新常態(tài)下地方政府性債務問題探討

薛光明

近年來，地方政府性債務問題受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注，新常態(tài)下對此問題進行深入探討具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、地方政府性債務的現(xiàn)狀與判斷

（一）國家審計署對地方政府性債務的兩次審計情況

近年來，國家審計署于2011年3月至5月、2013年8月至9月兩次對政府性債務進行了審計，其中2011年對31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府的債務情況進行了全面審計;2013年的審計增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級。2011年的審計結(jié)果表明，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元;2013年的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元。

（二）對地方政府性債務問題的基本判斷

國家審計署的兩次審計都指出有的地方政府在債務舉借、管理和使用中存在問題和一定的風險隱患，同時認為從經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負債的關(guān)系看，債務風險總體可控。對此也可用財政收支數(shù)據(jù)解析，政府債務源于政府入不敷出，因此可用財政赤字反映政府債務，財政盈余的多少則代表政府償債能力的強弱。2000-2013年地方財政每年都有赤字且不斷增加，從2000年的3960.59億元增加到2013年的50303.38億元，累計赤字287997.22億元，累計赤字與審計結(jié)果大體相當;同期中央財政每年均有盈余，且盈余也不斷擴大，從2000年的1469.32億元增加到2013年的39702.02億元，累計盈余231920.93億元。地方缺錢與中央有錢并存，地方累計的赤字和中央累計的盈余差額不大，統(tǒng)籌考慮，政府性債務風險總體可控。

二、地方政府性債務問題的深層原因分析

（一）快速城鎮(zhèn)化帶來沉重的公共服務供給負擔

中國的城鎮(zhèn)化在新世紀快速推進，人口城市化率從2000年36.22%上升到2013年的53.73%，給地方政府在教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務的提供帶來巨大壓力，以2013年為例，地方政府的教育支出高達20140.64億元，社會保障和就業(yè)支出為11999.85億元，城鄉(xiāng)社區(qū)事務和交通運輸兩項的支出為16393.5億元，僅此幾項合計就占到地方政府2013年財政收入的70.37%。各種形式的舉債成為平衡巨大財政收支缺口的被動選擇。

（二）改革不徹底帶來地方政府跨越發(fā)展的沖動

由于市場化改革不徹底，政府對資源配置的作用舉足輕重，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基本由地方政府主導，經(jīng)濟發(fā)展成果成為考核地方政府工作的主要方面。地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的主觀意識很濃，不少地方政府提出了實現(xiàn)跨越發(fā)展的口號，不考慮地區(qū)的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，違背經(jīng)濟發(fā)展基本規(guī)律，不計成本強推新產(chǎn)業(yè)、搶上新項目，出現(xiàn)很多華而不實的政績工程，給地方財政帶來巨大壓力，融資借債求發(fā)展和借新債還舊債形成了惡性循環(huán)。

（三）創(chuàng)新不給力帶來經(jīng)濟發(fā)展的長期粗放推進

技術(shù)與資本、勞動力、土地等一樣是基礎(chǔ)生產(chǎn)要素。由于技術(shù)創(chuàng)新具有高成本、高風險與用時長等特征，不能產(chǎn)生資本與土地投入所帶來的立竿見影效果，地方政府更加喜歡通過資本和土地等要素的投入來實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的快速增長。諸如“大投資大發(fā)展、小投資小發(fā)展、沒投資不發(fā)展”的粗放發(fā)展思路大行其道，但受制于財政收入水平，各種城投融資平臺遍地開花，以支撐這種粗放發(fā)展需求，成為不少地方政府背負沉重債務壓力的主要原因。

（四）危機的影響帶來穩(wěn)定經(jīng)濟增長的現(xiàn)實壓力

地方政府性債務規(guī)模在2008年國際金融危機后出現(xiàn)大幅擴充。為穩(wěn)增長，中央政府出臺了4萬億元刺激政策，各級地方政府在政策落實過程中也投入了大量資金和資源，據(jù)媒體報道，全國各級地方政府配套資金逾10萬億元，遠超地方財政能力，大量舉債成為必然。2011年審計數(shù)據(jù)顯示，2009年地方政府性債務余額比2008年增長61.92%，同期地方政府財政赤字規(guī)模凈增近8000億，遠高于之前和之后的各年份，反映了危機對地方政府性債務的沖擊性影響。

三、新常態(tài)下地方政府性債務的應對之策

（一）適應新常態(tài)加快財稅體制改革

新常態(tài)下，經(jīng)濟增長將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進步，環(huán)境承載能力已達到或接近上限，對各級政府在社會保障和就業(yè)、醫(yī)療、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、環(huán)境保護等項目的投入提出更高要求。

1.合理劃分政府間事權(quán)和支出責任?，F(xiàn)行財政體制下，地方財政支出是全國財政支出的主體。從總量看，1990-2006年地方財政支出占全國財政支出的比例在70%左右，2007-2013年上升到80%左右;從支出項目看，地方財政負擔了社會保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、教育、環(huán)境保護等基本公共服務支出的主要部分，中央財政在相應項目上的投入較少，以2012年為例，社會保障與就業(yè)的地方支出為11999.85億元，中央支出為585.67億元，教育的地方支出20140.64億元，中央支出1101.46億元，地方的節(jié)能保護支出為2899.81億元，中央用于環(huán)境保護的支出僅63.65億元。適應新常態(tài)，必須合理劃分中央政府和地方各級政府間的事權(quán)和支出責任，堅持權(quán)力和責任、辦事和花錢相統(tǒng)一的原則，加快建立事權(quán)和支出責任相適應的財政制度。

