新常態(tài)下防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

鄧?guó)欀?/p>

當(dāng)前，我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革進(jìn)入深水區(qū)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)下行，財(cái)政收支矛盾日益凸顯，地方政府性債務(wù)累積的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。正確分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，堅(jiān)持唯物辯證思維理性看待政府債務(wù)本質(zhì)，依經(jīng)濟(jì)規(guī)律科學(xué)把控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為事關(guān)改革和發(fā)展的重要議題。

一、正確把握政府性債務(wù)問(wèn)題本質(zhì)

（一）舉債融資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

“十五”以來(lái)，在投資拉動(dòng)下我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)社會(huì)深入轉(zhuǎn)型發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)。2000-2013年，地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量由1539.12億元增至16832.38億元，年均遞增18.63%。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額由430.42億元增至15520.72億元，年均遞增29.19%。投資對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)由4.29%調(diào)整至15.17%，提高10.88個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化率由42.19%提高至57.73%，提高15.54個(gè)百分點(diǎn)。政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與政府性債務(wù)融資呈正向相關(guān)關(guān)系。截至2013年6月，全區(qū)政府債務(wù)總量為4542.07億元，其中直接債務(wù)為3391.98億元，或有債務(wù)為1150.09億元，全區(qū)政府總債務(wù)率達(dá)77.18%。

（二）舉債融資積累大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)

地方政府性債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高公共服務(wù)水平、彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)等方面起到了重要作用，由于有一定的償債收入，也形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。一方面，各地政府通過(guò)舉債引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了大量的鐵路、公路、民航優(yōu)質(zhì)股權(quán)。另一方面，積累了大量行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)優(yōu)良資產(chǎn)，有效增加了政府資信評(píng)價(jià)等級(jí)和市場(chǎng)化融資基礎(chǔ)。

（三）舉債融資實(shí)為城市化建設(shè)籌資

就政府債務(wù)本質(zhì)而言，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府舉債渠道、模式、資金用途各不相同，但無(wú)非是政府在推進(jìn)城市化建設(shè)和城鄉(xiāng)社會(huì)治理過(guò)程中而采用的一種主要融資手段。對(duì)此，我們要客觀公正看待，既對(duì)政府舉債融資在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善居民生活環(huán)境和為政權(quán)建設(shè)、城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)提供資金保障所發(fā)揮的杠桿和支撐作用予以充分肯定，又要積極規(guī)范地方政府舉債行為，建立健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、科學(xué)評(píng)價(jià)政府性債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)

（一）債務(wù)總量規(guī)模相對(duì)較大

從規(guī)模絕對(duì)數(shù)來(lái)看，2010-2013年，內(nèi)蒙古政府債務(wù)總量增速為43.50%，比同期GDP和社會(huì)各項(xiàng)貸款余額增速36.06%、42.49%分別高7.44和1.01個(gè)百分點(diǎn)，略低于地方財(cái)政收入增速0.18個(gè)百分點(diǎn)。從規(guī)模相對(duì)數(shù)來(lái)看，政府債務(wù)占GDP比重由24.35%提高至25.68%，提高了1.33個(gè)百分點(diǎn)。政府債務(wù)占全社會(huì)貸款余額比重由35.88%提高至36.14%，提高了0.25個(gè)百分點(diǎn)。地方財(cái)政收入占GDP比重由14.90%提高至15.70%，提高了0.8個(gè)百分點(diǎn)。全社會(huì)貸款余額占GDP比重由67.85%提高至71.06%，提高了3.21個(gè)百分點(diǎn)。由此可知，近年來(lái)我區(qū)政府性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張速度快于同期GDP和財(cái)政收入增速，政府債務(wù)總量規(guī)模累積風(fēng)險(xiǎn)較大。

