軟法內(nèi)容之間的重復(fù)、散亂、繁雜、抵觸等現(xiàn)象，又能理順統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法的內(nèi)部體系結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)容的銜接、統(tǒng)一，強(qiáng)化內(nèi)部系統(tǒng)性和配套性，便于實現(xiàn)與國家法律等硬法銜接。

例如根據(jù)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》尚未制定實施的實際，可以考慮同時制定一部《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例實施細(xì)則》，這樣可以避免《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》過細(xì)、過繁，擴(kuò)大條例的適用范圍。可以預(yù)見，全面深化改革時期統(tǒng)一戰(zhàn)線工作將面臨更加復(fù)雜的環(huán)境，條例在適用過程中需要不斷地解釋、修訂，所以可以考慮確定專門的部門和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋條例、修訂條例，并注意搜集地方和基層統(tǒng)一戰(zhàn)線典型案例，匯編成冊，形成類似判例法的文本，以對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進(jìn)行更強(qiáng)、更具體的指導(dǎo)和規(guī)范。

3.努力構(gòu)建開放的法治思維。在統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中的立法技術(shù)、立法機(jī)制等問題，歸根結(jié)底都是法治思維問題。思想不解放，法治思維不開放、不系統(tǒng)、不現(xiàn)代化，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理就很難前進(jìn)。如何構(gòu)建這樣的法治思維，我們認(rèn)為有以下三種路徑：

第一，發(fā)展協(xié)商民主推進(jìn)共識性的軟法治理。在全面深化改革時期，統(tǒng)戰(zhàn)工作對象必將范圍更廣、構(gòu)成更復(fù)雜、分化組合更快、主體意識更強(qiáng)。在這種情況下，如何較好地完成“了解情況，綜合研究，掌握政策，調(diào)整關(guān)系，培養(yǎng)新人，舉薦人才”的任務(wù)，更宏觀地講如何凝聚共識、匯聚力量，這就需要發(fā)展協(xié)商民主。通過充分多重協(xié)商，將各方面的意見和建議匯集起來，找出最大公約數(shù)，依法形成各方都能接受的共識，才能真正是在推進(jìn)共識性的軟法治理，也才在這個過程中形成開門納諫的法治思維。

第二，發(fā)展參與民主推進(jìn)柔性的軟法治理。統(tǒng)一戰(zhàn)線調(diào)整的五大關(guān)系主體，都具有強(qiáng)烈的參與意愿和強(qiáng)大的參與能力。只有發(fā)展參與民主，讓各個方面的主體都參與到統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理過程中來，減少參與差別或參與障礙所造成的相對剝奪感，才能夠讓統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)揮人才、智力、資源聚寶盆的優(yōu)勢，為黨的中心工作服務(wù)。那么，具體怎樣參與呢？無怪乎通過聯(lián)席會議、座談會、列席、聯(lián)誼交友、去聽意見和建議、建言獻(xiàn)策活動、傳達(dá)文件等方式。在統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中發(fā)展參與民主，能夠塑造主體開放的法治思維，避免封閉和單向命令管理模式的弊端。

第三，發(fā)展監(jiān)督民主推進(jìn)透明的軟法治理。監(jiān)督民主是對公共權(quán)力的控制機(jī)制，表現(xiàn)為多元主體、多種形式，集中各種各樣的信息、意見和方案等，全程全面地對公共權(quán)力及其執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督，最終形成民主的合意即真正的公共意志的過程。在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)迅速發(fā)展的今天，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)和移動終端技術(shù)的進(jìn)步，以此為依托的新媒體能夠?qū)⒃踊膫€人強(qiáng)化成自媒體并聯(lián)接起來，形成全天候、全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。多元、多樣、網(wǎng)絡(luò)、全程、全天候是監(jiān)督民主的關(guān)鍵詞，在統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理中，可以考慮設(shè)立制度化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺和監(jiān)督機(jī)制，吸納相關(guān)主體的監(jiān)督信息，并依法予以解決、反饋，這樣將有利形成開放的法治思維，推進(jìn)透明的軟法治理。

作為黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的重要法寶，統(tǒng)一戰(zhàn)線在發(fā)展過程中始終保持與時俱進(jìn)的理論品格和實事求是的實踐勇氣，服務(wù)于黨在不同歷史時期的總路線、總?cè)蝿?wù)。新時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為黨推進(jìn)全面深化改革全面建成小康社會的重要法寶；成為黨統(tǒng)籌國內(nèi)、國際兩個大局完成祖國統(tǒng)一的重要法寶；成為黨進(jìn)行現(xiàn)實和網(wǎng)絡(luò)雙空間治理逐步實現(xiàn)“中國夢”的重要法寶。因此，統(tǒng)一戰(zhàn)線軟法治理問題牽一發(fā)而動全身，必須正視軟法治理問題、破解軟法治理難題、重視提煉軟法治理理論和形成軟法治理思維，以此推進(jìn)法治政黨和法治中國建設(shè)。

［1］羅豪才.人民政協(xié)與軟法之治［J］.中國人民政協(xié)理論研究會會刊，2009，（1）.

［2］Orly Lobel,The New Deal:The Fall of Regulation and the Rise ofGovernmence in Contemporary Legal Thought,in Minnesota Law Review, Vol.89,December 2004.pp.393－395.

［3］羅豪才，宋功德.軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治［M］.北京：法律出版社，2009：4.