2.深化稅制改革平衡政府間的財權(quán)。稅收是政府財政收入的主要來源，宏觀稅負和政府間的稅收分成安排決定了各級政府的財政收入水平。實踐表明，1994年分稅制改革確立的稅收制度已難以適應新的發(fā)展形勢，稅種優(yōu)化和政府間稅收分成安排調(diào)整勢在必行。適應新常態(tài)，必須在穩(wěn)定宏觀稅負的大前提下，不斷優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、推進依法治稅，依據(jù)事權(quán)劃分調(diào)整政府間的稅收分成安排，進一步理順中央和各級地方政府間的收入劃分，逐步平衡政府間的財權(quán)。

3.不斷健全政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。通過合理的轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)政府間的財政收入調(diào)節(jié)是西方發(fā)達國家的普遍做法。我國轉(zhuǎn)移支付制度脫胎于計劃經(jīng)濟體制，專項轉(zhuǎn)移支付比例高，用于均衡地區(qū)間財力、由下級政府統(tǒng)籌使用的一般性轉(zhuǎn)移支付不是轉(zhuǎn)移支付的主體，同時專項轉(zhuǎn)移支付制度本身并不完善，存在多頭管理審批和監(jiān)督退出機制缺失等問題。適應新常態(tài)，必須健全政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，強調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，明確一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的比例，完善專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機制。

（二）適應新常態(tài)實現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變

新常態(tài)下，要素規(guī)模驅(qū)動力減弱，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機會大量涌現(xiàn)，小微企業(yè)作用凸顯，通過發(fā)揮市場機制作用探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等趨勢性特征明顯，結(jié)合地方政府性債務的深層原因分析，政府應當從以下三方面實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)變：

1.做好簡政放權(quán)工作，推進市場化改革。經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。新一屆政府通過簡政放權(quán)，減少行政審批事項，來增強市場的資源配置能力，兩年來，共有600項行政審批項目取消下放，完成了李克強總理承諾的將1700項行政審批項目削減1/3以上的目標。但是，簡政放權(quán)不是只做減法，而是要“放”、“管”結(jié)合，事前審批下放和事中事后監(jiān)管要及時跟上，避免陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈。

2.更新發(fā)展理念，以引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。政府主導的“主官”發(fā)展理念和以量換量的粗放發(fā)展理念，既帶來不少政績工程，也消耗了大量資源，是很多地方政府財政背負沉重壓力的主要原因。新常態(tài)下，應該倡導市場主導的發(fā)展理念，按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，應該依靠提升資本、勞動力、土地等生產(chǎn)要素的效率來推動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)以質(zhì)換量，突破資源環(huán)境約束。

3.加大創(chuàng)新投入并完善成果轉(zhuǎn)化機制。雖然“三經(jīng)普”的數(shù)據(jù)顯示，技術(shù)創(chuàng)新對經(jīng)濟運行的推動逐步增強，如2013年末規(guī)模以上高技術(shù)制造業(yè)企業(yè)占比為7.8%，比“二經(jīng)普”高1.3%;高技術(shù)制造業(yè)2.7萬戶研發(fā)投入2034億元，比2008年增加1.78倍。但就創(chuàng)新投入總量看，我國R&D投入占GDP的比重在2%左右，美日等發(fā)達國家為3-4%;從投入結(jié)構(gòu)看，R&D包括的基礎(chǔ)研究、應用研究和試驗發(fā)展三大方面中試驗發(fā)展的占比過大，應用研究占比不高，2012年的R&D為10298.41億元，試驗發(fā)展支出8637.63億元，應用研究僅為1161.97億元。

（三）適應新常態(tài)建立風險處置體系

經(jīng)濟風險總體可控，但化解以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風險將持續(xù)一段時間是新常態(tài)的九大趨勢性特征之一。新常態(tài)下，應對地方政府性債務問題必須建立相應的風險處置體系。

1.規(guī)范地方政府的舉債融資體制。從防范風險的角度考慮，要剪斷各融資平臺對財政的輸血通道，加快推進地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型，鼓勵有償還條件的融資平臺公司進行市場化改革，通過自身資產(chǎn)運營自主承擔債務的本息償還;要完善預算管理和監(jiān)督，允許地方政府依規(guī)適度舉債，同時積極引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，減輕地方政府財政負擔。

2.加強存量債務的定期預警監(jiān)測。設(shè)定高、中、低風險劃分標準體系，加快建立地方政府性債務風險預警機制，強化對存量債務的定期審計和債務償還的預算監(jiān)督，對進入風險預警范圍的債務高風險地區(qū)，要督促降低風險，對進入風險預警范圍的中、低風險地區(qū)，要及時預警并進行動態(tài)追蹤監(jiān)測。

3.建立處置債務違約的應急資金。在堅持“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理的前提下，為應對部分高風險地區(qū)可能出現(xiàn)的債務違約情況，建議由中央政府根據(jù)目前的地方政府性債務的規(guī)模安排一定額度的應急資金，并設(shè)定啟用應急資金的條件，同時，注重發(fā)揮債務風險責任追究和獎懲機制對債務違約的遏制作用。

（作者單位：中共廣州市黃埔區(qū)委黨校）

責任編輯：代建明