（二）債務(wù)資金使用效率不高

一些地方盲目舉債、攀比舉債，缺乏科學(xué)的項(xiàng)目論證和經(jīng)濟(jì)效益分析，致使一些債融資金無(wú)法投入運(yùn)營(yíng)，造成大量資金閑置和浪費(fèi)。不但如此，即使債融資金投入運(yùn)營(yíng)，但由于項(xiàng)目盈利預(yù)期、市場(chǎng)狀況、管理水平等原因?qū)е碌奶潛p現(xiàn)象也普遍存在。政府性融資平臺(tái)種類繁多，融資管理不規(guī)范，融資成本較高，融資效益較低，資金利用率低，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。2013年全區(qū)共有融資平臺(tái)公司135家，有127家負(fù)有830億元政府性債務(wù)，其中，40家虧損、47家利潤(rùn)為零、32家注冊(cè)資本金不到位或抽逃資本達(dá)54億元。資金閑置0.5-1年的有26億元，資金閑置1-2年的有31億元，資金閑置2年以上的有2.2億元。閑置期間需累計(jì)支付利息3.4億元。

（三）短期債務(wù)償還壓力較大

截至2013年6月，政府及其部門和融資平臺(tái)公司借債合計(jì)占全部債務(wù)總量的69.68%，且短期償債壓力較大，2014-2017年償還的債務(wù)占全部債務(wù)的39.24%。債務(wù)負(fù)擔(dān)不均衡，市縣政府負(fù)債壓力大，2013年盟市和旗縣政府負(fù)債占比分別為33.85%和50.36%，二者合計(jì)84.21%。隨著企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)等融資工具增多，融資成本大幅增加，政府償債能力與償付義務(wù)間的期限錯(cuò)配程度加劇，近期內(nèi)政府債務(wù)償還壓力增大。

（四）政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持均衡

總體來(lái)看，除個(gè)別地區(qū)債務(wù)償還壓力較大，債務(wù)率、當(dāng)期償還率較高外，當(dāng)前大部分地區(qū)和單位政府性債務(wù)尚處在政府財(cái)力可承受范圍之內(nèi)，政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大體保持均衡態(tài)勢(shì)，短期內(nèi)引發(fā)大范圍系統(tǒng)性財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性較低。一是2010-2012年全區(qū)政府債務(wù)率分別為24.35%、25.68%、26.98%，均低于60%的國(guó)際警戒標(biāo)準(zhǔn)。全口徑政府總債務(wù)率為77.18%，低于100%的國(guó)際警戒標(biāo)準(zhǔn);二是我區(qū)資源儲(chǔ)量豐富，工業(yè)基礎(chǔ)良好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎動(dòng)力較足，償還債務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng);三是財(cái)政赤字依存度較低。2013年，全區(qū)財(cái)政赤字依存度保持在0.73左右，財(cái)政赤字占稅收比重大體處于1.47左右，財(cái)政自給度由0.42提高到0.72，財(cái)政自給能力提高和財(cái)政收入質(zhì)量改進(jìn)增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)緩釋能力;四是我區(qū)政府性債務(wù)融資主要對(duì)象是市縣兩級(jí)政府及其融資平臺(tái)公司，借款來(lái)源主要是銀行貸款，風(fēng)控渠道較為集中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳染能力較低，短期內(nèi)不易引發(fā)財(cái)政支付危機(jī)。

三、深刻剖析政府性債務(wù)產(chǎn)生原因

（一）行政體制改革緩慢

當(dāng)前，行政管理體制改革進(jìn)程緩慢，政企不分、政市不分、政資不分是造成政府債務(wù)管理混亂的主要癥結(jié)。一是現(xiàn)行行政管理體制模式下，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、行政效率不高，導(dǎo)致公共服務(wù)支出規(guī)模剛性擴(kuò)張，擠占了財(cái)政建設(shè)支出和民生支出的有效空間，進(jìn)一步推升了政府債務(wù)規(guī)模;二是政企不分導(dǎo)致政府“越位”和市場(chǎng)“缺位”矛盾突出，市場(chǎng)尚不能在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，政府投資引導(dǎo)型的城市化建設(shè)模式，在可用財(cái)力規(guī)模相對(duì)有限的情況下，愈發(fā)形成債務(wù)融資依賴，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債務(wù)依存度較高;三是傳統(tǒng)政績(jī)觀模式下，一些地方政府片面追求GDP，形成GDP崇拜，不惜融資舉債大搞“形象工程”和“政績(jī)工程”，使地方政府背上了沉重的債務(wù)包袱，陷入“拆東墻補(bǔ)西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)。

（二）財(cái)政分權(quán)體制影響

1994年分稅制改革以來(lái)，分稅制體制下財(cái)政分權(quán)特點(diǎn)顯著，財(cái)政集中度大幅度提高，事權(quán)劃分不清晰，財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下移矛盾突出，地方政府財(cái)政支出責(zé)任增多。據(jù)估算，2000-2013年，全區(qū)財(cái)政收支缺口累計(jì)6400.60億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模累計(jì)4484.26億元，二者之間差額達(dá)2000億元左右。隨著全面深化改革力度的加大，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入也隨之增加，在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)穩(wěn)定的條件下，財(cái)政支出壓力逐年增大，舉債融資成為當(dāng)下政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的無(wú)奈選擇，也是唯一選擇。另外，政府職能界定不清，事權(quán)與支出責(zé)任匹配錯(cuò)位，造成財(cái)政性資金過(guò)多地投入到生產(chǎn)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使地方財(cái)政承擔(dān)了本應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）金融集權(quán)體制限制

一是現(xiàn)行“一行三會(huì)”金融管理體制模式下，存在諸多金融體制和機(jī)制漏洞，致使地方政府融資渠道日益狹窄，融資渠道愈發(fā)受到約束，只能通過(guò)各種影子銀行、民間信貸等融資成本相對(duì)較高的渠道進(jìn)行債務(wù)融資，融資成本疊加對(duì)政府償債和融資效率形成負(fù)向約束;二是現(xiàn)行投融資管理體制有待進(jìn)一步完善。目前，我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于快速發(fā)展階段，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量較大，且投資規(guī)模較大、投資期限較長(zhǎng)、投資回報(bào)率較低，私人資本和民間企業(yè)參與度和積極性不高，地方政府通過(guò)財(cái)政稅收支持城市公共發(fā)展的路子難以為繼，因此只能通過(guò)融資平臺(tái)向銀行、企業(yè)、個(gè)人、非銀行性金融機(jī)構(gòu)等進(jìn)行變相舉債，以解決政府財(cái)力緊缺的問(wèn)題。

（四）債務(wù)管理體制不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，政府債務(wù)管理制度建設(shè)滯后，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。各級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄，缺乏規(guī)范的管理體制機(jī)制和獨(dú)立的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)管理職能和權(quán)限過(guò)于分散，債務(wù)管理流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)有效的監(jiān)督和約束。規(guī)范有序、運(yùn)行順暢的債務(wù)管理工作機(jī)制沒(méi)有及時(shí)建立，借債舉債信息披露機(jī)制、評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制缺乏，導(dǎo)致地方政府或相關(guān)部門舉債行為陷入混亂無(wú)序的局面，各種顯性債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。

四、積極探索政府性債務(wù)管理舉措

（一）加快推進(jìn)行政體制改革

一是防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根本措施在于轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)政企分開進(jìn)程，還政于市場(chǎng)，讓市場(chǎng)真正成為資源配置的主體，減少和降低政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，避免政府直接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和管理，實(shí)現(xiàn)由“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變;二是對(duì)社會(huì)公共物品和準(zhǔn)公共物品的提供，政府要?jiǎng)?chuàng)新公共管理模式，引入市場(chǎng)機(jī)制，采用私人企業(yè)運(yùn)行的方式來(lái)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能源設(shè)施建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的效率;三是防止“缺位”與“越位”行為發(fā)生，堅(jiān)持“有所為有所不為”的原則，地方政府要退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，專注于提供社會(huì)公共服務(wù)，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基礎(chǔ)，防止地方政府大規(guī)模舉債行為發(fā)生;四是改革和完善分稅制，提高財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配度，提高地方政府可用財(cái)力水平，合理劃分地方政府支出范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的科學(xué)對(duì)接和匹配。

（二）完善政府債務(wù)管理體制

一是嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、“國(guó)發(fā)43號(hào)文件”和相關(guān)法律規(guī)定，防范和化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，禁止借新債還舊債，提高地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量;二是實(shí)行舉債歸口管理，加大對(duì)政府融資集中統(tǒng)管力度，指定專門機(jī)構(gòu)對(duì)政府舉債進(jìn)行論證、許可和統(tǒng)管，嚴(yán)令制止政府違規(guī)擔(dān)保，嚴(yán)格審批BT、墊資施工、信托融資、融資租賃等融資申請(qǐng)，嚴(yán)把舉債融資審批關(guān)口，抓好債務(wù)管理頭寸;三是對(duì)赤字和發(fā)債實(shí)行硬約束，將舉債融資納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)范圍，把政府負(fù)債作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期履職和考核的重要依據(jù)，并追究相關(guān)人員的責(zé)任;四是提高地方政府的守法意識(shí)和守信意識(shí)，禁止和避免違規(guī)舉債、變相擔(dān)保、違法融資等行為的發(fā)生，切實(shí)提高政府公信力。

（三）拓寬政府債務(wù)融資渠道

一是轉(zhuǎn)變政府融資模式，改變以政府融資平臺(tái)舉債為主的傳統(tǒng)模式，逐步轉(zhuǎn)向以發(fā)行融資債券為主的融資渠道上來(lái)。引導(dǎo)地方政府在一定約束條件下發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施融資債券，并將債務(wù)納入公共監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)行陽(yáng)光舉債融資，保障政府具備穩(wěn)定的償債來(lái)源;二是清除民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公益性等領(lǐng)域的體制機(jī)制障礙，充分利用民間資本資源，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度建設(shè)等吸引民間資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用PPP、BOT、TOT等多種先進(jìn)的項(xiàng)目融資模式，減輕地方政府舉債償債壓力;三是借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，推行市場(chǎng)化購(gòu)買試點(diǎn)，吸引私人資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換規(guī)則，對(duì)私人承建的公益項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行一次性政府購(gòu)買，放開民間資本準(zhǔn)入限制。

（四）強(qiáng)化地方融資平臺(tái)管理

一是按照“分類管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，依“國(guó)發(fā)43號(hào)文件”規(guī)定，整合規(guī)范各級(jí)各類融資平臺(tái)，集中優(yōu)勢(shì)打造一批實(shí)力雄厚、管理規(guī)范、高效運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái);二是按照抓大放小的原則，重點(diǎn)搞好幾個(gè)跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的大型融資集團(tuán)，將那些資本實(shí)力不強(qiáng)、融資能力差、償債風(fēng)險(xiǎn)高的中小融資平臺(tái)推向市場(chǎng)，實(shí)行轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)型;三是推行省—市—縣縱向一體化的融資模式，每個(gè)省級(jí)單位只允許建立一兩個(gè)大型融資平臺(tái)，其他的融資平臺(tái)要通過(guò)兼并重組、關(guān)閉改制、引進(jìn)民間投資等方式，限期進(jìn)行清理歸并;四是嚴(yán)格控制融資平臺(tái)舉債，禁止融資平臺(tái)變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止政府為融資平臺(tái)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。

（五）增強(qiáng)政府償還債務(wù)能力

一是積極盤活國(guó)有資產(chǎn)，充分釋放國(guó)有資產(chǎn)融資杠桿實(shí)效，引導(dǎo)私人資本和社會(huì)投資參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)資產(chǎn)證券化和FTP等融資手段，對(duì)城市化進(jìn)程中形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行盤活，用國(guó)有資產(chǎn)收益償還政府債務(wù);二是設(shè)立政府償債準(zhǔn)備金。各級(jí)財(cái)政直接償還債務(wù)，每年要有計(jì)劃地從地方財(cái)力中安排一定比例的資金用于建立償債準(zhǔn)備金。對(duì)于其他形式的負(fù)債，可以考慮在相關(guān)部門的專項(xiàng)支出中，按一定的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)好償債準(zhǔn)備金;三是推行地方公債發(fā)行試點(diǎn)。發(fā)行地方公債是分稅制財(cái)政體制下地方政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)，是西方實(shí)行分稅制財(cái)政體制國(guó)家的普遍做法。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，地方政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出進(jìn)一步增加，要逐步開放地方公債市場(chǎng)，通過(guò)試點(diǎn)推廣模式，允許地方政府發(fā)行一定數(shù)量公債，以增強(qiáng)地方政府償債能力。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